CC BY
24
В современном законодательстве Украины одновременно находят применение нормы о делении земель на категории и о зонировании земель. Подобного рода дуализм заставляет задуматься о соотношении соответствующих правовых предписаний. Ведь главное препятствие на пути широкого внедрения зонирования земель - это необходимость «увязки» данной правовой категории с жестким законодательным регулированием правового режима отдельных категорий земель, расположенных, например, в пределах населенных пунктов. Поэтому целью данной статьи является поиск соотношения указанных правовых категорий.
Институт деления земель на категории достался Украине «в наследство» от земельного права советских времен. В современный период, когда земля находилась в исключительной государственной собственности и ее использование осуществлялось в разрешительном порядке по правилу «разрешено только то, что прямо предусмотрено», деление земель на категории по целевому назначению полностью себя оправдывало. Между тем в настоящее время накопилось достаточно много проблем, связанных с делением земель Украины на категории. Численность и серьезность этих проблем, на наш взгляд, заставляют задуматься над целесообразностью сохранения деления земель на категории в его существующем виде.
В рамках этого материала невозможно подробно рассмотреть и проанализировать все проблемные вопросы, которые существуют в земельном законодательстве Украины в связи с существованием института деления земель по целевому назначению. Но даже в рамках такого ограниченного обзора можно прийти к определенным предварительным выводам: 1) сформулированное в ст. 19 Земельного кодекса Украины деление земель на категории по критерию целевого назначения, не всегда соответствует действительности; 2) правовой режим отдельных категорий земель, к сожалению, не наполнен реальным нормативным содержанием; 3) существующая классификация земель на категории не охватывает всех без исключения земель Украины; 4) критерии деления земель на категории, применяемые в Земельном кодексе Украины, не связаны с самим понятием целевого назначения; 5) в законодательстве не определены формальные критерии отнесения тех или иных участков к определенным категориям земель; 6) земельный участок может одновременно принадлежать к нескольким категориям земель и т.д. Таким образом, закрепленное в Земельном кодексе Украины деление земель на категории представляется определенной юридической фикцией.
Законодательное закрепление в ст. 180 Земельного кодекса Украины такой категории -«зонирование земель» [1] как правовой формы и одновременно метода регулирования земельных отношений на местном уровне меняет сущность и юридическое значение целевого использования земельных участков и деления земель на категории с различным правовым режимом. Во-первых, если при традиционном целевом назначении земельных участков устанавливается вид (границы) целевого использования каждого земельного участка, то при зонировании земель устанавливается вид (границы) целевого использования земель функциональной зоны. Во-вторых, при целевом назначении земельных участков их собственники и пользователи должны использовать участки исключительно в соответствии с целевым назначением, установленным для каждого участка, тогда как при зонировании земель целевое назначение земельных участков не устанавливается, а их владельцы (пользователи) могут использовать участки для нужд, которые не противоречат функциональному статусу зоны.
Зарубежный опыт свидетельствует, что зонирование земель является альтернативой действующей в Украине системе обеспечения целевого назначения земель. Зонирование земель представляет собой такой способ обеспечения использования земель для различных общественных нужд, при котором целевое назначение устанавливается не для одного участка, а для группы смежных с ним. Именно эта группа участков составляет функциональную зону. Границы таких зон должны совпадать с линиями улиц. Они проходят параллельно с ними на определенных расстояниях или совпадают с границами других земельных участков. Несмотря на то, что каждая функциональная зона имеет определенное обобщенное целевое назначение (например, зона жилая, промышленная, социально-культурная, рекреационная и т.д.), для каждой из них устанавливается определенный набор допустимого целевого использования земельных участков в пределах зоны. Поэтому собственник земельного участка или его пользователь имеет право выбора ее конкретного целевого использования в пределах перечня видов целевого использования земель, установленного для функциональной зоны. В случае снижения доходности определенного вида деятельности на земельном участке ее владелец (пользователь) может
без получения дополнительного разрешения изменить вид такой деятельности на более прибыльный без изменения целевого назначения участка.
Зонирование земель в условиях рынка ориентировано на демократизацию процесса достижения баланса публичных и частных интересов. В ходе исторического развития грани между публичным правом и частным правом в ряде областей жизни общества стираются, возникают смешанные публично-правовые и частноправовые отношения. И все же публичное право и частное право остаются фундаментальными, исходными началами действительно демократической правовой системы [2, а 109].
Таким образом, зонирование земель является механизмом фиксации публичных интересов и способом устранения пределов реализации частных интересов. Процесс использования земельного участка как объекта имущественных прав в целях реализации частных интересов должен быть согласован с процессом развития территории, в пределах которой частным интересам корреспондируют публичные. Приоритет публичного интереса в организации порядка использования земель населенных пунктов заложен в законодательстве. Зонирование призвано исключить возможность проявления обособленного земельного участка, использование которого будет противоречить порядку использования и развития территории, из состава которой он выделяется, что в конечном итоге может привести к конфликту частных и публичных интересов в использовании и охране земли.
Правовой режим конкретного земельного участка определяется не только исходя из интересов его правообладателя, а исходя из определенного в результате зонирования территорий баланса частных и публичных интересов [3, с. 36].
Очень важно помнить, что правовой режим земель нельзя определять, основываясь исключительно на нормах о категориях земель. Ведущая роль норм о зонировании территорий представляется очевидной, поскольку они определяют правовой режим территориальных зон независимо от их принадлежности к той или иной категории земель.
Некоторые ученые считают, что деление земель на четко определенное количество категорий с особым правовым режимом для каждой из них создает реальные препятствия в осуществлении гражданами и юридическими лицами субъективных земельных прав. Правовой режим земли должен определяться на основе планирования использования земель с учетом требований действующего законодательства Украины относительно формирования национальной экологической сети [4, с. 169,175]. Вместе с тем, создать всеобъемлющее (тем более, законодательно закрепленное) деление земель на категории, которое охватило бы любые возможные виды целевого назначения, очень трудно, и вряд ли целесообразно. Тем более, абсолютно невозможно урегулировать все земельные отношения по принципу «разрешено лишь то, что предусмотрено законодательством» (то есть то, что определено целевым назначением). Регулирование земельных отношений таким подходом создает ряд недоразумений и неудобств, сдерживает рациональное и экономически эффективное использование земель. Правовой режим должен определяться по иному принципу: «разрешено то, что не запрещено; обязательно то, что прямо предусмотрено». Законодательство должно закрепить перечень основных ограничений и предписаний по применению типичных земельных участков (категорий земель), причем законодательно установленный перечень категорий земель можно и нужно сделать открытым. Система законодательно установленных ограничений может дополняться ограничениями, установленными в порядке зонирования земель. Законодательные и планировочные ограничения могут дополняться требованиями конкретного земельного участка в землеустроительной документации.
Следовательно, существует целесообразность заимствовать опыт отечественного земельного законодательства в области правовых предписаний по зонированию земель по принципу предоставления свободы («пакета прав») на использование земельных участков в определенных разрешенных рамках (границах), т.е. перечня разрешенных использований для соответствующей зоны. При этом конкретный правовой режим отдельных земельных участков, кроме такого «целевого назначения», обусловливается составом их угодий, что может найти отражение в соответствующей документации по землеустройству, наличием (отсутствием) на участке природных и (или) созданных человеком объектов, а также установленными ограничениями [5, с. 484].
В юридической литературе существуют разные точки зрения по вопросу регулирования отношений зонирования земель. С одной стороны, нормы о зонировании земель рассматриваются как отдельная группа норм, которая должна применяться наряду с нормами о делении земель на категории. С другой стороны, нормы о зонировании земель рассматриваются как альтернатива нормам о делении земель на категории.
Одним из аргументов, приводимых в пользу отмены института категории земель, является то, что данный институт представляет собой устаревшую норму, которая способствует сохранению коррупции в данной сфере отношений. Поэтому данный институт предлагается отменить, урегулировав правовой режим земельных участков в рамках территориального планирования и зонирования земель.
С таким подходом не согласны О.И. Крассов и С.А. Боголюбов. Так, О.И. Крассов подчеркивает, что зонирование территорий представляет собой дополнительный по отношению к делению земель способ определения правового режима земель населенных пунктов [6, с. 27]. По мнению С.А. Боголюбова, зонирование служит средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель [7, с. 10]. Высказываются сомнения относительно возможности отмены нормы об отнесении земель к категориям и указывается, что зонирование территорий опирается на целевое назначение земель [8, с. 45].
Другим аргументом, приводимым в пользу отмены института деления земель на категории как основного способа определения правового режима земельных участков, является большое многообразие видов разрешенного использования по сравнению с девятью категориями земель, установленными земельным законодательством. При этом не учитывается, что количество категорий никогда не было неизменным. Оно увеличивалось по мере развития общественных отношений, и в случае возникновения такой необходимости нет препятствий для увеличения количества категорий. Таким образом, вышеприведенный аргумент, по нашему мнению, не является достаточно обоснованным.
Прочие же аргументы по существу сводятся не к критике правового института деления земель на категории, а к публичным органам, его применяющим. При этом непонятно, каким образом отмена деления земель на категории может повлиять на правовую культуру публичных органов, уполномоченных на изменение правового режима земельных участков. Отмена категории земель нарушит преемственность в законодательстве и не исправит недостатков в деятельности публичных органов [9, с. 92].
Однако по мнению некоторых ученых, изменение форм и методов регулирования земельных отношений в современных условиях не означает полного отказа от деления земель на соответствующие категории. Классификация земель на категории может быть приемлемой для ведения государственного земельного кадастра и создания необходимой земельно-информационной системы, в которой может быть не семь или девять категорий, а значительно больше [4, с. 176]. Поэтому мы считаем, что в случае принятия Закона Украины «О зонировании земель» значение категорий должно быть уменьшено, поскольку зонирование фактически является альтернативой делению земель на категории. Таким образом, в основу кодификации земельного законодательства должно быть положено такое принципиальное положение, как отход от традиционного для советского земельного права «тотального» деления земель на категории и повышения роли планирования территорий [10, с. 111].
Вместе с тем, деление земель по принципу зонирования земель является преждевременным проектом для Украины. Зонирование является удобным прежде всего для классификации земель в сфере землепользования, служит быстрым способом идентификации имущества (земель), в которое можно вносить капиталовложения. Поэтому данный принцип актуален не для всех категорий земель, а лишь предназначенных для градостроительства. Кроме того, опираясь на результаты исследований, сделанных при поддержке Агентства США по международному развитию, для Украины данный проект на современном этапе развития является экономически невыгодным.
Практика зонирования сегодня предполагает использование 2-х основных инструментов, которых в Украине пока не хватает. Первый требует существенных капиталовложений для разработки и поддержки современной системы хранения информации с использованием передовых технологий (например, цифровое составление карт), которой в украинских органах местного самоуправления нет.
Второй инструмент - привлечение опытных специалистов к управлению этой системой и градостроительством, которых на сегодня также нет. Сложившуюся ситуацию следует учитывать при разработке закона о зонировании земель.
В перспективе введение зонирования земель возможно, но только системно, ведь значительное количество земельно-правовых нормативных актов буквально «пронизано» принципом целевого использования земель, на смену которому может прийти принцип зонирования земель. Кроме того, земельное законодательство тесно связано с другими правовыми отраслями, например, градостроительной, природоохранной и т.д. В инструментарии этих отраслей также широко применяется принцип целевого использования земель, на которых находятся соответствующие объекты правовой регламентации и охраны. Отмена данного принципа нуждается не просто в адекватном, а в прогрессивном замещении другим понятием или процессом.
По нашему убеждению, в условиях мирового и государственного финансового кризиса, наиболее целесообразным вариантом регулирования украинского рынка земельных отношений является устранение противоречий в основных понятиях действующих норм отечественного законодательства; достижение однозначности их применения; выработки единого подхода к уже существующим категориям земель; внесение существенных изменений в ст. 20 и 21 Земельного кодекса Украины, которыми регулируется установление целевого назначения земельных участков; принятие в соответствии со ст. 180 Земельного кодекса Украины отдельного закона «О зонировании земель».
Перспективой дальнейших научных исследований затронутых проблем может быть использование полученных результатов в следующих научных исследованиях, в частности, при исследовании вопросов правового режима земельных участков различного целевого назначения.
Литература
1. Земельный кодекс Украины от 25.10.2001 № 2768-III // Ведомости Верховной Рады Украины. 2002. № 3-4.
2. Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.
3. Чередников А.В. Градостроительное зонирование как способ определения правового режима земель // Экологическое право. 2011. № 6.
4. Носик В.В. Право собственности на землю Украинского народа. Киев, 2006.
5. Рипенко А.И. Правовое регулирование зонирования земель (территорий) в современных условиях // Государство и право. Юридические и политические науки. 2010. Вып. 47.
6. Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. М., 2010.
7. Боголюбов С.А. и др. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2011.
8. Борисов А.А. Правовые проблемы градостроительного зонирования // Аграрное и земельное право. 2011. № 6.
9. Буров В.А. Некоторые вопросы применения и совершенствования законодательства об изменении целевого назначения земельных участков // Евразийский юридический журнал. 2010. № 1.
10. Мирошниченко А.Н. Коллизии в правовом регулировании земельных отношений в Украине. Киев, 2009.
