CC BY
21
001: 10.24411/2072-4098-2019-11201
Перспективы развития реестра федерального имущества в целях повышения эффективности управления в промышленности
Е.В. Гаврилин
заместитель руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом, доктор экономических наук (г. Москва) Ж.Г. Азанова
начальник Управления реестра федерального имущества Федерального агентства по управлению государственным имуществом (г. Москва)
Жанна Геннадьевна Азанова, Azanova_J_G@rosim.ru
В последнее время все большее значение придается реестрам имущества публично-правовых собственников. В значительной степени возрастают требования к полноте и достоверности содержащихся в них сведений, оптимизации процессов ведения реестров и предоставления информации из них. Законодательные изменения, в частности, ужесточают требования, предъявляемые к организации учета федерального имущества, и устанавливают ответственность за непредставление или представление недостоверных сведений об объектах собственности Российской Федерации.
Конституцией Российской Федерации разграничены предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Исходя из норм статей 71-73 Конституции Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации (в лице Правительства Российской Федерации), управление государственной собственностью субъектов Российской Федерации - в ведении субъектов Российской Федерации (в лице высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации), а в соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное владение, пользование и рас-
поряжение муниципальной собственностью (в лице органов местного самоуправления).
Таким образом, учет государственного и муниципального имущества как одна из функций управления в Российской Федерации также разграничен.
История создания реестра федерального имущества в России начинается с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 года № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества», ставшего инструментом реализации на федеральном уровне постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и распоряжения Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». Полномочия по организации учета федерального имущества и ведению реестра
федерального имущества возлагались на Министерство государственного имущества Российской Федерации.
В связи с этим основной целью реестра федерального имущества в то время являлось обеспечение процесса разграничения государственной собственности на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность и формирование пообъектного состава федерального имущества.
В настоящее время учет федерального имущества осуществляется Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) и его территориальными органами в порядке, установленном Положением об учете федерального имущества, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества».
Порядок ведения реестров муниципального имущества в соответствии со статьей 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти - Министерством экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) [6], который со дня его принятия не изменялся, несмотря на существенные изменения, произошедшие в российском законодательстве.
Согласно статье 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» порядок учета имущества субъекта Российской Федерации устанавливается федеральным законом. До настоящего времени соответствующий закон не принят, уполномоченные органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации осуществляют учет и ведение реестров имущества субъектов Российской Федерации в соответствии с актами субъектов Российской Федерации, разработанными в том числе с учетом действовавшей ранее нормы пункта 9 постановления Правительства Российской Федерации [5]. В соответствии с указанной нормой органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовалось разработать соответствующие положения об учете государственного имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества.
Таким образом, в настоящее время нормативное правовое регулирование учета и ведения реестров федерального имущества, имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества осуществляется указанными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, государственных органов каждого субъекта Российской Федерации, Минэкономразвития России и иными нормативными правовыми и другими актами, принятыми в их исполнение. Технические средства и информационные технологии, необходимые для учета и ведения реестров указанного имущества создаются и (или) приобретаются за счет средств бюджетов соответственно Российской Федерации, каждого субъекта Российской Федерации и муниципального образования.
Отсутствие общих положений учета государственного и муниципального имущества и ведения единого реестра такого имущества и, соответственно, обобщенных сведений о наличии федерального имущества, имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества (в том числе выявленного), его состоянии и использовании, правах на него и иных сведений о нем приводит к неэффективному расходованию средств бюджетов соответствующих уровней, несвоевременному решению вопросов в экономической, социальной и иных сферах деятельности на тер-
ритории Российской Федерации.
Согласно подпункту «з» пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» Правительству Российской Федерации необходимо добиться вхождения Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира. Достижению этой цели в сложившихся социально-экономических условиях может способствовать выработка единых правил, которые могут обеспечить прозрачность учета государственного и муниципального имущества и эффективность управления им, а также создание единого информационного ресурса с данными об учете федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и управлении ею, что позволит в том числе повысить эффективность решения задачи по выявлению неучтенного или неэффективно используемого государственного и муниципального имущества. При этом учет и ведение реестров указанного имущества, учет сведений о распоряжении имуществом должны осуществляться обособленно уполномоченными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления за счет средств соответствующих бюджетов, с передачей сведений в единый информационный ресурс.
В связи с необходимостью урегулирования вопросов учета и управления имуществом на всех уровнях власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации и с учетом части 2 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации законодательной основой указанных инициатив может стать Федеральный закон «О государственном и муниципальном имуществе», работа над проектом которого в настоящее время ведется Минэкономразвития России с участием федеральных органов власти, субъектов Российской Федерации, научного и экспертного сообществ в соответствии с основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на
период до 2024 года, утвержденными Правительством Российской Федерации 29 сентября 2018 года.
Несмотря на начавшуюся разработку законопроекта, работа по совершенствованию нормативного правового регулирования порядка ведения реестра федерального имущества на уровне подзаконных актов осуществляется на постоянной основе в целях обеспечения полноты и достоверности сведений о федеральном имуществе, сохранности и повышения эффективности принятия управленческих решений, создания системы мониторинга и контроля использования федерального имущества [10, с. 29-30; 11, с. 168-169].
Масштабная работа в этом направлении началась в 2014 году в рамках реализации основного мероприятия 1.5 «Совершенствование учета и мониторинга использования федерального имущества» подпрограммы I «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации» государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 327.
За прошедший период (2014-2019 годы) был проведен комплекс мер, направленных на выявление, учет федерального имущества в реестре федерального имущества и формирование в отношении него полных и достоверных сведений.
Во исполнение абзаца 3 поручения Президента Российской Федерации от 24 апреля 2012 года № Пр-1064 и пункта 2 поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 года № ВП-П13-2529 в период 2013-2014 годы была проведена инвентаризация более 1,6 миллиона объектов федерального имущества, по результатам которой в реестре федерального имущества осуществлены учет и актуализация сведений о федеральном имуществе в отношении более 400 тысяч объектов на основании представленных правообладателями комплектов документов.
На основе анализа проведенной работы и полученных результатов было принято постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2015 года № 590 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в целях повышения эффективности учета федерального имущества» (далее - Постановление № 590), направленое на решение следующие основных задач:
• совершенствование процесса учета федерального имущества посредством максимальной автоматизации процесса учета и ведения реестра, использования современных информационных и портальных технологий, сокращения сроков процедур, трудовых и временных затрат при проведении процедуры учета;
• обеспечение полноты и достоверности сведений реестра посредством оптимизации состава и структуры объектов учета реестра федерального имущества, повышения эффективности использования иных государственных информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти, учетных систем правообладателей.
С выходом Постановления № 590 был осуществлен переход на ведение реестра федерального имущества исключительно в электронном виде. Для реализации этой задачи была разработана и внедрена обновленная версия автоматизированной системы учета федерального имущества, что позволило, в частности, разработать сервис обмена данными в электронном виде в целях обеспечения интеграции с внешними информационными ресурсами.
Необходимость разработки указанного сервиса обусловлена тем, что большая часть первичной информации об объектах государственного и муниципального имущества формируется в органах государственной власти, уполномоченных в соответствующей сфере деятельности (Росреестр, Росне-дра, МВД России, Роспатент и т. д.). В целях
исключения дублирования действий правообладателей, необходимости проведения повторной экспертизы предоставляемых к учету сведений об объектах государственного имущества, повышения достоверности и актуальности сведений представляется целесообразным рассмотреть вопрос об исключении обязанности правообладателей представлять в Росимущество сведения об объектах, учет которых осуществляется в соответствующих уполномоченных органах власти, при этом наделить обязанностью предоставлять такие сведения органы власти, осуществляющие первичный учет сведений об объектах государственного и муниципального имущества.
Переход на ведение реестра федерального имущества создает реальные предпосылки для значительной трансформации процесса ведения реестра и использования его данных для управления и распоряжения федеральным имуществом, а в дальнейшем - имуществом субъектов Российской Федерации и муниципальным имуществом.
Исторически сложилось так, что основным источником сведений и документов о федеральном имуществе являлись государственные предприятия и учреждения. В связи с этим обязанность по предоставлению сведений в реестр ложилась на правообладателей федерального имущества.
Интеграция реестра федерального имущества с иными государственными информационными системами и получение из них эталонных сведений в автоматизированном режиме не только значительно повышают качество данных в нем, минимизируют трудовые затраты и значительно сокращают временной лаг между моментом возникновения права собственности у Российской Федерации на объект имущества и моментом отражения сведений о нем в реестре, но и создают реальный механизм обеспечения общего контроля за порядком использования и распоряжения государственным имуществом [16, с. 90-95].
Еще одним важным аспектом развития
порядка ведения реестра федерального имущества в настоящее время является работа по внедрению принципа постановки государственными организациями объектов на бухгалтерский учет исключительно на основании данных реестра федерального имущества.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 января 2019 года № 117-р утверждена Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах, в которой ставится задача обеспечения координации данных реестрового учета федерального имущества и данных бухгалтерского учета, осуществляемого балансодержателями указанного имущества. Одним из мероприятий по реализации этой задачи определено обеспечение соответствия реестровой формы учета всех видов федерального имущества и бухгалтерского учета указанного имущества в том числе посредством интеграции государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» с государственными информационными системами, содержащими соответствующие реестровые записи, в первую очередь с реестром федерального имущества.
В дальнейшем результаты перехода на ведение реестров на основании данных государственных информационных систем могут быть реализованы на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что создает реальные предпосылки формирования на базе реестра федерального имущества, реестров субъектов Российской Федерации и муниципальных реестров единой государственной информационной системы по управлению государственным и муниципальным имуществом [18, с. 81-86; 19, с. 17-22].
Безусловно, создание такой системы потребует более четкого определения полномочий и обязанностей федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере учета и управле-
ния государственным и муниципальным имуществом, в том числе в части использования единой системы. Очевидно, что изменения затронут и действующий порядок взаимодействия федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам учета и управления государственным и муниципальным имуществом при работе в единой государственной информационной системе.
Можно надеяться, что в рамках функционирования единой системы произойдет унификация критериев и целевых показателей в отношении оптимального состава государственной и муниципальной собственности с учетом разграничения полномочий между органами власти всех уровней.
Возможно, это перспективы отдаленного будущего, на которые вместе с тем необходимо ориентироваться в текущей работе по развитию учета федерального имущества.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества : постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 года № 696. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность : постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1.
Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности : распоряжение Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О совершенствовании учета федерального имущества Положением об учете федерального имущества : постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Об утверждении Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации России от 30 августа 2011 года № 424. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года : Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Гаврилин Е. В. Управление государственными активами (акциями и долями) в хозяйственных обществах. Теория, методология, практика. М., 2006. Сер. : Экономика современной России. 288 с.
11. Гаврилин Е. В., Хетагуров С. В. Проблемы обеспечения интересов собствен-
ника имущества должника унитарного предприятия при проведении процедур банкротства // Аудит и финансовый анализ. 2018. № 6. С. 166-169.
12. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» : постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 327. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Поручение Президента Российской Федерации от 24 апреля 2012 года № Пр-1064. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Поручение Председателя Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 года № ВП-П13-2529. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в целях повышения эффективности учета федерального имущества : постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2015 года № 590. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Гаврилин Е. В. Развитие технологии управления предприятиями и хозяйственными обществами государственного сектора // Эффективное антикризисное управление. 2012. № 1 (70). С. 88-95.
17. Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах : распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 января 2019 года № 117-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18. Гаврилин Е. В., Гаврилина Е. Ю. Преобразование отношений собственности и организация государственного управления в период рыночного реформирования экономики // Вестник Финансового университета. 2012. № 2 (68). С. 79-87.
19. Гаврилин Е. В. Использование методов финансового анализа при мониторинге деятельности хозяйствующих субъектов государственного сектора // Экономика. Налоги. Право. 2016. Т. 9. № 1. С. 16-23.
