CC BY
168
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 332.13; 338.242 DOI: 10.24411/2071-6435-2019-10122
«Перспективная экономическая
специализация» как новация политики регионального развития
Утверждение такого документа стратегического планирования, как Стратегия пространственного развития Российской Федерации (СПР) дало возможность ввести в практику государственного управления целый ряд институциональных новаций, так или иначе касающихся политики регионального развития. Хотя говорить об абсолютной новизне предлагаемых к использованию институтов и инструментов этой политики явно не приходится, многие аспекты практической интерпретации этих новшеств несомненно нуждаются в конкретизации и методическом обосновании. Это в полной мере относится и к такой новации СПР, как введение перечня «перспективных экономических специализаций» для субъектов Российской Федерации. В статье предпринята попытка проследить исторические корни практики нормативного закрепления таких «перспективных специализаций» регионов и показать особенности использования такого инструментария государственной политики регионального развития в современных условиях. Авторы формулируют некоторые предложения, касающиеся программного механизма реализации системы «перспективных специализаций» и ее согласования с иными инструментами государственной политики регионального развития.
Ключевые слова: стратегическое планирование, Стратегия пространственного развития, субъекты Российской Федерации, перспективные экономические специализации, макрорегионы, государственно-частное партнерство
Введение
Институция «перспективных экономических специализаций» регионов России стала одной из тех институциональных новаций в Стратегии пространственного развития Российской Федерации (СПР) [10; 20], которые появились в данном документе на завершающей стадии его разработки. В двух нормативно-правовых документах, которые предшествовали появлению СПР и во многом как бы предопределяли ее основное содержание [19; 24], идея использовать названные специализации как инструмент политики пространственного регулирования в экономике практически не просматривалась. Упоминание о «перспективных специализациях» регионов и необходимости учитывать их при реализации национальных проектов и государственных программ имеется в таком документе,
© О. Б. Иванов, 2019 © Е. М. Бухвальд, 2019
Е. М. Бухвальд
как «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года» [18].
В итоге, обширный перечень этих специализаций стал своего рода доминантой Стратегии пространственного развития Российской Федерации: из 113 страниц этого документа (по версии «Консультант плюс») 72 отведены именно этому перечню. Учитывая, что многие иные вопросы, традиционно относящиеся к проблематике пространственного развития, в СПР отражены сжато или упущены совсем, подобная структуризация документа смотрится как явный содержательный «перекос». Складывается впечатление, что помимо этого длинного перечня «перспективных специализаций» авторам Стратегии просто было не о чем писать, или они сознательно пошли на то, чтобы ни к чему не обязывающим перечнем заменить четкие и, значит, вполне контролируемые установки по другим значимым вопросам пространственного развития российской экономики.
Но дело не в том, что перечень специализаций как бы заслонил собой другие, не менее важные вопросы политики пространственного регулирования, а в том, что методические основы формирования этого перечня и, главное, практические аспекты его реализации в рамках государственной политики регионального развития остаются не вполне ясными. Прежде всего, это касается степени обязательности для субъектов Российской Федерации однозначно следовать утвержденному для них перечню перспективных специализаций, а для федерального центра — поддерживать эти специализации. Не ясно, насколько будет возможной и целесообразной поддержка регионами инвестиционных проектов в отраслях (видах экономической деятельности), выходящих за рамки этих списков. Более того, остаются сомнения относительно того, насколько утверждение подобных «перспективных отраслей» вообще входит в компетенцию такого документа, как Стратегия пространственного развития.
Степень исследованности проблемы
В теоретическом плане проблема экономической специализации регионов восходит к широко представленному в мировой экономической науке вопросу о территориальном разделении труда (ТРТ) — как на международном, так и на субнациональном уровне [15]. В теоретических исследованиях широко представлен анализ различных факторов формирования ТРТ. При этом в настоящее время основным дискуссионным «полем» здесь выступает представление о механизме этого процесса. Эта задача может решаться либо на основе рыночных механизмов, либо с преобладающим участием целевого государственного регулирования, например, в виде планирования территориальных пропорций развития экономики, то есть размещения производительных сил [4]. В самое последнее время большую популярность среди теоретиков пространственного развития экономики за рубежом приобрела концепция «новой географии» П. Кругмана [1; 3; 8]. Концепция делает основной акцент не на факторах экономической специализации отдельных территорий, а на закономерностях территориальной концентрации экономической активности в целом.
В экономической науке советского периода вопросы территориального разделения труда рассматривались и решались, прежде всего, в рамках теории и практики размещения производительных сил. Эта теория и основанная на ней практика планирования и управления стремились интегрировать в себе как оценку объективных закономерностей размещения производительных сил, так и те инициативы в этой сфере, которые часто в достаточно субъективной постановке декларировались как приоритеты освоения новых территорий [23]. Большое развитие получили представления о путях становления и функционирования так называемых «территорий нового освоения»; «территориально-производственных комплексов» и других аналогичных понятий.
Резкий обвал практики народнохозяйственного планирования, присущий начальному этапу российских экономических и социально-политических реформ, имел своим следствием отказ от планирования не только отраслевого развития, но и от попыток осуществлять плановое регулирование пространственной структуры экономики. Понятия «политика размещения производительных сил», «формирование пространственной структуры национальной экономики» стали вытесняться акцентом на реализации тех или иных мер государственной политики регионального развития. Однако предметные рамки таковой и ее взаимодействие с мерами пространственного регулирования и сегодня остаются предметом острых дискуссий [9;17]. Отмечалось, что переход к системе рыночных отношений кардинально меняет механизмы формирования региональных специализаций в сторону децентрализации и усиления значимости взаимодействия власти и бизнеса. Как отмечал Л. Гохберг, «определение специализации региона должно происходить „снизу вверх", а предприниматели призваны играть в этом процессе самую активную роль» [7]. Тем не менее регулятивная роль государства остается наиболее значимой. В этом контексте включение в Стратегию пространственного развития обширного перечня перспективных специализаций экономики субъектов Российской Федерации можно рассматривать как попытку достаточно целостно интегрировать проблематику размещения производительных сил в стратегиро-вание пространственного развития и систему целей государственной политики регионального развития.
Какую специализацию можно считать «перспективной»?
В соответствии с объективными законами территориального разделения труда, экономические специализации регионов, районов и иных территорий обусловливаются их возможностью производить и реализовывать — при конкурентном уровне издержек или затрат — тот или иной вид продукции и/или услуг в объеме, значительно превышающем локальные потребности. Такая возможность складывается в результате взаимодействия исторически сложившихся в том или ином регионе социально-экономических, природных, социальных и прочих условий, включая трудовые навыки населения. Основными чертами отраслевой специализации являются большие объемы производства, эффективность использования располагаемых ресурсов и производственных мощностей, а также системы управ-
ления всеми производственными процессами. Отрасли специализации в пределах той или иной территории одновременно представляют собой ядро, к которому притягиваются обслуживающие, вспомогательные и прочие дополняющие сектора экономики региона, включая сферу малого и среднего предпринимательства. Неслучайно эксперты рассматривают формирование «оптимальной», высоко конкурентной специализации региона как одну из важнейших предпосылок и даже как индикатор эффективности его социально-экономического развития [6; 9; 13].
Перспективные отрасли специализации представляют собой, таким образом, «локомотивы развития» в определенной точке экономического пространства. Кроме того, предполагается, что обозначенные ныне для регионов специализации будут рассматриваться как приоритетные направления при осуществлении государственной (федеральной) поддержки отраслей экономики каждого субъекта Российской Федерации.
Наряду с объективными факторами, регулирующими сравнительные издержки производства и, следовательно, перспективность развития тех или иных отраслей экономики регионов, большую роль в этом процессе могут играть и факторы краткосрочного характера, вообще трудно поддающиеся долговременному стра-тегированию. Такими факторами, например, могут быть резкие одномоментные изменения валютного курса, различные санкционные и контрсанкционные действия, особенно чувствительные в отношении отраслей специализации, в той или иной мере ориентированных на внешние рынки. На практике фактический состав перспективных отраслей специализации того или иного региона формируется «на перекрестке» объективных факторов рыночного саморегулирования пропорций территориального разделения труда и целевых мер экономической политики государства. Таковые могут либо учитывать экономические реалии пространственного развития, либо существенно противоречить им. Хорошие примеры того и иного варианта управленческих решений дала, в частности, советская экономика планового типа [13; 21].
Долговременный отказ от активной политики размещения производительных сил, который закономерно наметился в результате экономических и социально-политических реформ 1990-х годов, вкупе с утратой в новых условиях многих важных рычагов государственного регулирования хозяйственных процессов, привел к тому, что в настоящее время методологическую и инструментальную базу политики размещения производительных сил приходится формировать практически «с нуля». Некоей новацией в этом смысле видится попытка решить названную проблему с помощью нормативного закрепления в Стратегии пространственного развития списка отраслей «перспективной специализации» российских регионов.
Для того, чтобы дать оценку этих перечней, надо ответить на вопросы: что именно и насколько достоверно отражают эти перечни, кому они адресованы и как они могут быть практически интерпретируемы в системе целей и инструментов федеральной политики регионального развития и стратегирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Стратегия пространственного развития дает достаточно общее определение «перспективной экономической специализации» (ПЭС). «Перспективная экономическая специализация субъекта Российской Федерации», отмечается в документе, — это совокупность укрупненных видов экономической деятельности (отраслей), обусловленных благоприятным сочетанием конкурентных преимуществ (пространственных факторов размещения видов экономической деятельности). Это определение, скорее, все же содержит больше вопросов, чем дает конкретных ответов. Прежде всего, надо обратить внимание на то, что российские регионы находятся в довольно разном положении в плане формирования их хозяйственной специализации, тем более на фоне тех разрушительных последствий, которые имели место в российской экономике на начальной стадии реформ. В одних регионах эта специализация устойчиво сложилась и едва ли сможет существенно измениться в пределах того относительно короткого периода, на который рассчитана СПР (6—7 лет). В других регионах ситуация с хозяйственной специализацией выглядит в настоящее время достаточно неопределенно, и для них идея утверждения «перспективных специализаций» более значима. Особенно это касается тех регионов, которые в советский период были перегружены предприятиями ВПК и сегодня во многом вынуждены по-новому искать свое место в общероссийском разделении труда [22]. В этой связи вариант задания «перспективных специализаций» для всех регионов без учета их специфики в формате простого перечисления показателей выглядит достаточно упрощенным.
Обращает на себя внимание еще один нюанс. Хорошо известно, что последовательное изложение двух понятий, когда одно из них дается обычным образом, а второе — в скобках, означает допущение аналогии этих понятий. В этом смысле обозначенное выше определение перспективных экономических специализаций грешит известной неточностью. Прежде всего, надо отметить, что виды экономической деятельности (по ОКВЭД) во многом не совпадают с отраслями в «старом» понимании (ОКОНХ). Под «укрупненным видом экономической деятельности», скорее всего, следует понимать виды деятельности, сгруппированные в пределах двузначных кодов ОКВЭД (обширные классы видов деятельности), хотя полного соответствия здесь не наблюдается, что лишает перечень необходимой для всякого планирования конкретности. Например, для Ненецкого автономного округа перспективная экономическая специализация включает, согласно Стратегии пространственного развития, следующие отрасли: добыча полезных ископаемых (каких? — класс 5 по ОКВЭД); производство прочих готовых изделий (каких? — класс 32 по ОКВЭД); деятельность в области информации и связи (какая? — класс 58 по ОКВЭД); транспортировка и хранение (чего? — класс 49 по ОКВЭД). Какой практический смысл в таком крайне общем целеуказании со стороны федерального центра относительно развития отраслевой структуры экономики данного региона?
Не являются полной аналогией и такие понятия, как «сочетание конкурентных преимуществ» и «пространственные факторы размещения видов экономической деятельности». Хорошим примером может быть то, что важным фактором
пространственного размещения «видов экономической деятельности» могут служить требования национальной безопасности государства, предполагающие равномерность освоения экономического пространства страны и размещения ее производительных сил, даже если это не связано напрямую с теми или иными конкурентными преимуществами территорий, тем более — преимуществами в их одномоментном понимании. Например, по мере переориентации внешнеэкономической стратегии России с европейского континента на азиатско-тихоокеанский регион конкурентная слабость многих дальневосточных производств в настоящее время перерастает в их существенное конкурентное преимущество.
Но Ненецкий автономный округ, в конце концов, во многом еще регион пионерного освоения, и задание здесь перспективных специализаций в столь неопределенном формате еще как-то можно объяснить. Но в отношении регионов с высокой степенью экономической освоенности такой подход оправдать весьма трудно. Например, это касается перспективных экономических специализаций для регионов Западной Сибири. Так, для Республики Алтай такими специализациями определены: добыча полезных ископаемых, лесоводство и лесозаготовки, растениеводство, животноводство и туризм. Для других субъектов данного макрорегиона списки указанных специализаций более представительны. Так, Алтайскому краю предлагается ориентироваться на добычу полезных ископаемых, производство автомобилей, изделий из кожи, кокса и нефтепродуктов, компьютеров, электронных и оптических изделий, лекарств, продуктов питания, текстильных изделий, химических продуктов, туризм, сельское хозяйство, научную деятельность и некоторые другие направления. У Кемеровской области (хотя регионы весьма различны по многим параметрам) приоритетные специализации практически те же, но с добавлением металлургической промышленности, транспортировки и хранения. Список перспективных экономических специализаций Новосибирской области также включает все те же отрасли; добавляются производство бумаги и полиграфическая деятельность, но исключается туризм. Аналогично перспективные специализации Томской области также почти не отличаются, но дополнительно включают в себя рыболовство и рыбоводство. Неслучайно определение перспективных экономических специализаций для регионов Сибири вызывает у экспертов ряд вопросов. В частности, неясно, например, почему для Томской области выбрано рыбоводство. Или почему для Новосибирской области как перспективная специализация не определен туризм, тогда как в регионе находится такая популярная рекреационная зона, как Обское море? На базе чего будут заниматься наукой в Алтайском крае и, главное, где там предполагается перерабатывать нефтепродукты? (см.: https://4s-info.ru/2019/03/01/chem-grozit-sibiri-strategiya-prostranstvennogo-razvitiya-rf/).
Характерно, что для ряда субъектов Российской Федерации в Стратегии пространственного развития определяются не только «перспективные специализации», но и так называемые «неперспективные экономические специализации», при этом, однако, критически важные для экономики региона. Например, для Республики Алтай — это производство продуктов питания, а для Алтайского
края—лесозаготовки; для Рязанской области это — производство кокса и нефтепродуктов. В этой связи не лишено оснований сомнение относительно того, что вообще могут существовать отрасли, критически важные для экономики региона, но при этом, якобы, не являющиеся для него перспективными. Непонятно, какова практическая цель такого нововведения и что из него конкретно следует. Должен ли регион добиваться ограничения этих производств или их полного «вытеснения» со своей территории? Скорее всего, на том относительно небольшом горизонте стратегирования, который мы используем сегодня, критически важная для экономики региона отрасль производства не может быть для него неперспективной.
Как уже отмечало выше, наиболее часто используемым аргументом в пользу официальной формализации идеи «перспективных специализаций» регионов является необходимость «уберечь» регионы от усилий по созданию у себя аналогичных, то есть дублирующих производств. Однако многое в этом аргументе представляется нам надуманным. Прежде всего, следует акцентировать внимание на том, что в системе рыночного хозяйствования размещение производств в преимущественной мере выступает функцией частных инвесторов и при этом является определенной формой межрегиональной конкуренции. Неслучайно многие исследователи говорят не просто о специализации регионов, а именно об их «конкурентной специализации» [10; 13]. В этом смысле названный выше аргумент: «перечень перспективных экономических специализаций позволит избежать дублирования производств в смежных регионах», — по сути, в чем-то имеет антирыночный, антиконкурентный характер, продуцирующий некоторые тенденции монополизации локальных рынков.
Вызывает вопросы и сам принцип «устранения дублирования» размещаемых отраслей производства. Предлагаемая в Стратегии пространственного развития укрупненная группировка «перспективных отраслей» для этой цели малопригодна. Например, многие часто встречающиеся в СПР специализации типа: «производство электрического оборудования»; «производство электрического оборудования»; «деятельность в области информации и связи»; «деятельность профессиональная, научная и техническая»; «транспортировка и хранение» и другие аналогичные — представлены в ОКВЭД десятками различных видов конкретных производств. В результате, на практике большие группы регионов вполне могут развивать у себя производства в рамках одной «перспективной специализации» без всякого их дублирования. Нельзя без недоумения воспринимать и такую перспективную специализацию, как «производство напитков», которые, как известно, могут варьировать от минеральной воды и кваса до крепких алкогольных напитков.
Кроме того, нет полной ясности в том, кому, собственно, этот перечень «перспективных специализаций» адресован. Сами регионы (в лице органов государственной власти) никаких производств не организуют, хотя и оказывают инвестиционным проектам на своей территории определенные меры поддержки и, как можно понять из комментариев, перечень «перспективных специализаций» не накладывает на указанные органы власти в этом смысле какие-то ограничения. В итоге, только частные инвесторы сами определяют, какие производства и где
размещать, есть ли смысл в их дублировании по регионам, стоит ли при этом рассчитывать на некие льготы со стороны субъектов Российской Федерации, и едва ли эти инвесторы в подобном списке хоть как-то нуждаются. Конечно, на практике встречается такой негативный феномен, как «гонка налоговых льгот». Его суть в том, что субъекты Федерации иногда, излишне усердствуя в привлечении инвесторов, идут (в пределах своей налоговой компетенции) на крайнее снижение или полное обнуление налогов, не считаясь с реалиями регионального бюджета. Но для регулирования этой ситуации есть специальные налогово-бюджетные механизмы, не требующие списочного состава по «перспективным специализациям» каждого из регионов.
Реальны ли «перспективные специализации» как инструмент политики регионального развития?
Включение в Стратегию пространственного развития перечня «перспективных специализаций» (при всей неоднозначности таких решений) может все же рассматриваться как шаг в направлении интеграции и обеспечения согласованности задач и инструментария отраслевого и пространственного развития российской экономики. Весь вопрос в том, как обеспечить эту интеграцию и реализовать ее в практике государственного управления. Если возвращаться в экономической политике государства к вопросу о плановом размещении производительных сил, то это следует делать фундаментально и с учетом реалий состояния экономики сегодняшнего дня.
Прежде всего, речь идет о согласовании этого списка «перспективных специализаций» экономики регионов с отраслевыми стратегиями развития. Очевидно, что без такого согласования данный в Стратегии пространственного развития перечень перспективных специализаций абсолютно беспомощен с точки зрения регулирования отраслевых пропорций в экономике, прежде всего, в ее региональном звене. Поэтому отраслевые стратегии должны содержать в себе блок, характеризующий пространственные параметры развития соответствующей отрасли.
Разумеется, согласованию подлежит не только рекомендуемый (а не предписываемый!) каждому региону круг перспективных отраслей его специализации, но и те инструменты экономической политики, которые эти рекомендации должны обеспечивать на основе федерально-региональных взаимодействий. В настоящее время СПР этих задач не решает: в документе нет ни указаний на согласование приводимого перечня «перспективных специализаций» с документами отраслевого стратегирования, ни четко разработанной институционально-инструментальной базы реализации этих специализаций.
В ряде случаев само по себе обозначение той или иной отрасли (вида экономической деятельности) как приоритетной только для отдельных регионов, представляется явно неактуальным в современных условиях. Например, такой вид деятельности, как «деятельность в области информации и связи» представлен в одних регионах (их большинство), однако не представлен в других регионах (например, Брянская и Ивановская области). Между тем, такой документ, как
«Стратегия развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014—2020 годы и на перспективу до 2025 года» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2013 года № 2036-р) как раз исходит из того, что при очевидном наличии ряда регионов-лидеров развитие современных информационных технологий должно охватить все регионы страны. Аналогичной представляется нам и идеология нового Национального проекта «Цифровая экономика» [25] (Паспорт проекта утвержден Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам; протокол от 24 декабря 2018 года № 16).
Можно взять в качестве примера и такой документ, как «Стратегия развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2025 года» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2018 года № 831-р). Перечень перспективных специализаций в СПР многократно вменяет отдельным регионам такую специализацию, как «производство автотранспортных средств» в разных вариантах. Однако в соответствующей отраслевой стратегии пространственный «срез» развертывания отрасли и ее отраслей не представлен. Документ ставит такую задачу, как «разработка и реализация мер государственной поддержки и стимулирования опережающего развития эффективной транспортной инфраструктуры и использования инновационных информационных технологий, привлечение к решению этой проблемы региональных и местных органов власти, частного бизнеса, в том числе на основе использования механизмов государственно-частного партнерства». Однако какие-либо адресации к конкретным регионам в этой стратегии отсутствуют.
Конечно, наиболее значимыми среди «перспективных специализаций» смотрятся отрасли обрабатывающей промышленности. Добывающие отрасли территориально привязаны к локализации соответствующих природных ресурсов; большинство отраслей сельскохозяйственного производства в своем размещении регулируются природно-климатическими условиями конкретных регионов. Остальные отрасли в преимущественной мере имеют общераспространенный характер, и попытки вменить их как перспективные специализации по регионам не столь значимы. В этой связи принципиально важным в согласовании задач пространственного и отраслевого стратегирования был бы такой документ, как Стратегия промышленного развития Российской Федерации с целевым блоком вопросов размещенческого характера. Более того, обоснованно высказывается мысль о том, что для многих регионов страны закрепление «перспективных специализаций» в сфере промышленности должно задать вектор «новой индустриализации» экономики этих регионов [9; 10; 14].
Однако действующее законодательство о промышленной политике в Российской Федерации [27] не дает четкого ответа на вопрос о том, предполагает ли реализация этой политики наличие единой промышленной стратегии для страны или дело может ограничиться системой частных (отраслевых) стратегий. В данном законе (часть 1 статьи 6) имеется запись о том, что Правительство Российской Федерации «утверждает документы стратегического планирования
в сфере промышленности в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [26]. Парадокс, однако, в том, что указанный закон ни о каких таких документах стратегического планирования в сфере промышленности даже не упоминает. Без «генеральной» стратегии развития и размещения отечественной промышленности как минимум две трети списка «перспективных специализаций» приобретает откровенно символический характер.
Необходимо отметить, что реализация «перспективных специализаций» требует использования еще двух важных движущих факторов, которые на данный момент в СПР практически не обозначены. Это различные формы межрегионального взаимодействия и кооперации, а также механизмы государственно-частного партнерства, существенно значимые для формирования эффективной отраслевой и пространственной структуры экономики региона [2]. Указанный тренд специально отмечен в таком документе, как «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года», где подчеркивается важность создания условий «для межрегионального взаимодействия посредством разработки стратегий социально-экономического развития макрорегионов и принятия планов по их реализации», а также стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к межрегиональной кооперации и интеграции [18].
Решающее значение в предотвращении параллельной поддержки в смежных регионах двух аналогичных инвестиционных проектов (например, в промышленности), тем более в ситуации «гонки налоговых льгот», имеют не директивные списки «перспективных специализаций», а разумные формы межрегионального сотрудничества и взаимодействия. Неслучайно и многими экспертами, и руководителями субъектов Федерации успех проектов «перспективные специализации» и «региональная конкурентоспособность» связывается с развертыванием стратегического планирования на уровне вновь обозначенных в СПР макрорегионов страны [28]. Именно стратегии макрорегионов должны предложить входящим в них субъектам Российской Федерации и, главное, всем потенциальным инвесторам экономически обоснованные направления специализации региональных хозяйственных комплексов и направления их кооперации. К сожалению, закон № 172-ФЗ о стратегическом планировании закрепляет перечень основных документов такого планирования, но не фиксирует логической последовательности их подготовки и принятия. Во всяком случае, по нашему мнению, перечень «перспективных специализаций экономики субъектов Российской Федерации» должен был бы определяться после рассмотрения и утверждения стратегий социально-экономического развития макрорегионов страны.
Важную роль в практическом решении задачи согласования приоритетов пространственного и отраслевого характера может сыграть акцент на кластерных формах организации и размещения производства, в том числе и в форме межрегиональных кластеров. Исследователи отмечают здесь двустороннюю зависимость. С одной стороны, кластеры, в частности, внутрирегиональные, могут закреплять
историческую специализацию региона, повышать ее конкурентоспособность. С другой стороны, вновь образующиеся кластеры могут существенно скорректировать эту специализацию с учетом общих структурных изменений в современной экономике [11; 12; 16]. Развитие кластерной формы специализации и размещения производств во многом позволяет снять остроту проблемы «дублирования производств», которая лежала в основе аргументации необходимости списка «перспективных специализаций». Как показывает отечественный и зарубежный опыт, кластеризация производств на основе межрегиональной кооперации представляет собой, пожалуй, наиболее эффективный механизм отбора и закрепления на практике идеологии перспективных специализаций. Между тем, может показаться парадоксом, но Стратегия пространственного развития Российской Федерации такими понятиями, как «кластер», «кластерные формы размещения и организации производства» вообще не оперирует, в том числе и в контексте развития идеи «перспективных специализаций».
К сожалению, до настоящего времени проблема идентификации объекта и субъекта макрорегионального стратегического планирования в полной мере не решена [5]. Велика опасность, что предметом такого планирования снова будут диктуемые «сверху» перечни отраслей и объектов, а не система согласованных субъектами Российской Федерации инициатив по поддержке инвестиционных проектов на началах межрегионального разделения и кооперации труда, кластеризации производств, межрегионального взаимодействия в инновационной сфере. Гарантом относительно недопущения такой ситуации может служить только официально утвержденная и построенная на началах децентрализации методика формирования списка «перспективных отраслей» экономики российских регионов. Таким гарантом выступает также тесная интеграция частного бизнеса, частных инвесторов в процесс идентификации и реализации «перспективных специализаций», в том числе и на кластерной основе. Основным механизмом такой интеграции видится активное участие представителей частного бизнеса в формировании списков «перспективных специализаций», в выборе наиболее действенных инструментов их практической реализации, а также в рассмотрении возможности и целесообразности их оперативной корректировки с учетом динамично меняющейся конъюнктуры отечественных и зарубежных рынков.
Заключение
Включение в Стратегию пространственного развития обширного перечня перспективных специализаций для субъектов Российской Федерации представляет собой интересную и, возможно, весьма продуктивную попытку расширить представления о целях пространственного регулирования экономики и, соответственно, государственной политики регионального развития. Можно даже предположить, что указанные «специализации» утвердят себя как важный институт такой политики на последующую перспективу. Однако для этого институт «перспективных специализаций» должен существенно укрепить свою методическую и инструментальную базу, получить развернутое нормативно-правовое
регулирование. Главное, безусловно, будет заключаться в том, чтобы в рамках этого инструмента региональной политики государства четко балансировались элементы директивности и индикативности; приоритеты федерального государства, регионов и частного бизнеса.
Известно, что представленный в Стратегии пространственного развития перечень «перспективных специализаций» прошел некий тур предварительного согласования между федеральными органами исполнительной власти и регионами. Однако это согласование должно быть не одномоментным, а динамично развивающимся; не кулуарным, а нормативно-отрегулированным, открытым и экспертно обсуждаемым; не замыкающимся в недрах госструктур, а формируемым и реализуемым при активном участии бизнес-сообщества.
Описание инструментального аппарата реализации «перспективных специализаций» в СПР пока выглядит очень контурно, вне фиксации каких-либо обязательственных действий со стороны субъекта управления, утверждающего эти специализации. Наконец, для весомого позитивного вклада в совершенствование отраслевой структуры экономики России и ее регионов институт «перспективных специализаций» должен получить адекватную нормативную правовую базу. Одной, и при том достаточно туманной расшифровки сути этих специализаций в СПР тут явно недостаточно. Суть этих специализаций и круг задач, решаемых ими в рамках государственной политики пространственного стратегирования, должны быть развернуто закреплены в законе о стратегическом планировании.
Литература
1. Банников А. Ю. Новая экономическая география как теоретическая основа зарубежного пространственного планирования. В сб. Социально-экономическая география: история, теория, методы, практика. Смоленск: Универсум. 2016. С. 79—86.
2. Белинская И. В., Терентьева Ю. Г., Чайковская А. Г. Оценка влияния механизмов государственно-частного партнерства на эффективность социально-экономического развития региона // Научно-технические ведомости Санкт-Петербургского государственного политехнического университета. Экономические науки. 2019. Т. 12. № 1. С. 120—131.
3. Беслекоева М. З. Новая экономическая география как основное направление пространственной экономики на современном этапе // Фундаментальные исследования. 2015. № 5. С. 144—150.
4. Бочкова Е. В., Кузнецова Е. Л. Институционализация процессов территориального разделения труда. В сб.: Актуальные проблемы экономической теории и практики. Под ред. В. А. Сидорова. Краснодар: Кубанский государственный университет. 2015. С. 161—166.
5. Бухвальд Е. М, Валентик О. Н. Макрорегионы как новация стратегиро-вания пространственного развития экономики России // Региональная экономика. Юг России. 2019. № 1. С. 18-28.
6. ВласюкЛ. И., Демина О. В. Эффективные регионы: критерии и классификация // Пространственная экономика. 2012. № 1. С. 29—42.
7. Гохберг Л. Регионы нуждаются в «умной специализации». URL: https:// issek.hse.ru/press/103291587.html (дата обращения: 20 декабря 2019 года).
8. ЗахаренкоР.Л. Пол Кругман: нобелевский лауреат, теоретик международной торговли и экономической географии // Экономический журнал ВШЭ. 2009. № 1. С. 130-137.
9. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Региональные институты развития в системе стратегического планирования // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 1. С. 61-77.
10. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Стратегическое территориальное планирование в регионах России // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 3. С. 7-21.
11. Иванова О. П. Взаимовлияние производственной специализации региона и внутрирегиональных кластеров // Экономика региона. 2018. Т. 14. № 4. С. 1207-1220.
12. Ковальчук Ю. А., Степнов И. М. Кластерная концепция эффективной специализации регионов в условиях единства научно-технической, инновационной и промышленной политик России // Региональные проблемы преобразования экономики. 2014. № 11 (49). С. 120-126.
13. Колмаков В. В., Полякова А. Г., Карпова С. В., Головина А. Н. Развитие кластеров на основе конкурентной специализации регионов // Экономика региона. 2019. Т. 15. № 1. С. 270-284.
14. Миллер М. А. Новая индустриализация в контексте пространственного развития регионов // Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2019. Т. 17. № 2. C. 185-193.
15. Мямлин А. П. Территориальное разделение труда как фактор экономического развития // Экономика и управление. 2014. № 9 (107). С. 13-17.
16. Напольских Д. Л. Анализ отраслевой специализации российских регионов как фактора формирования региональных промышленных кластеров // Инновационные технологии управления и права. 2017. № 1 (17). С. 3-17.
17. Новыйдарскова Е. В. Экономическое районирование как инструмент определения перспективной специализации региона // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2018. Том 8. № 2А. С. 68-76.
18. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года. Утверждены Председателем Правительства Российской Федерации Д. А. Медведевым 29 сентября 2018 года. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_307872/ (дата обращения: 2 сентября 2019 года).
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 года № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации,
а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации». URL: http://base.garant.ru/ 71170676/ (дата обращения: 2 сентября 2019 года).
20. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25312/ (дата обращения: 2 сентября 2019 года).
21. Силаева Л., Кузьменкова В. Роль регионов в территориальном разделении труда // Международный сельскохозяйственный журнал. 2007. № 4. С. 16.
22. Смирнова О. П., Аверина Л. М. Исследование особенностей перспективной экономической специализации индустриального региона // Региональная экономика: теория и практика». Т. 17. Вып. 6. июнь 2019. С. 1006-1018.
23. Турлай И. С. Современные тенденции в развитии общественного территориального разделения труда // Научный аспект. 2012. № 1. С. 42-54.
24. Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f9 9c70c69823278591395d7d/ (дата обращения: 2 сентября 2019 года).
25. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_297432/ (дата обращения: 2 сентября 2019 года).
26. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 2 сентября 2019 года).
27. Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_173119/#c3 (дата обращения: 2 сентября 2019 года).
28. Хасанов Р. Х. К вопросу о понятии «региональная конкурентоспособность» // Региональная экономика: теория и практика. 2014. № 25 (352). С. 19-25.
References
1. Bannikov A. Yu. Novaya ekonomicheskaya geografiya kak teoreticheskaya osnova zarubezhnogo prostranstvennogo planirovaniya [New economic geography as a theoretical basis of foreign spatial planning]. Vsb. Social'no-
ekonomicheskaya geografiya: istoriya, teoriya, metody, praktika [Socioeconomic geography: history, theory, methods, practice], Smolensk: Universum, 2016, pp. 79-86 (in Russian).
2. Belinskaya I. V., Terent'eva Yu.G., Chajkovskaya A. G. The evaluation of the effect of mechanisms of state-private partnership on efficiency of socio-economic development of region. Nauchno-tekhnicheskie vedomosti Sankt-Peterburgskogo gosudarstvennogo politekhnicheskogo universiteta. Ekonomicheskie nauki [Scientific-technical Bulletin of Saint-Petersburg state Polytechnic University. Economic Sciences], 2019, vol.12, no. 1, pp.120-131 (in Russian).
3. Beslekoeva M. Z. New economic geography as the main direction of the spatial economy at the present stage. Fundamental'nye issledovaniya [Fundamental research], 2015, no. 5, pp. 144-150 (in Russian).
4. Bochkova E. V., Kuznecova E. L. Institucionalizaciya processov territorial'nogo razdeleniya truda [Institutionalization of the processes of territorial division of labour]. Vsb.: Aktual'nyeproblemy ekonomicheskoj teorii ipraktiki [Actual problems of economic theory and practice], ed. V. A. Sidorova, Krasnodar: Kuban State University, 2015, pp.161-166 (in Russian).
5. Buhval'd E.M., Valentik O. N. Macroregions as innovation in strategies of spatial development of economy ofRussia. Regional 'naya ekonomika. YugRossii [Regional economy. South of Russia], 2019, no. 1, pp. 18-28 (in Russian).
6. Vlasyuk L. I., Demina O. V. Effective regions: criteria and classification. Prostranstvennaya ekonomika [Spatial economy], 2012, no. 1, pp. 29-42 (in Russian).
7. Gohberg L. Regiony nuzhdayutsya v «umnoj specializacii» [Regions need "smart specialization"]. Available at: https://issek.hse.ru/press/103291587. html (accessed December, 2019) (in Russian).
8. Zaharenko R. L. Paul Krugman: Nobel laureate, theorist of international trade and economic geography. Ekonomicheskij zhurnal VShE [HSE economic journal], 2009, no. 1, pp.130-137 (in Russian).
9. Ivanov O. B., Bukhvald E. M. Regional development Institutions and socioeconomic Strategies of the Subjects of Russian Federation. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 1. pp. 61-77 (in Russian).
10. Ivanov O. B., Bukhvald E. M. Strategic territorial Planning in the Regions of Russia. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 3, pp. 7-21 (in Russian).
11. Ivanova O. P. Interaction of industrial specialization of the region and the intra-clusters. Ekonomika regiona [Economy of a region], 2018, vol.14, no. 4, pp.1207-1220 (in Russian).
12. Koval'chuk Yu.A., Stepnov I. M. Cluster concept of effective specialization of regions in terms of the unity scientific and technical, innovative and industrial policy of Russia. Regional'nyeproblemypreobrazovaniya ekonomiki [Regional
problems of transformation of the economy] 2014, no.11 (49), pp. 120—126 (in Russian).
13. Kolmakov V. V., Polyakova A. G., Karpova S. V., Golovina A. N. The development of clusters on the basis of competitive specialization of regions. Ekonomi-ka regiona [Economy of a region], 2019, vol.15, no. 1, pp. 270—284 (in Russian).
14. Miller M. A. New industrialization in the context of spatial development of regions. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya «Ekonomika» [Bulletin of Omsk University. Series "Economy"], 2019, vol. 17, no. 2, pp. 185-193 (in Russian).
15. Myamlin A. P. The territorial division of labour as a factor of economic development. Ekonomika iupravlenie [Economy and management], 2014, no. 9 (107), pp. 13-17 (in Russian).
16. Napol'skih D. L. The analysis of sectoral specialization of Russian regions as a factor of the formation of regional industrial clusters. Innovacionnye tekhnologii upravleniya iprava [Innovation technologies of management and law], 2017, no. 1 (17), pp. 3-17 (in Russian).
17. Novyjdarskova E. V. Economic zoning as a tool to identify perspective specialization of the region. Ekonomika: vchera, segodnya, zavtra [Economy: yesterday, today, tomorrow], 2018, vol. 8, no. 2A, pp. 68-76 (in Russian).
18. Osnovnye napravleniya deyatel'nosti Pravitel'stva Rossijskoj Federacii na period do 2024goda [The main activities' directions of the Government of the Russian Federation for the period up to 2024]. Utverzhdeny Predsedatelem Pravitel stva Rossijskoj Federacii D. A. Medvedevym 29 sentyabrya 2018 g. [Approved by the by the Chairman of RF Government D. Medvedev on September, the 29th, 2018]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_307872/ (accessed September, the 2d 2019) (in Russian).
19. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 20 avgusta 2015 g. № 870 «O soderzhanii, sostave, poryadke razrabotki i utverzhdeniya strategii prostranstvennogo razvitiya Rossijskoj Federacii, a takzhe o poryadke osushchestvleniya monitoringa i kontrolya ee realizacii». [The RF Government Decree of August, the 20th. 2015. № 870 "On the content, the composition, procedure of development and approval of the spatial development strategy of the Russian Federation, as well as the procedures for monitoring and control of its implementation"] Available at: http://base.garant.ru/ 71170676/ (accessed September, the 2d, 2019) (in Russian).
20. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 13 fevralya 2019 g. № 207-r «Ob utver-zhdenii Strategii prostranstvennogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2025goda» [Order of the Government of the Russian Federation of February, the 13th. 2019 "On the approval of The Strategy of spatial development of the Russian Federation for the period until 2025]. Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25312/ (accessed September, the 2d, 2019) (in Russian).
21. Silaeva L., Kuz'menkova V. The role of regions in the territorial division of la-
bour. Mezhdunarodnyjsel'skohozyajstvennyjzhurnal [International agricultural journal], 2007, no. 4, pp.16 (in Russian).
22. Smirnova O. P., Averina L. M. Issledovanie osobennostej perspektivnoj ekono-micheskoj specializacii industrial'nogo regiona [The research of the features of perspective economic specialization of the industrial region]. Regional'naya ekonomika: teoriya ipraktika [Regional Economics: theory and practice], vol. 17, issue 6. June 2019, pp. 1006-1018 (in Russian).
23. Turlaj I. S. Modern trends in the development of social territorial division of labour. Nauchnyj aspekt [Scientific aspect], 2012, no. 1, pp. 42-54 (in Russian).
24. Ukaz Prezidenta RF ot 16 janvarja 2017 g. № 13 «Ob utverzhdenii Osnov gos-udarstvennoj politiki regional'nogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda» [The Decree of the President of the Russian Federation of January, the 16th. 2017. No.13 "On approving the Fundamentals of the state policy of regional development of the Russian Federation for the period till 2025"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/ f938e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (accessed September, the 2d, 2019) (in Russian).
25. Ukaz Prezidenta RF ot 7 maya 2018 g. № 204 «O nacional'nyh celyah i stra-tegicheskih zadachah razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2024 goda» [The Decree of the President of the Russian Federation of May, the 7th. 2018. No.204 "On the national goals and strategic tasks of development of the Russian Federation for the period up to 2024"]. Available at: http://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_LAW_297432/ (accessed September, the 2d, 2019) (in Russian).
26. Federal'nyj zakon ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ «O strategicheskom plani-rovanii v Rossijskoj Federacii» [Federal law No.172-FZ of June, the 28th, 2014. "On the strategic planning in the Russian Federation"]. Available at: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed September, the 2d, 2019) (in Russian).
27. Federal'nyj zakon ot 31 dekabrya 2014g. № 488-FZ«Opromyshlennojpolitike v Rossijskoj Federacii» [Federal law No. 488-FZ of December, the 31st. 2014 "On the industrial policy in the Russian Federation"]. Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_173119/#c3 (accessed September, the 2d, 2019) (in Russian).
28. Hasanov R. H. On the concept of "regional competitiveness". Regional'naya ekonomika: teoriya ipraktika [Regional economy: theory and practice], 2014, no. 25 (352), pp. 19-25 (in Russian).
