CC BY
125
О КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ, 2013 УДК 614.78:001.8
С. Л. Авалиани, Л. Е. Безпалъко, Т Е. Бобкова, А. Л. Мишина
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МЕТОДОЛОГИИ АНАЛИЗА РИСКА В роССии
ГБОУ ДПО Российская медицинская академия последипломного образования Минздравсоцразвития России
В статье рассмотрены перспективные направления развития методологии анализа риска в России с учетом последних мировых достижений в этой области и требований к гармонизации системы управления качеством окружающей среды. Подчеркнуто, что основные проблемные вопросы анализа риска применительно к регулированию природоохранной деятельности связаны как с недостаточностью законодательной и нормативно-распорядительной поддержки этого направления управленческой деятельности, так и с необходимостью решения методических вопросов, касающихся новых тенденций обоснования и использования референтных уровней химических веществ, развития современных подходов к характеристике канцерогенных и неканцерогенных рисков, в том числе кумулятивных.
Ключевые слова: анализ риска, здоровье населения, качество среды обитания, гармонизация, нормирование, системы управления
S. L. Avaliani, L. E. Bezpal'ko, I. E. Bobkova, A. L. Mishina - THE PERSPECTIVE DIRECTIONS OF DEVELOPMENT OF METHODOLOGY OF THE ANALYSIS OF RISK IN RUSSIA
1State Budgetary Educational Institution of Continuing Professional Education "Russian Medical Academy of Postgraduate Education" of the Ministry of Healthcare and Social Development, Moscow, Russian Federation, 123995, Moscow, Russian Federation
In the article the perspective directions of development of methodology of the analysis of risk in Russia with taking into account the last world achievements in this area and requirements to harmonization of a system for control of environment quality are considered. Main problem questions of the analysis of risk in relation to regulation of nature protection activity were emphasized to be related as well with insufficiency of legislative, standard and executive support for this direction of administrative activity, as with the need of the solution of the methodical questions concerning new tendencies ofjustification and use of reference levels of chemicals, development of modern approaches to the specification of cancerogenic and not cancerogenic risks, including cumulative ones.
Keywords: risk analysis, population health, quality of habitat, harmonization, rationing, supervision system.
Все большее вовлечение России в мировые интеграционные процессы обусловливает необходимость гармонизации системы управления качеством среды обитания с требованиями, рекомендуемыми ведущими международными организациями в медико-профилактической политике и природоохранной деятельности.
Масштабное реформирование системы государственного регулирования в сфере охраны среды обитания (окружающей среды) должно быть связано, во-первых, с наличием обоснованной поэтапной стратегии достижения поставленных целей и плана действий, во-вторых, с выбором фундаментальной концептуальной основы, позволяющей осуществлять надежную оценку реальной ситуации и определение приоритетов в действиях, направленных на максимальное снижение негативного влияния на состояние здоровья населения [2].
Решение данных проблем в большинстве ведущих стран мира и международных организаций связывают с разработкой и внедрением в природоохранное законодательство концепции анализа риска для здоровья населения, которая позволяет использовать надежные диагностические и количественные критерии принятия управленческих решений.
В России методология анализа риска достаточно широко и успешно используется в практической деятельности Роспотребнадзора с середины 90-х годов прошлого века. Опыт ее применения в различных регионах России за последние 10-15 лет показал возможности дальнейшего совершенствования нормативно-методической базы санитарно-эпидемиологического надзора и ее гармонизации с рекомендациями международных организаций [3, 4].
Однако в целом применительно к регулированию природоохранной деятельности анализ риска не получил
должного распространения. В стране не созданы в полной мере условия и механизмы реализации этой методологии в качестве основы проведения государственной экологической политики и развития национальной системы управления окружающей средой, в первую очередь, в интересах охраны здоровья. Не существует достаточной законодательной и нормативно-распорядительной поддержки этого направления управленческой деятельности, равно как и методологического и кадрового потенциала с целью применения различных управленческих рычагов для минимизации рисков в природоохранной сфере и, что крайне важно, для контрольно-надзорной деятельности [1].
Между тем методология анализа риска, в первую очередь, в части управления рисками, могла бы служить основой повышения результативности и бюджетной эффективности контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды, особенно в сфере обеспечения безопасности здоровью населения, стандартизации природоохранных процессов и оздоровительных мер на уровне отдельного хозяйствующего субъекта, а также для привлечения общественности к решению наиболее важных экологических проблем на местах [1].
Проблемы совершенствования системы управления качеством окружающей среды на основе использования методологии анализа риска особенно актуальны для условий России, так как без их решения можно прогнозировать отставание нашей страны в области создания современных механизмов и систем эффективного регулирования процессов, обеспечивающих безопасность здоровью населения. Выбор приоритетных направлений деятельности в ближайшее время, которые действительно в наибольшей мере будут способствовать процессам гармонизации систем управления с мировыми достижениями, тесно связан
33
[гиена и санитария 1/2013
с анализом тех инновационных процессов, которые происходят в этой области в последние годы.
Надо признать, что оценка риска находится сейчас на перепутье, и иногда ее результаты вызывают сомнение у отдельных специалистов. Поскольку она дает доминирующую научную базу для обоснования законодательных актов, исполнение которых будет иметь значительные последствия на национальном или даже глобальном уровне, справедливость оценки риска подвергается всестороннему научному, политическому и общественному анализу. Научная база оценки риска становится все более сложной. улучшение аналитических методов дает так много новых данных, что возникают новые вопросы, например, каким образом оценивать одновременное воздействие многих химических веществ, множественные и многосредовые риски или риски, связанные с появлением совершенно новых неизвестных факторов (например, наночастиц), и различия в индивидуальной чувствительности населения. Кроме того, сейчас возникает потребность использовать оценку риска в более широком смысле, чтобы получить ответы на такие сложные вопросы, как, например, анализ жизненного цикла вещества или продукта или научное обоснование экономической оценки затрат, выгод, целесообразности замещения одного риска другим [5].
Интересен опыт Агентства по охране окружающей среды США (АООС) по организации независимого исследования направлений дальнейшего совершенствования оценки риска. для проведения данного исследования Национальный исследовательский совет (НИС) сформировал рабочую группу, которая должна была составить для АООС перечень практических рекомендаций для достижения заметного улучшения в области оценки риска в ближайшем будущем (2-5 лет) и в более долгосрочной перспективе (10-20 лет). Эта рабочая группа главным образом исследовала состояние процесса оценки риска для здоровья человека, но попутно изучала влияние предлагаемых рекомендаций на процесс оценки экологического риска [5].
Рекомендации рабочей группы НИС касались, во-первых, разработки и использования новых научных методов и данных, повышающих точность характеристики риска; во-вторых, более полного использования результатов оценки риска при принятии решений по управлению риском.
Эти рекомендации, которые согласуются с рекомендациями, приведенными в документе ВОЗ [7], по-видимому, целесообразно считать актуальными при формулировании перспективных направлений дальнейшего развития методологии анализа риска в условиях нашей страны.
В частности, ведущим аспектом применения оценки риска в ближайшие годы в России должно стать повышение ее влияния на управленческие решения, т. е. информирование лиц, принимающих решения, о более широком спектре доступных им вариантов регулирующих мер, чем традиционно подразумевается.
Совершенствование процесса оценки риска обусловит необходимость создания долгосрочной стратегии, которая должна быть основана на уже существующей в Роспотребнадзоре практике использования данной методологии и в то же время потребует более интенсивной координации и информационного обмена как внутри этого ведомства, так и при взаимодействии с другими органами исполнительной власти, с промышленностью и бизнесом в целом. Необходимым условием для достижения этой цели является постоянное обучение специалистов Роспотребнадзора, повышение их квалификации.
Достижение прогресса в области совершенствования процесса оценки риска для управленческих целей возможно только в том случае, если новая стратегия будет подкреплена стремлением самого Роспотребнадзора, органов исполнительной и законодательной власти более широко и аргументированно внедрить оценку риска в процедуру принятия решений, а также готовностью финансировать рекомендуемые мероприятия [5].
Другим важным моментом совершенствования процесса оценки риска является переосмысление результатов анализа неопределенностей и вариабельности. Важно определить требуемый объем и характер оценки неопределенностей при планировании оценки риска. уровень детализации должен соответствовать нуждам лиц, принимающих конкретные решения по управлению риском. Несоответствие уровня детализации при анализе неопределенностей, присущих различным этапам оценки риска, может затруднить восприятие суммарной неопределенности и иногда даже ввести в заблуждение лиц, принимающих решения [7].
для успешной реализации вышеперечисленных задач приоритетной проблемой является настоятельная необходимость гармонизации отечественных ПДК с нормативными величинами, рекомендуемыми ВОЗ и принятыми в международной практике при оценке риска. В связи с этим надо учесть последние тенденции развития количественных оценок риска и подчеркнуть исключительно важные перемены, произошедшие в последние годы при характеристике риска канцерогенов и неканцерогенных эффектов [5, 6].
Важная задача, стоящая на пути совершенствования процедуры оценки риска в этой области, заключается в необходимости оценивать разные химические вещества по единой методике, адекватно учитывающей вариабельность и неопределенность, позволяющей своевременно предоставлять информацию, которую можно было бы эффективно использовать для характеристики риска и управления риском. Как известно, исторически и до последнего времени риск канцерогенных и неканцерогенных эффектов оценивался по-разному, что вызывало порой справедливую критику. Рискам неканцерогенных эффектов уделялось меньше внимания, особенно в экономическом анализе затрат и выгод. Это обусловило необходимость внедрить более последовательный подход к оценке риска канцерогенных и неканцерогенных эффектов, основанный на последних научных данных [5].
Как известно, для канцерогенов обычно предполагается отсутствие порогового действия, поэтому оценка "доза - ответ" сосредоточена на количественной оценке риска в области малых доз, а конечным результатом является оценка популяционного риска, соответствующего заданной экспозиции. для неканцерогенных эффектов предполагается наличие порога, ниже которого эффекта для здоровья популяции не наблюдается или он чрезвычайно маловероятен. Согласно этому предположению, вводилось понятие референтной дозы (RfD) или концентрации (RfC), которые, вероятно, не приводят к риску развития неблагоприятных эффектов [8].
В настоящее время происходит интенсификация процесса гармонизации подходов к оценке риска неканцерогенных и нелинейных канцерогенных эффектов в области малых доз. Последними, в том числе фундаментальными, эпидемиологическими исследованиями установлено, что неканцерогенные эффекты не обязательно имеют пороговый характер или нелинейность в области малых доз [6]. Фоновые экспозиции и сопутствующие
34
заболевания вносят свой вклад в фоновый популяционный риск и могут служить обоснованием линейности эффектов в области малых действующих на популяцию доз. Поскольку величины RfD и RfC нельзя непосредственно использовать для количественной оценки риска при различных величинах воздействия, их использование при сравнительной оценке рисков и в экономическом анализе затрат и выгод сегодня весьма ограничено.
Поэтому научные соображения и требования к управлению риском, и это обязательно надо учитывать при планировании работ по оценке риска в России, определили тенденцию к унификации подходов к оценке зависимости "доза - ответ" для канцерогенов и неканцерогенов. Сегодня рекомендовано развивать единообразный подход к моделированию оценки зависимости "доза - ответ". Согласно новому подходу, понятия RfD и RfC радикально меняются, и они устанавливаются на принятом уровне приемлемого риска. Таким образом, нормативные величины, установленные с определенной степенью риска, позволят лицам, принимающим управленческие решения, сравнивать различные способы снижения риска с точки зрения результирующего изменения этой величины. Кроме того, новый, унифицированный подход позволит количественно оценивать выгоды различных мероприятий по управлению риском. Например, можно будет сравнить различные популяционные риски, связанные с осуществлением конкретных мероприятий по снижению риска от данного источника, при этом можно будет провести анализ экономической эффективности этих мероприятий [5]. Рекомендуемый унифицированный подход к оценке зависимости "доза - ответ" основан на использовании всего спектра результатов эпидемиологических, токсикологических, модельных и других исследований, на вероятностном характере риска, на явном учете гетерогенности (возрастной, половой, а также зависящей от состояния здоровья), т. е. индивидуальных различий в восприимчивости к действию канцерогенов и неканцерогенов. Таким образом, обоснование референтных концентраций и доз (RfC и RfD) должно быть пересмотрено с учетом вероятностного характера негативных эффектов для здоровья.
При обосновании перспективных направлений развития анализа риска необходимо учесть, что все большее внимание уделяется развитию концепции кумулятивного риска (риска в реальном мире). В связи с этим ставится задача оценок риска, вызываемого одновременным воздействием многих веществ или стресс-факторов, множественных путей или механизмов воздействия, а также множественных источников воздействия данного вещества или стресс-фактора. В такую оценку должны входить риски от воздействия не только химических веществ, но и физических и биологических факторов, а также психические стрессы и социальные факторы [9].
Чрезвычайно важно обеспечить прозрачность процесса оценки риска, чтобы решения, принимаемые на ее основе, стали более эффективными и заслуживающими доверия. Вовлечение заинтересованных сторон должно стать неотъемлемой частью концепции принятия решений на основе оценки риска, начиная со стадии формулировки проблемы и первоначального планирования.
К приоритетным направлениям практической деятельности в ближайшее время, которые действительно в наибольшей мере будут способствовать процессам гармонизации в системе управления качеством окружающей среды на основе методологии анализа риска, можно отнести:
• создание моделей экспозиции, базирующихся одновременно на данных мониторинга и передовых методах
математического моделирования рассеяния атмосферных примесей с обоснованием профиля экспозиции, для прогнозирования риска для здоровья населения в условиях загрязнения атмосферного воздуха населенных мест с разработкой наиболее наглядных способов представления информации в картографическом виде на основе ГИС-технологий;
• обоснование в условиях перехода на техническое регулирование методологии оценки эффективности использования наилучших доступных технологий с учетом остаточного риска для здоровья, целевых показателей качества атмосферного воздуха и экономической целесообразности их внедрения;
• разработку управленческих мер по снижению риска для здоровья населения на основе экономически эффективных мер "затраты - эффективность" и "затраты - выгоды" и способов макроэкономической оценки ущерба от ожидаемых потерь здоровья;
• внедрение в практику системы оперативного регулирования качества атмосферного воздуха, позволяющего в короткие сроки оценить существующие или прогнозные уровни экспозиции и рисков, с целью подготовки и принятия оптимальных управленческих решений по снижению риска для здоровья населения на муниципальном, городском или региональном уровне;
• использование современных механизмов функционального зонирования территорий при реализации градостроительных решений, позволяющих обеспечить их безопасность для здоровья населения не только с учетом надежности санитарно-защитных зон, но и на основе системной, детальной оценки риска в любой точке в зоне влияния выбросов различных источников, включая автотранспорт.
Таким образом, можно прийти к заключению, что дальнейшее развитие методов анализа риска требует как долгосрочного планирования, так и совершенствования методических основ, навыков, профессиональной подготовки и других ресурсов, необходимых для коренного улучшения процесса принятия решений в сфере охраны здоровья и улучшения качества среды обитания.
Литер атур а
1. Абдуллаев Н. А., Фоменко Г. А. Научно-методические основы создания инновационной системы в природоохранной сфере (контрольнонадзорная деятельность). - М.: Наука; 2010. - 388 с.
2. Авалиани С. Л., Мишина А. Л. О гармонизации подходов к управлению качеством атмосферного воздуха // Здоровье населения и среда обитания. - 2011. - № 3 (216). - С. 44-48.
3. Онищенко Г. Г. Основные результаты научных исследований в области гигиены в 2007 г. // Здравоохранение Российской Федерации. - 2009. - № 2. - С. 44-56.
4. Рахманин Ю. А., Новиков С. М., Румянцев Г. И. Пути совершенствования методологии оценки риска здоровью от воздействия факторов окружающей среды // Гигиена и санитария. - 2006. -№ 2. - С. 3-5.
5. Science and decisions: advancing risk assessment. Committee on Improving Risk Analysis Approaches Used by the U. S. EPA, NRC. ISBN: 0-309-12047-0, 478 pages (2008).
6. WHO. World Health Organization 200б. Air Quality Guidelines: Global Update 2005. - 567 p.
7. WHO. Сomparative quantification of health risks. Geneva, 2004.
8. NRC (National Research Council). Scientific Review of the Proposed Risk Assessment Bulletin from the Office of Management and Budget. Washington: D.C. - 2007. - 302 p.
9. Larsen B. Cost of Environmental Damage in Colombia: A SocioEconomic and Environmental Health Risk Assessment: Prepared for the Ministry of Environment, Housing and Land Development of Republic of Colombia. - 2004. - 234 p.
Поступила 31.05.12
35
