CC BY
25
Перспективные направления развития механизмов предоставления
государственных услуг
Perspective ways of improvement of public services delivery mechanism
Тараканов Андрей Александрович аспирант кафедры «Корпоративное управление» ФГОБУ ВПО «Финансовый Университет при Правительстве Российской Федерации»
simpu@rambler.ru
Аннотация:
В статье рассматриваются вопросы развития механизмов предоставления государственных услуг. В качестве перспективных направлений рассматривается внедрение конкуренции в систему предоставления государственных услуг, а также совершенствование взимания платы при предоставлении государственных услуг.
Summary:
The article is devoted to the problem of improvement of public services delivery mechanism. Creation of competition in the public services delivery sphere and improvement of charging for public services are considered to be perspective ways of improvement of public services delivery mechanism.
Ключевые слова: государственное управление; государственные услуги; государственная пошлина.
Key words: public administration, public services, charge.
Введение
Предоставление государственных услуг (в данной статье рассматриваются государственные услуги в терминологии Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг») является одним из ключевых и действенных механизмов государственного регулирования в экономике.
Задача по обеспечению к 2018 году уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг не менее 90%, поставленная
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», требует существенного развития механизмов предоставления государственных услуг. В настоящей статье рассматриваются основные направления развития механизмов предоставления государственных услуг.
Теоретические аспекты применения понятия «механизм предоставления государственных услуг»
Проведенный анализ отечественный научной литературы по вопросам организации предоставления государственных услуг показывает, что в настоящее время отсутствуют единые подходы к определению понятий «государственная услуга», «механизм предоставления государственной услуги». Наиболее распространенным среди исследователей является так называемый «эмпирический подход», позволяющий сформировать определение государственной услуги в сравнении с иными видами деятельности органов власти и публично-правовых образований.
Подобный подход позволяет точно описать государственные услуги в рамках практической деятельности органов власти, однако делает определение понятия «государственная услуга» несамостоятельным, зависящим от характеристик иных объектов.
В целях выработки научно-обоснованных предложений по направлениям развития механизмов предоставления государственных услуг представляется целесообразным сформировать самостоятельное определение понятия государственной услуги и механизма предоставления государственной услуги.
Наиболее полно государственные услуги можно охарактеризовать, рассматривая их с точки зрения теории общественных благ. Как правило, для общественных благ выделяют две характерные черты: неконкурентность в потреблении и неисключаемость из потребления. Родоначальником теории
общественных благ считается Самуэльсон, который рассматривал частные и общественные блага как «полярные случаи» [1].
Большинство авторов, однако, сходятся на том, что примеры так называемых чистых общественных, как и частных благ крайне редки, а большая часть благ находится где-то между этими полярными случаями в координатах исключаемости и конкурентности, то есть являются смешанными.
В случае с государственными услугами подобное смешение происходит на уровне административных процедур, составляющих государственную услугу. В частности, административные процедуры, связанные с приемом и выдачей документов заявителей, консультированием и информированием заявителей, выдачей результатов предоставления государственных услуг заявителям, могут быть отнесены к чисто частным благам. В то же время непосредственное совершение должностными лицами юридически значимых действий, а также реализация ими властных полномочий является чисто общественным благом.
Подобное разделение государственных услуг может быть использовано при разработке направлений развития механизмов предоставления государственных услуг. В частности, являясь чисто частными благами, процедуры по приему, выдаче документов и консультированию заявителей являются конкурентными и исключаемыми и, следовательно, могут предоставляться независимыми конкурирующими организациями на рыночных условиях.
Термин «механизм» пришел в экономические науки из механики и в настоящее время нельзя выделить единое определения данного термина.
В отношении государственных услуг механизм их предоставления может быть рассмотрен в качестве совокупности средств и методов воздействия, применяемых должностными лицами органов государственной власти для достижения необходимого результата (предоставления государственной услуги заявителю).
В случае с государственными услугами указанные средства и методы воздействия формируют цепочку административных процедур, регламентированных
нормативными правовыми актами и завершаемых персонифицированным юридически значимым действием.
Таким образом, должностные лица органов государственной власти, используя комплекс средств и методов воздействия на объекты системы предоставления государственных услуг (информационные системы, реестры и т.д.), обеспечивают предоставление результата государственной услуги заинтересованному физическому или юридическому лицу.
При этом применяемые при предоставлении государственных услуг средства и методы воздействия могут быть различными. Таким образом, сочетание определенных средств и методов воздействия формирует конкретный механизм предоставления государственных услуг.
Наиболее распространенные механизмы предоставления государственных услуг в настоящее время включают в себя предоставление государственных услуг по принципу «одного окна» (предусматривает передачу первую и вторую группу процедур специализированным организациям), а также предоставление государственных услуг в электронном виде (предусматривает автоматизацию первой и второй группы процедур).
Критерии целесообразности взимания платы при предоставлении государственных услуг
Платность государственных услуг для заявителя является характеристикой, непосредственно определяющей уровень издержек заявителя на получение государственной услуги.
По результатам проведенного анализа перечня государственных услуг федеральных органов исполнительной власти было установлено, что из 601 услуги 236 являются платными. Однако, несмотря на существенную долю платных государственных услуг, в настоящее время отсутствуют объективные и обоснованные критерии определения платности государственных услуг.
При получении государственных юридически значимых услуг государственный орган совершает действия в целях достижения определенного правового результата в интересах заявителя. Соответственно процесс предоставления таких услуг не должен финансироваться за счет средств федерального бюджета, так как государственные услуги предоставляются адресно по запросу заявителя и его в интересах, а не всему обществу в целом. Подобный подход является одним из наиболее распространенных среди исследователей.
При этом за реализацию неосновных государственных функций государство может взимать плату с каждого заявителя, так как реализация указанных функций не затрагивает интересы всех членов общества, в связи с чем не может оплачиваться за счет средств всех налогоплательщиков.
По результатам проведенного анализа автором сформирован перечень
критериев платности государственных услуг.
Таблица 1. Критерии определения платности государственных услуг
№ п/п Наименование критерия Платная услуга Бесплатная услуга
1. Обязательность услуги для гражданина, юридического лица Услуга предоставляется исключительно в интересах заявителя (выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество, предоставление сведений Росстатом и т.д.). Обращение за услугой является обязанностью гражданина или юридического лица (паспорт, регистрация юридического лица и т.д.).
2. Дифференциация получаемого результата государственной услуги для заявителя Дифференциация платы в зависимости от предъявляемых заявителем требований к результату (время ожидания, комфортность и т.д.) Услуга предоставляется унифицировано для всех пользователей, отсутствует возможность дифференцировать результат
3. Необходимость проведения содержательной экспертизы, исследования в целях рассмотрения обращения В целях принятия решения по обращению заявителя требуется проведение специальных содержательных экспертиз, исследований, которые возмездно проводят экспертные организации Решение по обращению заявителя принимается должностным лицом органа государственной власти самостоятельно, проведение дополнительных процедур в сторонних экспертных организациях не требуется
4. Необходимость фискального регулирования сферы, В рамках реализуемой государственной политики в определенной сфере В рамках реализуемой государственной политики в определенной сфере
относящейся к предоставляемой государственной услуге деятельности требуется снижение активности деятельности субъектов народного хозяйства, которое может быть, в том числе достигнуто путем установления платы за получение разрешительных документов деятельности требуется повышение активности деятельности субъектов народного хозяйства, которое может быть, в том числе достигнуто путем отмены платы за получение разрешительных документов
5. Предоставление информации из государственных информационных систем Предоставление сведений из государственных информационных систем должно осуществляться с взиманием платы, в случае, если это не является обязательным для граждан и юридических лиц Государственные услуги, не связанные с предоставлением гражданам информации из информационных систем
6. Социальная значимость государственной услуги Государственные услуги, не носящие социальной значимости Государственные услуги, предоставляемые для обеспечения социальной, медицинской или правовой защиты физических лиц
Применение теории общественных благ к определению сущности государственных услуг позволяет применить к ним положения политики ценовой дискриминации, направленной на максимизацию прибыли организаций, занимающих монопольное положение на рынке.
Подобный подход предусматривает продажу одинаковых благ потребителям или группам потребителей по разным ценам. При этом различия в ценах не вызваны различиями в издержках производства. Подобный подход позволяет в том числе решить так называемую «проблему безбилетника», характерную для общественных благ [2].
Внедрение элементов соревновательности как направление развития механизма предоставления государственных услуг
Следует отметить, что действующими нормативными правовыми актами, регулирующими предоставление государственных услуг в Российской Федерации, уже предусмотрена возможность передачи полномочий по приему, выдаче документов заявителям, их консультированию и информированию
негосударственным организациям, рассмотренная ранее в настоящей статье с теоретической точки зрения.
В частности, в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в целях повышения территориальной доступности государственных и муниципальных услуг, предоставляемых по принципу «одного окна», для реализации функций многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг могут привлекаться иные организации (далее - привлекаемые организации).
В качестве привлекаемых могут рассматриваться организации с разветвленной филиальной сетью (ФГУП «Почта России», ОАО «Сбербанк». «Связной», «Евросеть» и т.д.).
При этом следующим шагом по развитию механизма предоставления государственных услуг по принципу «одного окна» может стать внедрение элементов соревновательности между привлекаемыми организациями. Подобная мера позволит существенным образом улучшить качество предоставления государственных услуг, создав условия заинтересованности организации, предоставляющей государственную услугу, в количестве пользователей, обратившихся за ее предоставлением.
Основой внедрения элементов соревновательности в систему предоставления государственных услуг должна стать плата за предоставление услуг, которая должна зачисляться в доход организаций, обеспечивающих предоставление государственных услуг по принципу «одного окна».
Взимание платы как элемент механизма предоставления государственных услуг
Рассмотренные ранее критерии определения платности государственной услуги могут быть использованы при формировании методики анализа государственных услуг на предмет целесообразности установления их платности
для заявителя. Соответствующая методика должна предусматривать проведение анализа государственной услуги по каждому из критериев с определением значения каждого из критериев в интервале от 0 до 5 (где «0» - бесплатная услуга, «5» -платная услуга). Промежуточные значения критериев требуются в ситуации, когда невозможно четко определить платность или бесплатность услуги. Решение должно приниматься в зависимости от суммы значений всех критериев.
Применение подобной методики к перечню государственных услуг федеральных органов исполнительной власти позволило установить, что за предоставление 414 государственных услуг целесообразно взимать плату.
Полученный по результатам применения методики рост числа государственных услуг федеральных органов исполнительной власти до 58 % может быть обусловлен следующими факторами:
- значительная доля государственных услуг для юридических лиц в перечне государственных услуг;
- незначительная доля социально значимых государственных услуг федеральных органов исполнительной власти;
- значительная доля государственных услуг, для принятия решения по которым требуется проведение содержательных экспертиз и исследований.
Следует отметить, что возможность установления дифференцированной платы была выявлена только в отношении двух государственных услуг федеральных органов исполнительной власти (выдача регистрационных знаков на транспортные средства и выдача паспорта гражданина российской Федерации).
За предоставление указанных государственных услуг в настоящее время взимается государственная пошлина в размерах, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации (1500 и 2500 рублей соответственно).
При этом нормативными правовыми актами установлен единый порядок предоставления рассматриваемых государственных услуг.
Вместе с тем, на практике по каждой из рассматриваемых государственных услуг существует рынок услуг по обеспечению индивидуальных условий их
предоставления (срок выдачи - в отношении паспорта гражданина российской Федерации, сочетание цифр и букв - в отношении регистрации транспортного средства).
Проведенный анализ различных сайтов в сети «Интернет» показывает наличие широкого спектра услуг по предоставлению так называемых «красивых» регистрационных знаков на транспортные средства. Цены на указанные услуги могут варьироваться от 50 тыс. рублей до 1,3 млн. рублей за номерные знаки, содержащие буквенное сочетание, трактуемое участниками дорожного движения как символ принадлежности к органам исполнительной власти.
Аналогично в сфере выдачи паспортов граждан Российской Федерации существует платежеспособный спрос со стороны граждан на дополнительные услуги. В данном случае речь идет об ускоренном режиме рассмотрения предоставленных заявителем документов, необходимых для получения паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.
Проведенный анализ сайтов в сети «Интернет» позволил выявить значительное число предложений о получении паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, за срок от 24 до 5 рабочих дней.
Стоимость услуг по «ускоренному» оформлению паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, составляет от 12 до 49 тыс. рублей.
При этом в зарубежных странах широкое распространение получила не только практика официальной продажи регистрационных знаков с «красивыми» сочетаниями букв и цифр, но и формирование полностью индивидуальных регистрационных знаков.
Практика предоставления подобных услуг существует в США, Великобритании, Австралии, Канаде и ряде других стран.
Например, в штате Нью-Йорк США реализована возможность приобретения номерных знаков для транспортных средств с символикой спортивных команд, музыкальных стилей и т.д. Стоимость данной услуги составляет от 60 долларов [3].
В Новой Зеландии стоимость приобретения индивидуальных регистрационных знаков на автомобиль зависит от их содержания и типа.
В частности, изображение на регистрационном знаке любого сочетания букв и цифр стоит 869 новозеландских долларов, комбинация из трех букв подряд и от 1 до 3 цифр стоит - 599 новозеландских долларов, а оригинальное оформление стандартных регистрационных знаков - 299 долларов [4].
Собственником самых дорогих в мире регистрационных номеров является бизнесмен Саид Абдул Гафер аль Хури из Абу-Даби, который в 2008 году заплатил на аукционе по продаже автомобильных номеров 14 миллионов американских долларов за номер, состоящий из одной единственной цифры «1» [5].
Устанавливая единый подход к взиманию платы за предоставление аналогичной услуги, органы государственной власти не только лишаются возможности получения дополнительных источников доходов, но и создают условия для возникновения коррупционных проявлений.
Учитывая российскую специфику, (в частности, особый интерес владельцев транспортных средств к регистрационным знакам, имеющим определенные буквенные и цифровые сочетания), даже внедрение дифференцированной платы за различные регистрационные знаки без введения принципиально новой государственной услуги по формированию индивидуальных знаков способно существенным образом повысить доходы федерального бюджета, а также снизить коррупционные риски в сфере деятельности ГИБДД России.
При этом, удовлетворение подобных запросов заявителей не приводит к каким-либо негативным последствиям для регулируемой сферы общественных отношений, что подтверждается как результатами анализа зарубежного опыта, приведенными ранее, так анализом сложившейся практики регулирования.
Таким образом, введение дифференцированной платы за предоставление государственных услуг, по которым могут быть индивидуализированы условий получения услуги или результаты услуги, будет способствовать увеличению доходов федерального бюджета, снижению уровня коррупционных проявлений в деятельности должностных лиц.
Заключение
В связи с изложенным реализация мероприятий по внедрению элементов соревновательности, установлению дифференцированной платы за предоставление отдельных государственных услуг в зависимости от условий их предоставления представляются перспективными направлениями развития механизмов предоставления государственных услуг.
Подобные меры соответствуют
Список литературы:
1. Samuelson, Paul A. The Pure Theory of Public Expenditure // The Review of Economics and Statistics, Volume 36, Issue 4 (Nov. 1954), pp. 387-389.
2. Микроэкономика: практический подход (Managerial Economics): Учебник / Под ред. А.Г Грязновой и А.Ю. Юданова. - М.:Кнорус, 2004. - 672 с.
3. Department of motor vehicles. URL: http://www.dmv.ny.gov/spo-nyteams.htm#nhl (дата обращения: 02.02.2013 г.).
4. Personalized plates. URL: http://www.plates.co.nz/prices/ (дата обращения: 01.02.2013 г.).
5. Самые дорогие автомобильные номера в мире. И во сколько обходятся любимые цифры на авто сургутянам? URL: http://www.portal-investor.ru/style/auto/359 (дата обращения: 3.02.2013 г.).
