CC BY
293
УДК 342.92
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
MODERN TRENDS IN THE DEVELOPMENT OF
ADMINISTRATIVE JUSTICE IN THE RUSSIAN FEDERATION
Пидяк А.В. Студент гр. 544 Южно-российский институт управления Российская академия народного хозяйства и
государственной службы при президенте РФ Pidyak A.V.
Student The Russian Academy of National Economy and Public Administration the Presidential, South branch of the Russian Institute
Целью настоящей работы является анализ проекта Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации, выделение позитивных и негативных сторон данного нормативно-правового акта.
Ключевые слова: административное судопроизводство, кодекса административного судопроизводства.
The aim of this work is to analyze the draft Code of Administrative Justice in the Russian Federation, the allocation of positive and negative aspects of this legal act.
Key words: administrative proceedings; Code of Administrative Procedure.
Вопрос о принятии Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации (далее - КАС) является актуальной на протяжении многих лет. В поддержку принятия данного нормативно-правового акта высказывались многие ученые. По мнению А.К. Соловьевой, "...нет
необходимости устанавливать особенности рассмотрения одних и тех же дел... в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах", так как "не могут одни и те же дела на одной и той же стадии рассматриваться по разным правилам в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции" [1]. А.Б. Зеленцов предлагает предусмотреть в таком Кодексе два вида производств -административно-тяжебное (производство по административным спорам) и административно-деликтное (по делам об административных правонарушениях)[2].
Попытки принятия КАС, предпринимались неоднократно, так Президентом Российской Федерации был внесен на рассмотрение и обсуждение проекта нового процессуального закона - Кодекса административного судопроизводства. Инициатива принятия данного закона принадлежала Верховному Суду РФ, который 16 ноября 2006 г. на Пленуме Верховного Суда Российской Федерации принял Постановление "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации". Указанный законопроект был внесен в Государственную Думу 29 декабря 2006 г., рассмотрен Советом Государственной Думы 15 ноября 2007 г., после чего он был направлен в компетентные государственные и иные органы, а ответственным в работе над проектом был назначен Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. На этом работа завершилась.
Спустя семь лет, Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 26 апреля 2013 года был подготовлен и направлен, на основе предложений Верховного Суда РФ, проект Кодекса административного судопроизводства РФ (проект N 246960-6)[3], как представляется, учитывает сложившиеся условия развития административной юстиции в России. Являясь в чем-то более консервативным по сравнению с проектом Кодекса 2006 года, он может оказаться более удобным для правоприменителей, поскольку включил в себя
130
все процессуальные нормы, и в то же время достаточно гибким, допускающим дальнейшие изменения в разграничении компетенции между видами и уровнями судебной системы[4].
Положительные стороны законопроекта:
Кодекс, являясь кодифициронным нормативно-правовым актом, обособил административное судопроизводство в качестве отдельного вида судопроизводства, во исполнение положений Конституции РФ (ч.2 ст.118).
Кодекс отвечает международным стандартам деятельности судов, так как в любом демократическом государстве существует особый порядок рассмотрения дел между государственными органами и гражданами, где последним предоставляются различные правовые гарантии как более слабой стороны по делу. Во многом благодаря этому обусловлена подведомственность данных дел, где на равнее с характером спора, стоит субъектный состав участников (лицо частного права - лицо публичного права).
В КАС отражены современные технологии ведения судопроизводства.
В проекте закона содержаться нормы, регулирующие вопросы открытости судебного разбирательства и электронный документооборот. Позитивно должны оцениваться технологии, направленные на быстрое разрешение дел: упрощенное судопроизводство; инновации, позволяющие сторонам и суду получать адекватные доказательства: работа специалиста, комиссии экспертов. В проекте содержатся "правильные" нормы о разрешении коллизий между правовыми системами. Справедливым и унифицирующим правовым явлением можно считать признание "личного закона" за иностранным гражданином (поданным), который попадает при разрешения административного спора в российский суд. Учитывая тот факт, что публичным образования делегируют свои полномочиям юридическим лицам, стоит приветствовать выделение в рамках этого вида
судопроизводства исков граждан к таким организациям (саморегулируемые организации, государственные корпорации, банки и др.).
Представительство в административном судопроизводстве может осуществляться только лицами, которые имеют юридическое образование (для некоторых категорий дел допускается представительство лиц специализирующихся в определенной сфере).
Причинами введения данного положения в текст закона, является:
Во-первых, правовая сложность дела;
Во-вторых, дела, которые затрагивают индивидуально -
неопределенный круг лиц, либо достаточно обширный круг лиц, должны вестись юридически грамотным лицом, во избежание юридических ошибок.
Правда, как нам кажется, представительство должно быть профессиональным, но вопрос стоит в том, возьмет ли на себя обязанность государство по оплате юридических услуг? Как явствует из финансово -экономического обоснования, приложенного к проекту Кодекса, государство берет на себя обязанность по оплате услуг адвоката лишь по административным делам о принудительном медицинском освидетельствовании, а также в отношении определенных категорий граждан.
В Кодексе административного судопроизводства преобладает гражданско-правовой подход в процедуре административного судопроизводства.
На наш взгляд, данный юридический подход в осуществлении судопроизводства следует расценивать позитивно. Административное судопроизводства, основанное на свободе, равенстве, состязательности (ст. 7 и др.), соответствует демократической связи между гражданами и публичными образованиями в России. Конечно, в целях унификации различных видов судопроизводств, отличных от уголовного процесса, в будущем можно будет прийти к единым процедурам и категориям. Но это в будущем. А на данном этапе представляется правильным использование
132
таких понятий, как: административное судопроизводство, административное дело, административный истец, административные ответчик, соглашение о примирении, административный иск, административная правоспособность, меры предварительного обеспечения иска [5]. Более того, важно было бы усиливать ориентацию на гражданско-правовой подход и прямо призывать к его использованию судей: в п.4 ст.2 стоило бы указать, что в случае отсутствия нормы процессуального права суд применяет аналогии из гражданско-правового и арбитражного процессов.
Кодекс содержит важные понятий, которые дают необходимый инструментарий для работы судей и всех участников процесса.
Эти понятия задают параметры судопроизводства, его специфику: публичный и частный интерес, публичные правоотношения, публичные полномочия, административные властные требования к гражданам, властное подчинение одной стороны другой [9]. При этом в Кодексе нет понятийных деформаций и системных ошибок в разделении частного и публичного права для нужд процесса. Вместе с тем есть в Кодексе понятия, без пояснения которых невозможно наладить правоприменение: усиленная квалифицированная электронная подпись (ст.47), государственная обязанность (ст.193), тяжелое психическое расстройство (ст. 263, 264). Очевидно, что они требуют раскрытия в ст.18, которая посвящена понятиям, или в соответствующих статьях документа.
Могут вздохнуть спокойно лица, критикующие Кодекс за нечеткость и неполноту решения вопроса подведомственности и подсудности дел, которые по своему содержанию и иным параметрам могут подпадать под разные виды судопроизводств. Именно благодаря названным общим понятиям проблема конкуренции судопроизводств может быть сглажена на практике. Имея такой понятийный инструментарий, судья свободен в решении вопроса о принятии того или иного дела в административное судопроизводство. Оно, благодаря этим понятиям, может распространиться на рассмотрение достаточно широкого круга дела. И в этом нет ничего
плохого. Со временем вопросы коллизий о принадлежности дел тому или иному виду судопроизводства будут утрясаться судами (так же, как это было в период введения арбитражного судопроизводства наряду с гражданским процессом). Как бы ни старались разработчики настоящего Кодекса, все равно до конца не получится здесь и сейчас четко и полно установить "административную подсудность", хотя и нужно пытаться это сделать. Для того чтобы аргументировать отнесение дела к подсудности конкретного суда, можно было бы предложить внести уточнения в статью о принятии административного иска: указать, что суд, устанавливающий подсудность, подробно поясняет, к какому суду, по его мнению, относится рассмотрение этого дела и в рамках какого вида судопроизводства. Хотя, наверное, это и так делается на практике, но пояснение в настоящем Кодексе будет не лишним.
Негативные стороны КАС РФ:
Объем дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства; вопрос подведомственности и подсудности. Требуется пояснение относительно существа упомянутой в пп.2 п.2 ст.1 категории дел: оспаривание решений и действий (бездействия) органов и лиц, касающихся государственной службы. Что это за дела? Далее по тексту нигде не раскрывается. Это споры в связи с кадровыми решениями? На каком уровне? Относятся ли сюда дела, связанные с конфликтом интересов, действиями и бездействием Президента РФ, Администрации Президента РФ по названному предмету? Очевидно, нужно было бы подумать и о распространении административного судопроизводства на споры, связанные с применением мер воздействия на лиц, отбывающих наказания в уголовно-исполнительных учреждениях (под действие Кодекса в настоящее время подпадают только споры, связанные с надзором за лицами, освободившимися из этих учреждений). Требуется отдельная глава для описания процедурных особенностей рассмотрения споров между гражданами и органами власти в сфере организации и
134
проведения публичных мероприятий (п.3 ст.221 и др.). При этом крайне важной в этой главе была бы статья об обстоятельствах, подлежащих выяснению в судебном процессе, ориентированная на решения Европейского суда по правам человека (по аналогии с делами о помещении лиц в психиатрический стационар в настоящем). Можно констатировать, что целью административного процесса (его выигрыша со стороны непубличных образований) будет получение властного ресурса [6, c.95], независимо от формы проявления.
В Кодекс вошли процедуры уголовно-процессуальной направленности. В частности, привод. Это репрессивная мера, не достойная свободного, состязательного, справедливого судопроизводства. Его можно заменить иными компенсационными механизмами: отложение рассмотрения дела, рассмотрение дела в отсутствие стороны и др.
Наличие "серых зон" в судебных процедурах Кодекса.
В п.6 ст.1 проекта КАС РФ мы находим очень важное в силу обескураживающего содержания заключение: законопроект не распространяется на производство по делам об административных правонарушениях [6]. Если исходить из позиции законодателя, выраженной в проекте закона, то она предполагает деление источников на:
1) Содержащиеся в КоАП (Раздел III) и в АПК (Глава 25).
2) Судопроизводство по публичным отношениям, которые берет на себя КАС РФ, изымая часть дел из ГПК и АПК.
Несмотря на выделение отдельного административного судопроизводства, система, которая им будет пользоваться, остается прежней - суды общей юрисдикции. О специализации судей говорится в проекте Кодекса (п.1 ст.30). Но надо понимать, что современные недостатки функционирования судебной системы распространятся и на этот вид судопроизводства. Поэтому нужна максимальная либерализация в части усиления как свободы гражданина в процессе, так и свободы судьи. И именно в этой благородной миссии состоит предназначение Кодекса об
135
административном судопроизводстве на современном этапе.
Штрафы на органы и должностных лиц нельзя признать допустимыми, хоть и роль этих штрафов кажется в судебном процессе объясняемой (ст. 124). Однако наказывать органы и должностных лиц штрафом из соответствующего бюджета слишком расточительно. Куда потом пойдут эти штрафы: опять в бюджет?
Подводя итог всему вышеизложенному, можно сделать вывод, что введение КАС в систему административного судопроизводства решит многие назревшие проблемы. Однако, многие вопросы ещё нуждаются в научном исследовании и их законодательной обработки.
Список литературы:
1. Соловьева А.К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект // Правоведение. 1998. N 4. // СПС Консультант+
2. Зеленцов А.Б. Административная юстиция как форма административной юрисдикции // Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М.: Статут, 2002. // СПС Консультант+
3. Раздел "Законопроекты" в СПС Консультант+
4. Тарасов О.А. Новый проект Кодекса административного судопроизводства: особенности и значение для административной юстиции в России //Сравнительное конституционное обозрение, 2013, N 4 // СПС Консультант+
5. Шмалий О.В. Современные тенденции развития административного судопроизводства. // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 11 (42)
6. Голубкова Н.И. Избирательные споры: причины возникновения и способы предотвращения на основе анализа российской и зарубежной практики
// Северо-Кавказский юридический вестник. 2013. №2. С.94-97.
136
7. Грось Л.А. О проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Исполнительное право, 2013, N 2 // СПС Консультант+
8. Акопов Л.В. Понятие административного регламента в юридической науке и практике // Северо-Кавказский юридический вестник. 2011. №4. С. 96-99.
9. Мельников В.Ю. Назначение уголовного судопроизводства, обязанность и ответственность властных субъектов // Северо-Кавказский юридический вестник. 2013. №3. С. 65-69.
