CC BY
468
Перераспределение собственности как специфический способ формирования муниципальной собственности
М.В. Аникина
начальник отдела претензионно-исковой работы Департамента имущественных отношений администрации города Перми, аспирант Пермского государственного национального исследовательского университета (г. Пермь)
Марина Владиславовна Аникина, [email protected]
«Формирование муниципальной собственности осуществляется как общегражданскими способами, так и специфическими, присущими исключительно рассматриваемой форме собственности»1.
Муниципальная собственность определяется законодателем как имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям2. Иными словами, законодатель раскрывает понятие муниципальной собственности через понятие имущества. Вместе с тем необходимо отметить, что понятия «муниципальная собственность» и «муниципальное имущество» не всегда тождественны.
До настоящего времени в Российской Федерации существуют муниципальные образования, не обладающие муниципальной собственностью и решающие поставленные перед ними вопросы местного значения на базе муниципального имущества, являющегося собственностью муниципального образования иного уровня. Таким образом, складывается ситуация, когда муниципальное образование имеет муниципальное имущество, решает посредством него вопросы местного значения, но не обладает муниципальной собственностью.
Однако в большинстве случаев понятия «муниципальное имущество» и «муниципальная собственность» тождественны.
К специфическим способам формирования муниципальной собственности стоит отнести перераспределение собственности
между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями разных типов. Рассматриваемый способ можно назвать специфическим, поскольку формирование иных форм собственности посредством перераспределения законодателем не предусмотрено.
В настоящее время, к сожалению, специальный закон, регулирующий вопросы перераспределения, не принято, однако часть правоотношений по передаче имущества в процессе перераспределения собственности урегулирована частями 11, 11.1 статьи 154 Федерального Закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 122-ФЗ) и постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 года № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта
1 Бусыгин Л. И. Организация труда по управлению муниципальной собственностью. Пермь, 2003. С. 29.
2 Статья 215 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».
В соответствии с Законом № 122-ФЗ такое перераспределение осуществляется безвозмездно путем передачи имущества от одного публичного собственника другому при соблюдении установленного порядка.
Формирование муниципальной собственности путем перераспределения3 собственности можно разделить на две самостоятельные группы:
1)перераспределение собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
2) перераспределение собственности между муниципальными образованиями разных типов.
При этом Закон № 122-ФЗ в перераспределении имущества позволяет выделить два режима:
1) обязательная передача имущества;
2) факультативная передача имущества.
Если факультативная передача имущества не вызывает массовых споров практиков и в связи с этим не привлекает особого внимания теоретиков, то режим обязательной передачи имущества, являясь процедурой спорной, заслуживает отдельного рассмотрения.
Обязательность передачи имущества состоит из обязательной передачи имущества, не предназначенного для решения задач определенного уровня публичной власти, другому уровню, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества. Обязательность заключа-
ется в том, что ни одна, ни другая сторона не имеют выбора, их право на волеизъявление императивно установлено законом. При перераспределении имущества между различными уровнями публичной власти обязательной является передача лишь в следующих случаях:
1) если такое имущество может находиться исключительно в собственности публичного образования (то есть не может находиться в собственности иных - не соответствует их задачам)4;
2) если имущество может находиться в собственности любого публичного образования, но на момент передачи используется органами или организациями одного публичного образования (ч. 11 ст. 154 Закона № 122-ФЗ).
Признавая рассматриваемые положения закона не противоречащими Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации изложил свое видение обязательности перераспределения имущества. Так, в определении от 4 декабря 2007 года № 828-О-П суд разъяснил, что положения части 11 статьи 154 Закона № 122-ФЗ, устанавливающие порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, не могут рассматриваться как позволяющие принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления местным са-
3 Иногда специалисты различают понятия «разграничение» и «перераспределение» муниципального имущества, используя последнее в случаях передачи имущества от иного уровня публичной власти. Для целей настоящей статьи, учитывая, что термин «разграничение» устойчиво используется в выражении «разграничение полномочий», автору представляется возможным использовать дефиницию «перераспределение» в обоих случаях.
4 Однако если предположить, что имущество принадлежит Российской Федерации и не может находиться в федеральной собственности, но может находиться как в собственности субъекта, так и собственности муниципального образования, то муниципальное образование не обязано принимать такое имущество. Подобные коллизии должны разрешаться в согласительном порядке.
моуправлением своих полномочий.
Из изложенных в постановлении от 30 июня 2006 года № 8-П и определении от 7 декабря 2006 года № 542-О правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что положения части 11 статьи 154 Закона № 122-ФЗ закрепляют общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий и независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих участниками такой передачи, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества при его реализации предполагают соблюдение общих принципов и гарантий, к числу которых относятся наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет позиции органов местного самоуправления и в том случае, когда муниципальное образование выступает в роли получателя имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, то есть при передаче имущества из федеральной собственности в собственность муниципальную.
При подобном толковании сохраняется важнейший конституционный принцип - никто не может быть принудительно лишен своего имущества или принужден к обладанию им5.
Согласно статье 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) перераспреде-
ление имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями должно было быть завершено до 1 января 2008 года. Таким образом, сегодня складывается такая ситуация: даже если имущество, находящееся в муниципальной собственности, может находиться в федеральной собственности или собственности субъекта Российской Федерации, у муниципальных образований больше нет обязанности по передаче такого имущества. При этом автор настоящей работы считает, что в пункте 4 части 8 статьи 85 Закона № 131-ФЗ речь идет о необходимости перепрофилирования или приватизации имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года, которое не передано в установленный срок федеральным или региональным органам власти (чего нельзя сказать о процессе передачи государственного6 имущества в муниципальную собственность).
Безусловно, для муниципалитетов приватизация или перепрофилирование имущества - более выгодный вариант, чем безвозмездная передача иному уровню публичной власти, однако, учитывая, что безвозмездная передача имущества являлась обязанностью органов местного самоуправления, представляется возможным признание сделок по отчуждению имущества или предъявление требований о передаче имущества и признании права собственности за соответствующими публичными образованиями недействительными.
В настоящее время судебная практика по делам о перераспределении имущества весьма немногочисленна7. Высший
5 Стоит отметить, что с 1 января по 31 декабря 2005 года (до вступления в силу новой редакции части 11 статьи 154 Закона № 122-ФЗ) действовал иной порядок, при котором лишь изъятие имущества из муниципальной собственности должно было происходить по инициативе органов местного самоуправления, а круг инициаторов передачи имущества в муниципальную собственность не ограничивался.
6 Имеется в виду имущество Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
7 Автором проанализирован период с начала 2010 года по февраль 2012 года. См., например: постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа от 21 февраля 2012 года № Ф09-10054/11, от 18 апреля 2011 года № Ф09-1774/11;
постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 28 октяб-ря 2011 года по делу № А03-1932/2011;
постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 8 декабря 2011 года по делу № А19-9779/2011;
постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 1 февраля 2012 года по делу № А41-41420/2010.
Арбитражный Суд Российской Федерации в определении от 28 ноября 2011 года № ВАС-15361/11 указал, что согласование позиций федерального и муниципального органов власти должно осуществляться с учетом состава и назначения передаваемого имущества для реализации полномочий федеральной власти и местного самоуправления в целях обеспечения баланса интересов всех сторон правоотношения и конституционных прав граждан. Анализ практики показывает, что суды руководствуются указанными актами Конституционного Суда Российской Федерации с учетом изложенного мнения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Однако законодатель ставит перед субъектами правоотношений новые вопросы для разрешения - принятый 8 декабря 2011 года Федеральный закон № 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с большой долей вероятности породит новую череду споров, связанных с перераспределением имущества8.
При перераспределении имущества между муниципальными образованиями разных типов обязательной является передача лишь в случае, если имущество в соответствии со статьей 50 Закона № 131-ФЗ не предназначено для решения задач нынешнего собственника и предназначено для решения задач другого муниципального образования9.
В статье 50 Закона № 131-ФЗ не гово-
рится о необходимости перераспределения имущества в силу того, что оно предназначено для решения задач другого муниципального образования. Вместе с тем случаи перераспределения имущества между муниципальными образованиями разных типов перечислены в части 11.1 статьи 154 Закона № 122-ФЗ закрытым списком. В этой норме не раскрывается содержание дефиниции «вновь образованные», примененной в отношении понятия «муниципальные образования», что затрудняет определение возможности распространения действия статьи на муниципальные образования, которые не претерпели изменений в результате реформы.
Автор настоящей статьи полагает возможным исходить из того, что под этот перечень так или иначе подпадают все муниципальные образования, так как исходя из системного анализа Закона № 131-ФЗ (например ч. 3 ст. 84, ч. 4 ст. 84, п. 1 ч. 1 ст. 85) «вновь образованными» считаются все муниципальные образования, утвержденные законом субъекта Российской Федерации во исполнение статьи 85 Закона № 131-ФЗ, независимо от того, претерпели они какие-либо изменения в процессе реформы по сравнению с их статусом, существовавшим до принятия этого закона, или нет. Указанным законом субъекта Российской Федерации заново установлены границы всех муниципальных образований10.
Так, постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 февраля 2012 года по делу № А50-2391/2011 установлено, что сельское поселение обязано принять в собственность от муниципального района очистные сооружения бытовых сточных вод, располо-
8 Проводимая Правительством Российской Федерации политика по реформированию Вооруженных Сил, оптимизации их структуры и численности предполагает своевременную передачу в надлежащем состоянии высвобождаемого военного имущества в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность. В результате проводимых мероприятий планируется, что статус закрытых военных городков сохранят порядка трех процентов от числа имеющихся в настоящее время, остальные 97 процентов будут переданы на баланс органов региональной власти или местного самоуправления.
9 В случаях, когда имущество может использоваться каждым из муниципальных образований, вопрос о его передаче должен решаться по взаимному согласию.
10 Аналитический комментарий положений законодательства и правоприменительной практики в сфере разграничения государственного и муниципального имущества. // Бюллетень правовой информации общероссийского конгресса муниципальных образований. Выпуск 2. Ш1_: http://dl.smo74.ru/analit-com%202.doc (дата обращения: 5 марта 2012 года).
женные в поселении, поскольку передаваемое имущество необходимо поселению для разрешения вопросов местного значения -водоснабжения и водоотведения.
Закон закрепляет единый порядок передачи как муниципального имущества в собственность Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, так и государственной собственности в собственность муниципальных образований. При этом согласно Закону № 122-ФЗ и постановлению Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 года № 374 при перераспределении имущества, в отличие от приватизации имущества, не предполагается производить полную инвентаризацию или оценку имущества. Основанием возникновения права собственности являются решения о передаче имущества, а момент возникновения прав собственности определяется этим решением. Основанием возникновения права собственности в процессе перераспределения имущества между муниципальными образованиями является закон субъекта Российской Федерации, этим же законом определяется момент возникновения права собственности. Так, в Пермском крае принято 44 закона о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности муниципальных районов.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 года № 374 установлено, что при управлении федеральным имуществом право собственности на передаваемое имущество возникает с момента утверждения передаточного акта.
Обычно субъекты Российской Федерации также устанавливают в качестве такого момента подписание передаточного акта.
Согласно статье 223 Г ражданского кодекса Российской Федерации при отчуждении имущества, подлежащего государственной регистрации, право собственности возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом. При этом Законом № 122-ФЗ установлено, что к правоотношениям, возникающим при передаче имущества, нормы Гражданского кодекса
Российской Федерации и Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», в том числе определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей положениям указанного закона. Однако стоит отметить, что здесь он вступает в противоречие с Законом № 131-ФЗ, в пункте 3 частей 1, 7 и 8 статьи 85 которого устанавливается, что до момента государственной регистрации права собственности федеральные и региональные органы государственной власти вправе лишь использовать имущество, передаваемое им из муниципальной собственности, а органы местного самоуправления до этого же момента вправе использовать имущество, передаваемое им из федеральной и региональной собственности. Из буквального толкования нормы очевидно, что указанный закон исходит из возникновения права собственности с момента его регистрации.
При разрешении сложившейся коллизии, на взгляд автора, стоит руководствоваться правилом применения специальной нормы. Специальной нормой в рассматриваемом случае, поскольку затрагивается вопрос возникновения права именно в процессе передачи имущества, является Закон № 1 22-ФЗ, часть 1 1 статьи 1 54 которого специально посвящена вопросу передачи имущества и возникновению соответствующих прав, в то время как указанные пункты Закона № 131-ФЗ определяют лишь общий порядок пользования имуществом до момента возникновения права.
Такое разрешение коллизии логично еще и потому, что бремя содержания имущества возникает у нового собственника именно с момента возникновения права. До этого момента содержать имущество вынужден передающий орган.
Исходя из изложенного установление в качестве момента перехода права собственности утверждение (подписание) передаточного акта правомерно11.
11 См.: Мадьярова А. В. Порядок перераспределения и разграничения государственного и муниципального имущества.
Таким образом, обобщая изложенное, можно резюмировать, что все случаи перераспределения имущества, в результате которого формируется муниципальная собственность, можно разделить на следующие группы:
1) обязательное принятие в собственность:
• имущества, которое может находиться исключительно в собственности этого муниципального образования;
• имущества, по целевому назначению предназначенного для решения задач, входящих в компетенцию нескольких уровней власти, но используемого органами местного самоуправления или муниципальными предприятиями и учреждениями;
2) обязательное отчуждение:
• имущества, нахождение которого в муниципальной собственности не допускается;
• имущества, по целевому назначению предназначенного для решения задач, входящих в компетенцию нескольких уровней власти, но используемого федеральными либо региональными органами власти или созданными ими предприятиями и учреждениями;
3) факультативное принятие:
• имущества, не используемого для решения публичных задач, но по целевому назначению предназначенного для решения задач, входящих в компетенцию нескольких уровней власти;
• имущества, которое по целевому назначению не может находиться в собственности одного публичного субъекта - Российской Федерации, но соответствует задачам двух других -
субъекта Российской Федерации и муниципального образования;
4) факультативное отчуждение:
• имущества, не используемого для решения вопросов местного значения, но по целевому назначению предназначенного для решения задач, входящих в компетенцию нескольких уровней власти, в том числе для решения задач местного значения этого муниципального образования.
Учитывая изложенное надо иметь в виду, что порядок перераспределения имущества распространяется на объекты, право собственности на которые надлежащим образом оформлено. Разграничение неоформленного имущества законом не пред-усмотрено12.
Однако необходимо отметить, что права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их об-ладателей.13 Жесткие сроки регистрации законом не установлены. Вместе с тем подобное бездействие может быть расценено как уклонение от налогообложения14.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
2. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985 года.
12 Согласно пункту 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации / Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» доказательством права собственности на недвижимое имущество является выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Факт включения недвижимого имущества в реестр государственной или муниципальной собственности, а также факт нахождения имущества на балансе лица сами по себе не являются доказательствами права собственности или законного владения.
13 Статья 6 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
14 Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 6 сентября 2006 года № 03-06-01-02/35 «О налоге на имущество организаций».
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
4. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : Федеральный закон от 2 августа 2004 года № 122-ФЗ.
5. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1 997 года № 122-ФЗ.
6. О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ.
7. По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2001 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом правительства Москвы : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня
2006 года № 8-П.
8. По запросу Законодательного Собрания республики Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2001 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2006 года № 542-О.
9. По жалобе главы администрации муниципального района «Читинский район» Читинской области на нарушение конституционных прав отдельными положениями части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2001 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря
2007 года № 828-О-П.
10. О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или
муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 года № 374.
11. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 21 февраля 2012 года № Ф09-10054/11.
12. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 апреля 2011 года № Ф09-1774/11.
13. Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 28 октября 2011 года по делу № А03-1932/2011.
14. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 8 декабря 201 1 года по делу № А19-9779/2011.
15. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 1 февраля 2012 года по делу № А41-41420/2010.
16. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2011 года № ВАС-15361/11.
17. Аналитический комментарий положений законодательства и правоприменительной практики в сфере разграничения государственного и муниципального имущества. // Бюллетень правовой информации общероссийского конгресса муниципальных образований. Выпуск 2. URL: http:// dl.smo74.ru/analit-com%202.doc (дата обра-
щения: 5 марта 2012 года).
18. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 февраля 2012 года по делу № А50-2391/2011.
19. О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации / Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года № 10/22.
20. О налоге на имущество организаций : письмо Министерства финансов Российской Федерации от 6 сентября 2006 года № 03-06-01-02/35.
21. Бусыгин Л. И. Организация труда по управлению муниципальной собственностью. Пермь, 2003.
22. Мадьярова А. В. Порядок перераспределения и разграничения государственного и муниципального имущества. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
23. Мишина С. В. Муниципальная собственность: особенности и проблемы формирования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2011. № 18.
24. Муниципальное право России : учебник для вузов / под ред. проф. А. С. Прудникова, проф. А. М. Никитина. 3-е изд. М., 2004.
