CC BY
338
тема номера: экономическая система государства в современных условиях
Перераспределение полномочий: возможен ли новый этап развития российского федерализма?
В статье рассматривается процесс перераспределения полномочий как возможный шаг в сторону децентрализации функций управления, соответствующий задаче модернизации российской экономики. Акцентируется внимание на необходимости использовать перераспределение полномочий как условие повышения роли субъектов Федерации в инновационном обновлении российской экономики.
Ключевые слова: федерализм, полномочия государственного управления, децентрализация, субъекты Федерации, модернизация экономики.
К числу институциональных новаций, диктуемых задачами модернизации российской экономики, несомненно, относится и развитие основ российской федеративной государственности. Окончательно сложившаяся «де-юре» только после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, российская модель федерализма уже прошла несколько этапов развития, в которых, помимо прочего, наглядно отразились «волнообразные» тенденции как децентрализации, так и централизации властно-управленческой вертикали. Это, прежде всего, проявляло себя в постоянном перераспределении компетенций государственного и муниципального управления, в изменении управленческих полномочий и процедур взаимодействия территориальных структур федеральных органов власти и органов власти субфедерального уровня [1].
Как полагает большинство экспертов, в начале 2000-х годов в развитии российского федерализма, на фоне так называемой «федеративной реформы» (см. коммент. 1) преобладающим оказался тренд централизации, который существенно ограничил полномочия органов субфедерального управления
© Е.М. Бухвальд, 2012
Е.М. Бухвальд
9
в решении многих вопросов экономического характера, прежде всего, в налогово-бюджетной сфере, в регулировании инвестиционного процесса, в регулировании недро- и природопользования, в «конструировании» систем субрегионального управления и институтов местного самоуправления и пр. [2] Это, как отмечали исследователи, противоречит не только преобладающим трендам развития федеративных государств за рубежом, но и общим принципам использования возможностей и преимуществ федеративной государственности для решения задач социально-экономического характера [3].
Тем не менее, в какой-то момент стало казаться, что курсу на централизацию власти в стране нет реальных альтернатив, учитывая сложности посткризисного этапа развития российской экономики, масштабность и системность задач ее инновационной модернизации и утверждения новой, «несырьевой» ниши России в современной системе мирохозяйственных связей. Однако жесткая централизация, при всей привлекательности и кажущейся эффективности ее механизмов, никогда не доводила Россию до добра. В этой связи вполне закономерно то, что с утверждением инновационной модернизации как приоритета национальной экономической стратегии на долговременную перспективу неизбежно обозначились и те проблемы, поиск эффективного решения которых возвращает нас к вопросам распределения и перераспределения полномочий органов государственного управления.
Первоначально некоторые положения курса на децентрализацию полномочий государственного управления были озвучены Президентом России Д.А. Медведевым на экономическом форуме в Санкт-Петербурге (см.коммент 2). Затем основные положения этого курса были развиты на заседании Государственного совета по вопросу повышения роли регионов в модернизации российской экономики в г. Хабаровске 11 ноября 2011 года. Как отметил на этом заседании Президент России, «модернизация экономики не может быть модернизацией, которая идет из центра. Она должна опираться на активность граждан, на местные региональные инициативы, иначе просто ничего не получится» (см.коммент 3).
Идея передачи полномочий на региональный уровень вновь была подтверждена на заседании Государственного совета Российской Федерации в Москве 26 декабря 2011 года, где также ставился вопрос не только о передаче полномочий на региональный уровень, но и об обеспечении этих полномочий достаточными собственными финансовыми ресурсами. Как существенную новацию можно рассматривать высказанные на этом заседании предложения о передаче федеральных полномочий на региональный уровень на асимметричной основе(см.коммент 4) (в отношении не всех, а только некоторых субъектов Федерации, отвечающих определенным требованиям или признакам), а также о введении дифференцированных налоговых режимов для субъектов Федерации.
10
Разумеется, такие предложения нуждаются в серьезном осмыслении и, возможно, в пилотной апробации, что также было озвучено на заседании Государственного совета (см.коммент 5).
Периодическая корректировка в распределении управленческих полномочий между уровнями публичной власти — одна из наиболее важных задач в процессе постоянного совершенствования экономико-правовых основ федеративных отношений. Указанные корректировки нельзя воспринимать только как исправление ранее допущенных ошибок, хотя и такие ситуации в российской практике, безусловно, имели место. Подобная корректировка может быть связана, как минимум,с двумя объективными факторами.
Один из них заключен в том, что изменение общей экономической и социально-политической ситуации, появление новых приоритетов экономического и социального развития страны могут реально взывать к подобным корректировкам, даже если ранее распределение полномочий было сделано безупречно и достаточно конкретно.
Второй фактор заключен в том, что в процессе публичного управления, опять-таки под влиянием изменения объективных условий, может возникнуть потребность в качественно новых полномочиях, которые становится необходимым четко идентифицировать и затем соответствующим образом осуществить их межуровневое распределение.
Надо сказать, что оба названных фактора полностью «вписываются» в те новые требования к системе публичного управления, которые диктуются приоритетами инновационной модернизации российской экономики. Так, совершенно очевидно, что практически каждый регион России, в силу специфики имеющихся у него ресурсов, будет искать и находить свой собственный тренд инновационной модернизации в отличие от достаточно сходных, даже единообразных моделей «антикризисной политики». Это означает, что с завершением периода посткризисной стабилизации полномочия регионов по регулированию базисных экономических процессов могут быть заметно расширены. Соответственно, нуждается в идентификации и четком разграничении круг полномочий, связанных с созданием новых институтов модернизации российской экономики, к числу которых относятся федеральные и региональные особые экономические зоны, различные индустриальные парки и промышленные округа, различные региональные «институты развития» и пр.
К сожалению, интерес к вопросам распределения и перераспределения полномочий, их практическая востребованность носят волнообразный характер: то они существенно актуализируются, то практически сходят на нет. В настоящее время «кривая» интереса к данному кругу вопросов явно находится в повышательной тенденции, однако научное осмысление этого круга проблем, особенно, их экономической
11
компоненты, существенно отстает. Только этим, наверное, можно объяснить ситуацию, при которой со сходной аргументацией «эффективного управления» одни и те же полномочия то отбираются у регионов, то возвращаются им назад.
Анализ имеющихся публикаций показывает, что в связи с проблемой распределения и перераспределения полномочий между уровнями публичной власти в настоящее время наиболее активно обсуждаются три вопроса. Во-первых, какие полномочия передавать на субфедеральный, прежде всего, на региональный уровень управления. Во-вторых, как передавать данные полномочия — как обязательные (собственные), как делегированные или как добровольные(см.коммент 6) и при этом — на симметричной или асимметричной основе. В-третьих, как компенсировать органам субфедерального управления «стоимость» передаваемых полномочий, учитывая, что подобная передача не должна вести к росту дефицитности и нестабильности субфедеральных бюджетов.
Какие практические продвижения есть по данным направлениям, а также каких изменений было бы желательно ожидать в ближайшей перспективе? Для подготовки предложений, касающихся сформулированных выше вопросов, Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым были созданы две «Рабочие группы» (под руководством Д. Козака и А. Хлопонина (см.коммент 7)). Как явствует из последних по времени предложений этих рабочих групп, передаче на субфедеральный (региональный и местный) уровень подлежат примерно 100 федеральных полномочий (см.коммент 8).
Так, предлагается передать регионам России следующие полномочия: контрольно-надзорные полномочия в сфере обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита прав потребителей, ветеринария, государственный земельный контроль, гражданская оборона и защита населения от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности, охрана труда и пр. Предполагаются к передаче полномочия, касающиеся кадастровой оценки недвижимости и регистрации прав на недвижимое имущество. Нельзя сказать, что это — полномочия совершенно малозначимые для управления развитием территории. Однако до уровня требований, диктуемых приоритетами современного этапа социально-экономического развития страны, они также явно «не дотягивают». Что позволяет нам сделать такой вывод?
Здесь надо еще раз обратить внимание на то, что, выступая в Хабаровске, Президент Российской Федерации Д.А.Медведев не просто говорил о перераспределении (децентрализации) полномочий. Он как бы достаточно четко определил «мейнстрим» этого процесса — создание правовых, экономических и институциональных условий для усиления роли субфедерального звена управления (прежде всего, субъектов Федерации) в решении задач инновационной модернизации российской
12
экономики. Между тем, предлагаемые сегодня к перераспределению полномочия лишь очень косвенно относятся к задачам инновационной модернизации и не способствуют в достаточной мере тому, чтобы регионы, а также экономически ведущие муниципальные образования России стали полноценными субъектами политики модернизации.
Очень часто понятие модернизации в широком смысле связывают с так называемыми «тремя «И»»: инновации, инвестиции и институты. Именно сюда, казалось бы, и должен сфокусироваться акцент политики перераспределения полномочий. И к этому есть определенные посылки, например, в сфере инвестиционной политики. Так, с принятием ФЗ №95 от 4 июля 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который иногда по недоразумению называется законом по монетизации льгот (см.коммент 9), были существенно сокращены полномочия субъектов Федерации в сфере инвестиционной политики, в практике регулирования и поддержки инвестиционных процессов на своей территории. Однако в рамках «новой волны» перераспределения полномочий по этому вопросу пока ничего не говорится.
Другим примером может служить ситуация, которая складывается в инновационной сфере. Длительное время в Государственной думе Российской Федерации (У-ого созыва) на рассмотрении находились два законопроекта, так или иначе затрагивающих вопросы регулирования и государственной поддержки инновационных процессов в российской экономике, включая и разграничение связанных с этим управленческих полномочий. Это было крайне актуально, поскольку в последние годы роль субъектов Федерации в реализации стратегии инновационного развития экономики страны оказалась явно заниженной: регионы утратили (или так и не получили) многие важные и необходимые для них полномочия в сфере инвестиционной, инновационной и налогово-бюджетной политики.
Более того, длительное время на федеральном уровне вообще не было законодательного определения понятия «инновации», «инновационная деятельность», «национальная инновационная система», «региональная инновационная система», что практически не позволяло сделать инновационный процесс во всех его стадиях полноправным объектом эффективной политики налогово-бюджетного регулирования и стимулирования. В равной мере, отсутствовало и исчерпывающее определение соответствующего круга регулятивных полномочий каждого из уровней публичного управления. Таким образом, данная проблема уже давно взывала к своему правовому урегулированию. Однако, в итоге, несмотря на наличие ряда системных законопроектов относительно основных признаков инноваций, инновационной деятельности, национальной
13
инновационной системы, инновационного процесса и его государственной поддержки, законодатель пошел по пути решения данной задачи путем внесения ряда изменений и дополнений в Федеральный закон «О науке и научно-технической политике» от 23 августа 1996 года №127-ФЗ.
В 2011 году Законом 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике»» путем дополнений в названный выше закон были формально закреплены такие понятия как «инновация», «инновационный проект», «инновационная деятельность», «инновационная инфраструктура». Наряду с этим понятийным аппаратом, новая версия 127-ого ФЗ теперь содержит и указания на основные цели и принципы государственной поддержки инновационной деятельности, а также на субъекты и формы предоставления такой поддержки (ст.16-2). Здесь, в частности, указывается, что цели и основные направления государственной поддержки инновационной деятельности определяются в рамках «Стратегии инновационного развития Российской Федерации», принимаемой Правительством Российской Федерации (см. коммент 10). При этом закон, по сути, не разделяет цели и основные направления такой поддержки, характерные именно для федерального, для регионального и местного уровней управления. Однако хорошо известно, что эти уровни управления качественно различаются как по кругу имеющихся полномочий, так и по объему доступных экономических ресурсов. В результате, положения данного закона для субъектов Федерации и органов местного самоуправления сохраняют недостаточно конкретный характер.
Согласно названному выше закону, государственная поддержка инновационной деятельности (в пределах полномочий каждого уровня управления) может осуществляться в следующих формах: предоставление льгот по уплате налогов, сборов, таможенных платежей; предоставление образовательных услуг, информационной и консультационной поддержки субъектам инновационной деятельности, а также содействия им в формировании проектной документации; формирование спроса на инновационную продукцию через систему закупок для государственных нужд; финансовое обеспечение (в том числе, субсидии, гранты, кредиты, займы, гарантии, взносы в уставный капитал); реализация целевых программ, подпрограмм и проведения отдельных мероприятий в рамках инновационных программ федерального и регионального уровня; путем поддержки экспорта инновационной продукции; обеспечения инфраструктуры и в других формах, не противоречащих законодательству Российской Федерации. При этом особо отмечается, что поддержка инновационной деятельности в формах и рамках, предусмотренных данным законом и иными законодательными актами, может осуществляться также и органами местного самоуправления.
14
К сожалению, следует признать, что эти новые положения закона носят весьма рамочный характер, сложно «проецируемый» на реальную практику регионального и муниципального управления. Строго говоря, данный документ лишь констатирует возможность подобной поддержки и ее основные формы, но обходит стороной конкретные инструменты, которые на деле доступны российским регионам и органам муниципального управления в целях поддержки различных субъектов инновационной деятельности. Как мы полагаем, в этой связи остается по-прежнему актуальной идея разработки и принятия особого федерального закона об инновационной деятельности и ее государственном регулировании (стимулировании) с целью более конкретного изложения названных выше полномочий и практических инструментов их реализации на каждом уровне управления.
Сказанное об активизации деятельности органов регионального управления как полноценных субъектов политики инновационной модернизации российской экономики, на наш взгляд, осуществимо только в том случае, если федеральное законодательство: разрешит субъектам Федерации участвовать в управлении федеральным имуществом инновационной сферы; существенно расширит возможности субъектов Федерации в практике налогового регулирования и стимулирования, а также бюджетного софинансирования инновационной деятельности всех ее видов; предоставит субъектам Федерации право формировать и финансировать (в том числе совместно с негосударственным сектором) научные организации, инновационные генерирующие и посреднические предприятия, для активизации инновационных процессов и внедрения инноваций; четко определит полномочия субъектов Федерации в сфере «экономического зонирования», то есть создания особых экономических зон регионального уровня, индустриальных парков и пр., в том числе и при определенных формах федеральной поддержки; существенно расширит полномочия субъектов Федерации в сфере подготовки кадров высшей квалификации (финансирование ВУЗ-ов и пр.).
Другая «сторона медали» состоит в том, чтобы выбрать наиболее целесообразный путь передачи указанных полномочий на субфедеральный уровень. Наиболее эффективный путь — это, конечно, законодательный. Это хорошо просматривается на примере сохраняющейся целесообразности специального федерального закона об инновационной деятельности и государственной инновационной политике. Однако федеральный закон способен осуществить такое разграничение полномочий лишь на симметричной основе. Будет ли это удовлетворительным решением проблемы, учитывая исключительную степень дифференциации субъектов Федерации по наличию у них инновационных потенциалов как объекта управления? Мы полагаем, что не будет. Нужно признать, что если страна действительно движется по пути формирования экономики
инноваций, она вынуждена осуществлять это движение в пространстве, где регионы различаются не просто отдельными экономическими показателями, но и качественными ступенями экономического развития. Более того, проведенные исследования показывают, что дифференциация регионов России по наличию инновационного потенциала и его вкладу в их экономический рост существенно превышает формальные экономические различия между субъектами Федерации, например, по душевой величине ВРП. Где же выход?
По нашему мнению, названный выше федеральный закон об инновационной деятельности и государственной инновационной политике должен регулировать полномочия субъектов Федерации в сфере инновационной политики на двух уровнях. На первом уровне — «твердо» (законодательно) закрепляемые обязательные полномочия всех субъектов Федерации в данной сфере. На втором уровне — полномочия в сфере инновационной политики, которые по соглашению (ст.26.8 184-ого ФЗ(см. коммент 11)) могли бы передаваться отдельным субъектам Федерации — лидерам инновационного развития, причем критерии данного лидерства могут определяться отдельно, например, отдельным постановлением Правительства Российской Федерации. Как мы полагаем, эта передача полномочий, основанная на балансе инициативы и ответственности регионов — лидеров инновационной экономики России, могла бы затронуть дополнительные права на управление объектами федеральной собственности, на финансирование различных научных учреждений и иных субъектов инновационной деятельности, а также их дополнительное налоговое стимулирование за счет налогов, поступающих в региональный бюджет и пр. (см.коммент 12).
Однако «рабочая группа» Д.Козака предложила свой путь решения проблемы децентрализации полномочий — путем их преимущественной передачи субъектам Федерации как «делегированных полномочий» (см. коммент 13). При этом «для простоты» предлагается отказаться от действующей ныне практики передачи таких полномочий путем принятия соответствующих законов, передав эту функцию Правительству Российской Федерации (с правом отзыва при установлении факта «некачественного» исполнения переданных полномочий»). Другими словами, вместо четко очерченного «инновационно-ориентированного» перераспределения полномочий предложен вариант «квази-децентрализации», касающийся лишь отдельных контрольно-надзорных полномочий, весьма далеких от «рычагов модернизации».
Однако проблема не только в том, чтобы сообщить регионам соответствующий круг полномочий по регулированию инновационных процессов на территориальном уровне. Полномочиями необходимо в полной мере воспользоваться, а это возможно только при наличии соответствующих экономических, прежде всего, финансово-бюджетных ре-
16
сурсов. В случае, если пройдет «квази-децентрализация» на основе модели «делегированных» полномочий, субъектам Федераций нет оснований особо беспокоиться о финансовом обеспечении этих полномочий — по закону делегированные полномочия автоматически «покрываются» федеральным субвенциональным финансированием. Единственная новация, которая на этот счет содержится в рекомендациях «рабочей группы» А. Хлопонина, состоит в том, что это покрытие предлагается обеспечить каждому из регионов путем предоставления «консолидированной» или единой субвенции. Такой шаг позволит добиться несколько большей гибкости в финансово-бюджетной политике субъектов Федерации, но решающего значения для их роли в процессе модернизации не имеет.
Однако стоит остановиться и на других финансово-бюджетных аспектах политики децентрализации. Вопрос о стабильных финансово-бюджетных источниках и реальных финансовых стимулах для регионов в процессе децентрализации функций управления очень важен и потому, что к полномочиям, передаваемым на основе соглашений, близко примыкает уже названная выше практика «добровольных полномочий». Действительно, при наличии достаточных экономических стимулов для субрегиональных уровней управления, передача регулятивных функций, в том числе, и в инновационной сфере, возможна и на основе добровольно исполняемых полномочий. Однако следует иметь в виду, что передача полномочий как добровольных не предполагает их обязательного покрытия за счет целевых субвенций или передачи федеральным центром регионам дополнительных доходных источников. В этом смысле для эффективного исполнения этих полномочий на местах должны быть созданы устойчивые механизмы финансово-бюджетного обеспечения и, главное — стимулы «поиска» ресурсов такого финансирования.
Действительно, специально отмеченные Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым различные «региональные инициативы» в направлении инновационной модернизации экономики возможны и результативны лишь тогда, когда они будут опираться не только на соответствующие управленческие полномочия, но и на обеспечивающие их экономические, прежде всего, финансово-бюджетные ресурсы. В имеющихся публикациях этот аспект проблемы перераспределения полномочий в основном обсуждается в контексте формального балансирования «стоимости» передаваемых полномочий и объема дополнительных финансовых ресурсов, так или иначе передаваемых субъектам Федерации. Однако нам такой подход кажется неудовлетворительным.
Важно, что вернувшись на заседании в Хабаровске к проблеме перераспределения полномочий в пользу субъектов Федерации и органов местного самоуправления, Президент страны явно указал на то, что само по себе подобное перераспределение малопродуктивно, если оно не будет подкреплено наличием на субфедеральном уровне управления со-
ответствующих экономических (прежде всего, финансово-бюджетных) ресурсов и соответствующих им стимулов. Как отметил Д.А.Медведев, «распределение бюджетных средств должно смещаться в пользу регионов и муниципалитетов... нам нужна понятная и прозрачная система финансовых стимулов. И ввести их нужно и можно, прежде всего, через межбюджетные отношения, продолжая работу по разграничению полномочий между отдельными ветвями власти».
Другими словами, важно то, что передаваемые средства не должны восприниматься регионами как очередное «вспомоществование». Деньги, которые выделяются из бюджетов всех уровней на программы и проекты, отметил Президент, «должны привязываться к конкретному результату» (см.коммент 14). Таким образом, чтобы процесс перераспределения полномочий не свелся к чистым правовым формалитетам, а обрел экономическое наполнение, дал реальный зримый хозяйственный и социальный эффект, принципиально важно, чтобы передача дополнительных финансовых ресурсов субъектам Федерации опиралась на четкую концепцию реформирования межбюджетных отношений, да и бюджетного процесса в целом (включая «программное бюджетирование» и систему «БОР» (см.коммент 15)). Лейтмотив этих изменений очевиден — вменение субъектам Федерации, как было сказано выше, не только финансовых средств как таковых, но и действенных стимулов результативного использования дополнительно получаемых ресурсов, особенно, ориентированных на модернизацию экономики субъекта Федерации и активизацию регионального сегмента национальной инновационной системы.
Понимание важности этой сопутствующей компоненты процесса децентрализации полномочий, видимо и предопределила создание названной выше рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений. Но если предложения по передаче полномочий писались, так сказать, «с чистого листа» (никаких долговременных планов или концепций федеративной реформы у нас никогда не было), то предложения по реформированию межбюджетных отношений необходимо было согласовать с теми планово-прогнозными документами по бюджетной реформе, которые ранее уже были разработаны Минфином России(см. коммент 16).
На заседаниях Государственного совета, как основная, ставилась задача увеличить ту часть собранных в регионах налогов, которая не отчисляется в федеральный бюджет, а остается на местах. Один из возможных вариантов решения этой задачи — возврат к направлению в региональные бюджеты части налога на добавленную стоимость (НДС). Такой вариант уже длительное время усиленно предлагается многими региональными финансистами. Это мотивируется тем, что экономика инноваций как раз и ассоциируется с возрастающей массой и долей добавленной стои-
18
мости в валовом внутреннем и региональном продукте. Следовательно, межбюджетное «расщепление» НДС — мощный стимул для регионов в сторону инновационного развития их экономик[4].
Однако против такого шага есть, как минимум, два весомых аргумента. Во-первых, возникает вопрос о том, из какого источника, в случае межбюджетного расщепления НДС, производить его возмещение экспортерам. Вопрос этот, судя по всему, очень болезненный, так как примерно 80-90% публикаций по НДС касается не взимания этого налога вообще, а именно практики его возмещения, функция чего регионам явно не под силу. Во-вторых, межбюджетное расщепление НДС по единому для всех регионов нормативу может привести к усилению их бюджетной дифференциации, так как НДС концентрируется там, где зарегистрирована головная компания, а регионы, где действуют преимущественно филиалы крупных компаний, в данном случае просто останутся ни с чем.
Отсюда другое популярное ныне предложение, вернуть в налогово-бюджетную практику налог с продаж (см.коммент 17) (который имеет «твердую» местную привязку и будет полностью зачисляться в региональные и местные бюджеты), полностью или частично заменив им НДС. Однако и здесь есть некие «проблемные точки». При полной подобной замене, доходной базе федерального бюджета будет нанесен непоправимый удар (см.коммент 18). Если принять идею частичного замещения, это будет противоречить исходной позиции Минфина Российской Федерации при отмене налога с продаж в 2004 году (в «цивилизованной» налоговой системе НДС и налог с продаж несовместны). Скорее всего, такое замещение, если и возможно, то лишь в частичной форме (см.коммент 19), а гипотеза «в «цивилизованной» налоговой системе НДС и налог с продаж несовместны» явно является некоторым преувеличением.
В этом смысле большой интерес представляют практические рекомендации названной выше «рабочей группы» А.Хлопонина (помимо уже названной выше идеи «консолидированной» или единой субсидии). Однако те предложения данной «рабочей группы», которые были обнародованы, очень немногочисленны; они явно не содержат принципиальных новаций в понимании налоговой реформы и - это главное — эти меры с большой «натяжкой» могут быть отнесены к финансово-бюджетным рычагам инновационной модернизации экономики.
С точки зрения пополнения налоговой базы региональных бюджетов как наиболее достоверные оцениваются такие возможные меры, как передача на региональный уровень оставшихся 2% налога на прибыль, которые еще поступают в федеральный бюджет. Это также передача в региональные бюджеты целого ряда акцизов: на табак, спирт, автомобили, бензин и прочие виды топлива и масел. Далее - это водный налог, а также отмена федеральных льгот по региональным и местным налогам (см.
19
коммент 20), то есть та мера, о необходимости которой говорилось очень давно. Ситуацию с субфедеральными бюджетами в перспективе может улучшить ускоренный ввод единого налога на недвижимость (с учетом достаточных прав на местах на администрирование данного налога). Предложено также, чтобы регионы и муниципалитеты могли вводить самостоятельно свои собственные штрафы и сборы, хотя и в установленных законом рамках. В более долговременной перспективе предлагается переход ко взиманию налога на доходы физических лиц (НДФЛ) по месту жительства плательщиков налога (а не как сейчас - по месту дислокаций предприятий и организаций, выступающих налоговыми агентами по уплате НДФЛ).
В целом, как полагают эксперты, дополнительный налоговый «навар» субъектов РФ от этих налоговых реформ может составить примерно 0,8-1% ВВП страны. Это примерно столько же, на сколько Минфин России предлагает сократить объект финансовой помощи регионам (без учета субвенций) в сфере межбюджетных отношений (см.коммент 21) в перспективе уже до 2013 года, а именно с 2,3% ВВП в 2008 году до 1,3% в 2013 году. Однако в связи с этими предложениями возникают два вопроса. Во-первых, если передача полномочий в преимущественной мере предполагается путем их «делегирования», то вопрос о налоговом пополнении бюджетов субъектов Федерации, при всей его значимости, особую актуальность теряет. Во-вторых, если средства передаются по принципу «с миру по нитке», остается крайне неясным, как в таком случае реализовать указание Президента России Д.А.Медведева относительно того, что передаваемые средства «должны привязываться к конкретному результату».
Передаче налогов (долей) и\или отмене налоговых льгот едва ли могут вменяться четкие целевые установки (результаты), выполнение которых можно было проконтролировать. В этой связи, с учетом общей перспективы перехода к программно-целевым методам бюджетирования, на наш взгляд, было бы целесообразно в преимущественной мере финансово поддержать экономическую динамику регионов методом федерального софинансирования целевых программ их развития. Только, реализуясь в рамках таких программ, направляемые регионам дополнительные финансовые средства могут быть целевым образом ориентированы и проконтролированы, как предлагал Президент страны. При этом условия подобного федерального софинансирования программ могли бы быть гибкими и зависеть от уровня финансовой обеспеченности каждого из регионов.
Кроме того, с учетом уроков кризиса 2008-2009 годов целесообразно было бы создать резервный фонд регионального развития с тем, чтобы в случае финансовых затруднений поддерживать регионы не путем спасительных «вливаний», а продолжением устойчивого финансирования
20
программ их социально-экономического развития. Нельзя допустить ситуации, при которой возможный приход «новой волны» финансового кризиса, вновь на неопределенное время остановил бы движение регионов страны, да и всей российской экономики в целом, к инновационному обновлению, и, следовательно, лишил бы страну реального шанса на обретение качественно нового места в современной системе мирохозяйственных связей.
Литература:
1. Золотарева М.В., Добрынин Н.М. Разграничение компетенции: от передела полномочий к устойчивому развитию // Федера-лизм.-2007, №4. С.5-24; Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008.№2. С. 9-19.
2. Левин Н.И. Федеративные отношения в России. Взгляд из региона. // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2008, №1. С.44-55; Бухвальд Е.М. Российский федерализм на критическом рубеже развития // Вопросы экономики. 2008, №9. С.70-83.
3. Литвинов В.А. Конституционно-правовые признаки федеративного государства // Закон и право. 2011, №7. С.45-48; Коломак Е. Ресурс федерализма в реформировании экономики России // Федерализм. 2011, №2. С.131-138.
4. Миролюбова Т.В. Фискальные инструменты государственного управления экономикой на региональном уровне в контексте задач инновационного развития // Экономическое возрождение России. 2011, № 2. С. 29-37.
Комментарии
1. Конечно, было бы неверно характеризовать федеративную реформу как цепь сплошных провалов. Так, в ходе произошла фактическая ликвидация нефинансируемых мандатов, т.е. ситуации, когда федеральный центр спускает в законодательном порядке на органы управления субъектов Федерации обязательства по финансированию целого ряда расходов, причем за счет собственных средств. В ходе реформы нефинансируемые мандаты были заменены финансируемыми мандатами, т.е. тем, что теперь именуется как «делегированные полномочия».
2. Медведев Д.А. Выступление на заседании Петербургского междуна-
21
родного экономического форума 17 июня 2011 года (с сайта Президента Российской Федерации).
3. Медведев Д.А.Выступление на заседании президиума Госсовета по вопросу повышения роли регионов в модернизации экономики 11 ноября 2011 года в г. Хабаровск (с сайта Президента Российской Федерации).
4. Согласно Конституции Российской Федерации, федеративное устройство России построено на симметричной основе, т.е. на равенстве прав всех субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром и между собой. Однако на деле этот принцип первоначально, еще в 1990-е годы подвергся «атаке» со стороны широкомасштабного «договорного процесса» между Федерацией и ее субъектами. После того, как практически все такие договоры были аннулированы, принцип симметрии, хотя и в более узких рамках, оказался нарушенным путем законодательного ограничения полномочий ряда субъектов Федерации (автономных округов), которые считаются «административно входящими в состав иных субъектов Федерации» (на возможность такого вхождения указывает п.4 ст.66 Конституции), хотя п. 2 ст.72 Конституции России, утверждающий симметричный характер Российской Федерации, никаких изъятий формально не допускает.
5. Правовой основой такой апробации может стать возврат к системе договоров и соглашений между Федерацией и ее субъектами. На рубеже 1990-х — 2000-х годов такая практика, как было сказано выше, была свернута ввиду ее бессистемности и несоответствия многим положениям Конституции Российской Федерации. Однако в целом договорный процесс остался вполне легитимным инструментом регулирования внутрифедеративных взаимодействий, включая разграничение и временную передачу полномочий на адресной основе (то есть отдельным субъектам Федерации).
6. Речь идет о полномочиях регионов и местного самоуправления, которые не упомянуты в соответствующих «профильных» законах и не оформлены как переданные («делегированные») полномочия, но не исключены к исполнению на субфедеральном уровне за счет собственных (помимо субвенций) доходов региональных и местных бюджетов. Как отмечают эксперты, «Финансирование осуществления данных полномочий не является обязанностью субъектов Федерации, осуществляется при наличии возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Указанные полномочия осуществляются только теми субъектами Федерации, у которых возникла реальная потребность в решении соответствующих задач и имеются необходимые бюджетные ресурсы». — Глигич-Золотарева М.В. Правовое регулирование
22
8. 9.
10 11
12
13
14
15
16
действующей схемы разграничения доходных и расходных полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: проблемы и предложения в сб.: Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации//Аналитический вестник Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации , № 23 (311), 2006 года.
Распоряжение Президента Российской Федерации «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» № 425-рп от 27 июня 2011 года. Рабочая группа Д. Коза-ка работала над проблемой перераспределения полномочий, рабочая группа А. Хлопонина - над проблемой совершенствования межбюджетных отношений.
Эти изменения, если они будут приняты составом новой Государственной Думы Российской Федерации, приведут к переподчинению 505 территориальных органов исполнительной власти, в которых работают более 220 тысяч человек.
В действительности, основное содержание закона было посвящено не монетизации или иной реорганизации социальных льгот тем или иным категориям населения, работников и пр., а именно перераспределению полномочий в самых различных сферах, причем на началах их централизации.
Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 года № 2227-р. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ с последующими многочисленными изменениями и дополнениями.
См. более подробно: Инновационный путь развития для новой России. М. «Наука», 2005, стр.289-292.
В качестве «собственных» предлагается передать субъектам Федерации только полномочия по поддержке народных и художественных промыслов.
Выступление Д.А. Медведева на заседании президиума Госсовета по вопросу повышения роли регионов в модернизации экономики 11 ноября 2011 года в г. Хабаровск (сайт Президента Российской Федерации).
«Бюджетирование, ориентированное на результат».
Основные результаты и направления бюджетной политики на 2012
год и на период до 2014 года. Минфин России. М.: Декабрь 2011 г.;
23
Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (Утверждена Правительством РФ в 2010 г.); Проект бюджетной стратегии РФ на период до 2023 года. Минфин России. М., 2008 г. и др. документы.
17. В финансовой истории современной России этот налог вводился уже дважды. Первый раз — в 1991 г (действовал только один год). Второй раз — в 1998 г. в размере 5%, но уже как региональный налог. Уже в 1998-1999 годах этот налог был введен в большинстве субъектов Российской Федерации. С 1 января 2004 года налог с продаж в России не взимается. Никакой целевой компенсации за отмену этого налога региональные бюджеты не получили. В некоторых предложениях теперь обозначается как новация «налог с конечных продаж», но его суть еще нуждается в уточнении.
18. НДС дает примерно 30% доходов федерального бюджета.
19. Высказывались также предложения оставлять в регионах часть (например, 50%) «от прироста НДС», однако основные технические детали такой схемы налогового регулирования и стимулирования регионов пока недостаточно конкретизированы.
20. Объем федеральных налоговых льгот по региональным и местным налогам в 2010 году составил около 200 млрд. рублей, из которых 90% - льготы по налогу на имущество организаций. Кроме того, действуют аналогичные льготы по налогу на имущество физических лиц; по земельному налогу и транспортному налогу. Общая сумма прироста налоговых доходов регионов оценивается примерно в 330 млрд. рублей.
21. Применительно к сфере межбюджетных отношений, среди предложений данной рабочей группы такая рекомендация как снижение порога участия субъектов Федерации в практике финансового выравнивания — до 85% от средней по субъектам Федерации вместо нынешней планки в 100%, (что позволило бы сократить число дотационных регионов до примерно 6.
24
