CC BY
291
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 1
А.В. Авдеева, аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*
ПЕРЕДАЧА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОРГАНАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Статья посвящена актуальным проблемам осуществления полномочий Российской Федерации по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения органами государственной власти субъектов РФ. Целью анализа положений федерального законодательства и практики их применения является разработка четкой концепции делегирования полномочий.
Ключевые слова: предметы ведения РФ; предметы совместного ведения; субъект РФ; делегированные полномочия; органы государственной власти; органы исполнительной власти; соглашение.
The article is devoted to topical problems of exercising the powers of the Russian Federation on the competence objects of the Russian Federation and joint authority objects by governmental bodies of the members of the Russian Federation. The purpose of the analysis of the provisions of federal legislation and their practical application is to work out the precise concept of delegated powers.
Keywords: competence objects of the Russian Federation; joint authority objects; member of the Russian Federation; delegated powers; governmental bodies; executive bodies; devolution agreement.
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (далее — Закон № 184-ФЗ) предусматривает два вида полномочий, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации: полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения. Пункты 2 и 3 ст. 26.1 данного закона устанавливают различные формы определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, однако делегирование полномочий Российской Федерации как один из спо-
1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2006. № 1. Ст. 10; 2007. № 1 (ч.1). Ст. 21; № 43. Ст. 5084; 2008. № 52 (ч.1). Ст. 6236.
собов определения полномочий может осуществляться лишь на основании федеральных законов и соглашений2.
Конституция РФ не предусматривает федеральный закон в качестве формы передачи осуществления части полномочий в сфере взаимоотношений Федерации и ее субъектов. Использование федерального закона для делегирования полномочий приводит к трансформации конституционной модели разграничения компетенции. Данное явление можно рассмотреть в двух аспектах.
Во-первых, Конституция РФ непосредственно устанавливает возможность передачи осуществления части полномочий лишь в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, включающей федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 77, ч. 2, 3 ст. 78). Закон № 184-ФЗ допускает делегирование полномочий в сфере осуществления государственной власти в целом. Об этом свидетельствует широкое использование термина «органы государственной власти субъекта Российской Федерации» в статьях, посвященных передаче полномочий. Такая тенденция прослеживается в том числе и в отраслевых федеральных законах, например, в сфере образования, занятости населения, охраны здоровья граждан, изменения в которые были внесены с целью дальнейшего воплощения в жизнь рассматриваемой конструкции, введенной Законом № 184-ФЗ.
Означает ли использование формулировки «осуществление полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации» то, что на региональный уровень власти могут быть делегированы правотворческие, в том числе законодательные, полномочия? Действующее законодательство, по крайней мере если исходить из данной терминологии, не исключает такой возможности, несмотря на то, что подобное делегирование прямо не предусмотрено Конституцией РФ. А может быть, использование понятия «передача осуществления части полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации» представляет собой упущение федерального законодателя, связывающего возможность такой передачи только с органами исполнительной власти субъектов РФ? На практике, как правило, происходит делегирование именно исполнительно-распорядительных полномочий с установлением со стороны РФ контроля, надзора и возможности применения мер ответственности по отношению к субъекту РФ.
Во-вторых, конституционная модель передачи осуществления части полномочий предусматривает наличие согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, результатом которых становится подписанное
2 О соотношении терминов «определение», «разграничение» и «передача» полномочий см.: ГриценкоЕ. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2 (69). С. 75—76.
представителями двух уровней власти соглашение, по определению предполагающее учет позиции субъекта РФ.
Широкое использование федерального закона в качестве формы делегирования полномочий органам государственной власти субъектов РФ в порядке, предусмотренном п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ, в определенной степени расходится с идеей о необходимости учета согласия субъектов РФ на передачу осуществления части полномочий.
Так, ст. 26.4 указанного закона предусматривает участие органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения (направление отзывов, представление поправок к законопроектам). Однако данная статья не распространяется на случаи принятия федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации. Следовательно, полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации могут быть переданы для осуществления органам государственной власти субъектов РФ в одностороннем порядке, без учета их мнения.
В данном случае очевидна необходимость внесения дополнений в ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ, предусматривающих участие органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации в части, касающейся передачи осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации на уровень субъектов РФ.
При рассмотрении проблемы соотношения соглашения и федерального закона как форм делегирования полномочий важно подчеркнуть следующее. По общему правилу, исходя из смысла Закона № 184-ФЗ передача осуществления части полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ производится на основании федерального закона. В соответствии с п. 1 ст. 26.8 данного закона соглашение может использоваться лишь в порядке исключения — в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти всех субъектов РФ.
Сфера применения федерального закона по сравнению с соглашением шире. Заключение соглашения возможно лишь в рамках взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъекта РФ (п. 1 ст. 26.8 Закона № 184-ФЗ), что соответствует ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ. Положения федерального закона о передаче осуществления части полномочий, как отмечалось ранее, распространяются на все органы государственной власти субъекта РФ, а не только на органы исполнительной власти.
Таким образом, статьи Закона № 184-ФЗ, закрепляющие федеральный закон в качестве правовой формы делегирования полномочий,
на практике выходят на первый план по сравнению с нормами Конституции РФ о соглашениях (ч. 2 ст. 78).
Рассмотренные явления приводят к увеличению объема делегированных полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ. Более того, в составе компетенции органов государственной власти субъектов РФ именно делегированные полномочия занимают первое место, опережая по количеству даже собственные полномочия органов государственной власти субъектов РФ3.
Пункт 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ устанавливает одинаковый порядок осуществления органами государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения. При закреплении в отраслевых федеральных законах перечней полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, не указывается, относятся ли данные полномочия к предметам ведения Российской Федерации либо к предметам совместного ведения.
Однако определить, к какому предмету ведения относится то или иное полномочие, бывает достаточно сложно. Суть данной проблемы можно проиллюстрировать на примере определения Конституционного суда Российскй Федерации от 01.12.2005 г. № 462-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности частей первой и второй статьи 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий"»4. В этом определении выражены два противоположных мнения относительно природы мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий. В соответствии с правовой позицией Конституционного суда РФ полномочия по предоставлению соответствующих мер социальной поддержки, до 31.12.2004 г. называвшихся льготами, относятся к сфере совместного ведения (п. «б», «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако в особом мнении судьи Конституционного суда А.Л. Кононова, напротив, достаточно убедительно доказывается, что данные льготы, ошибочно переименованные в меры социальной поддержки в результате внесения изменений в действующее законодательство, являются составной частью механизма и объема компенсации вреда, право на возмещение которого
3 Исследователи отмечают, что «примерный перечень основных делегированных полномочий субъектов РФ по состоянию на сентябрь 2007 г. включал в себя 907 позиций, закрепленных в 102 федеральных законах», в то время как «в ведении субъектов РФ по состоянию на октябрь 2007 г. находилось 68 собственных полномочий» (Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Аналит. вестн. Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Глигич-Золотарева. 2007. № 27 (344). С. 17—18). В настоящее время по сути картина не изменилась.
4 СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 733.
установлено ст. 52 и 53 Конституции РФ. Следовательно, утверждает А.Л. Кононов, данный вопрос относится к сфере исключительного федерального ведения (п. «в», «о» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ).
Отсутствие указаний в отраслевом федеральном законодательстве на принадлежность делегированных полномочий тому или иному предмету ведения приводит к стиранию границ между сферой исключительного ведения Российской Федерации и сферой совместного ведения. Тем не менее дифференциация полномочий по данному признаку очень важна, в том числе для практического применения положений ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающей различные виды нормативных правовых актов для регулирования общественных отношений по соответствующим предметам ведения.
Сущность правовой конструкции делегирования полномочий раскрывается при более детальном анализе взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления последними отдельных полномочий Российской Федерации.
В соответствии с п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ, должны содержать положения, определяющие права и обязанности федеральных органов исполнительной власти, связанные с назначением руководителей и определением структуры органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих переданные полномочия.
Указанное положение конкретизируется в отраслевых федеральных законах, закрепляющих передачу осуществления части полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ.
Так, на основании подп. 5 и 6 п. 7, подп. 1 и 2 п. 9 ст. 7.1 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»5 федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере занятости населения и безработицы, согласовывает структуру органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих переданные полномочия, а также назначение их руководителей. Предложения по структуре соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ, а также по кандидатуре на должность руководителя представляются на согласование высшим должностным лицом субъекта РФ.
Аналогичные положения содержатся во многих других отраслевых законах, в том числе в Законе Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»6 (ст. 28.1), Основах законодательства Рос-
5 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее — ВСНД РФ и ВС РФ). 1991. № 18. Ст. 566; СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10.
6 ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; СЗ РФ. 2007. № 1 (ч.1). Ст. 21; № 49. Ст. 6070.
сийской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-17 (ст. 5.1). Что касается практики применения приведенных выше норм, то, например, Минздравсоцразвития России либо согласовывает, либо отклоняет предложения высшего должностного лица субъекта РФ, при этом согласование (отклонение) может быть осуществлено как по всем предложениям, так и частично. Соответствующее разъяснение содержится в письме названного министерства от 16.11.2007 № 8460-РХ8.
Как отмечает Е. Гриценко, в данном случае «создаются законодательные предпосылки для неоправданного и несоразмерного вмешательства федеральных органов исполнительной власти в права субъектов Федерации по самостоятельному определению структуры их исполнительных органов»9. Обширный перечень прав федеральных органов исполнительной власти в сфере осуществления полномочий Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов РФ свидетельствует о том, что по статусу последние фактически приравниваются к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти.
При этом следует подчеркнуть, что, например, органам государственной власти субъектов РФ не принадлежат собственные полномочия по содействию занятости населения, несмотря на то что соответствующие вопросы относятся к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Весь объем полномочий сконцентрирован на федеральном уровне, и лишь осуществление некоторых из них передано субъектам РФ. Более того, при отсутствии собственных полномочий по содействию занятости населения субъекты РФ иногда вынуждены задействовать дополнительные материальные ресурсы, в том числе средства бюджетов субъектов РФ, для осуществления делегированных полномочий в данной сфере.
Именно использование правовой конструкции передачи осуществления полномочий, когда сами полномочия по-прежнему принадлежат Российской Федерации, но реализует их другое публично-правовое образование, позволяет сохранить модель взаимоотношений, элементом которой раньше были территориальные органы государства. Несмотря на то, что взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ должно строиться с учетом федеративной природы государства, рамки самостоятельности последних сведены к минимуму.
Закон № 184-ФЗ содержит ряд положений, касающихся передачи федерального имущества в собственность субъекта РФ на основании федерального закона (абз. 10, 11, 12 п. 7 ст. 26.3), а также в пользование (или) управление либо в собственность субъекта РФ по решению Пра-
7 ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 2007. № 1 (ч.1). Ст. 21.
8 Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9 Гриценко Е. Указ. соч. С. 82.
вительства Российской Федерации (абз. 13 п. 7 ст. 26.3) для использования данного имущества в целях осуществления делегированных полномочий.
Субъект РФ несет бремя содержания соответствующего имущества, с даты возникновения права собственности, в том числе при необходимости должен производить текущий и капитальный ремонт имущества. Несмотря на возможность компенсации Российской Федерацией дополнительных расходов, возникших при осуществлении делегированных полномочий, субъекты РФ не защищены от необходимости направления средств собственных бюджетов на содержание имущества, переданного для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации.
Так, 7 ноября 2006 г. подписано распоряжение Федерального агентства по управлению федеральным имуществом № 3936-р «О безвозмездной передаче государственных учреждений службы занятости (центров занятости населения) как имущественных комплексов в государственную собственность Московской, Калужской, Тверской областей»10. За ним последовало постановление Правительства Московской области от 29.12.2006 № 1241/51 «О приеме федеральных государственных учреждений службы занятости (центров занятости населения) в собственность Московской области»11, в соответствии с которым 52 центра занятости населения с 01.01.2007 были приняты в собственность Московской области. Несмотря на п. 5 данного постановления, предписывавший Министерству финансов Московской области осуществлять расходы на содержание учреждений за счет и в пределах выделенных Московской области субвенций из федерального бюджета на реализацию полномочий в сфере занятости населения, необходимость произведения дополнительных расходов из бюджета Московской области стала очевидной уже в середине 2007 г. В соответствии с Законом Московской области от 27.07.2007 № 147/2007-ОЗ «О дополнительном финансовом обеспечении полномочий в области содействия занятости населения»12, в бюджете Московской области предусматриваются средства на содержание и обеспечение деятельности уполномоченного исполнительного органа государственной власти Московской области в сфере занятости населения, подведомственных ему государственных учреждений Московской области — центров занятости населения и государственных учреждений дополнительного профессионального образования Московской области, в том числе на оборудование мест предоставления государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции. Приведенные выше положения вводятся в действие
10 Документ опубликован не был.
11 Информационный вестник Правительства Московской области. 2007. № 2.
12 Ежедневные новости. Подмосковье. 2007. № 142.
законом Московской области о бюджете Московской области при условии, что данным законом предусмотрены соответствующие финансовые средства.
Таким образом, Московская область реализовала право, или добровольное полномочие, связанное с дополнительным использованием собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных полномочий (предусмотренное абз. 16 п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ). Данные средства не подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета в качестве компенсации дополнительных расходов, возникших при осуществлении делегированных полномочий.
Можно выделить и другие проблемы, связанные с финансированием осуществления переданных полномочий. По общему правилу, финансирование осуществления полномочий Российской Федерации, делегированных органам государственной власти субъектов РФ, производится за счет субвенций из федерального бюджета либо бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (абз. 2 п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ). Однако п. 8 ст. 26.3 устанавливает ряд исключений из общего правила. Перечень оснований, при наличии которых предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта РФ не является обязательным, можно трактовать достаточно широко. Более того, согласно абз. 2 п. 8 ст. 26.3 указанного закона, полномочия, делегированные субъектам РФ без предоставления субвенций из федерального бюджета, осуществляются в соответствии с п. 7 ст. 26.3, в том числе и в части использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств субъектов РФ.
Таким образом, в данном случае полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, превращаются в добровольно-обязательные13.
С одной стороны, особенностью таких полномочий является то, что по порядку финансирования они напоминают собственные пол-
13 Термин «добровольно-обязательные полномочия» используется в литературе, однако в несколько ином смысле: авторы имеют в виду обязанность муниципальных образований и субъектов РФ за счет средств своих бюджетов сохранять уровень социальной защиты, существовавший по состоянию на 31.12.2004 г., на которую указывает Конституционный суд РФ в постановлении от 15.05.2006 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» (Актуальные вопросы разграничения компетенции... С. 11—13).
номочия органов государственной власти субъектов РФ. В целях надлежащего осуществления данных полномочий субъекты РФ вынуждены использовать средства собственных бюджетов. Ведь если руководствоваться принципом ответственности субъектов РФ за реализацию делегированных полномочий в пределах выделенных на эти цели средств, то возможность надлежащего осуществления указанных полномочий в полном объеме будет поставлена под сомнение.
С другой стороны, по порядку осуществления добровольно-обязательные полномочия приравниваются к делегированным, так как в данном случае применяются все нормы Закона № 184-ФЗ, устанавливающего широкие возможности федеральных органов государственной власти по вмешательству в деятельность органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия.
Рассмотренные проблемы свидетельствуют о необходимости разработки четкой правовой концепции делегирования полномочий, в том числе о важности более последовательного отражения в текущем законодательстве основополагающих характеристик института передачи осуществления части полномочий, изложенных в Конституции РФ.
Предметы ведения Российской Федерации, установленные Конституцией, а также соответствующие им полномочия федеральных органов государственной власти не могут ни передаваться, ни исключаться из перечня, закрепленного в конституционной норме, ни иным образом перераспределяться. Данное обстоятельство нашло отражение в постановлении Конституционного суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации"»14. Однако Закон № 184-ФЗ предусматривает не что иное, как перераспределение полномочий, составляющих предмет ведения Российской Федерации. Более того, последний абзац п. 7 ст. 26.3 анализируемого закона разрешает передавать органам местного самоуправления полномочия, ранее делегированные органам государственной власти субъектов РФ. Субделегирование, как называют данное явление в литературе15, осуществляется законами субъекта РФ, если данное право предоставлено субъекту РФ федеральным законом. Из смысла рассматриваемой нормы следует, что законом субъекта РФ органам местного самоуправления могут быть переданы даже полномочия РФ по предметам ведения Российской Федерации.
Для обоснования возможности делегирования полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации иным публично-правовым образованиям используется сложная правовая
14 СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
15 См.: Гриценко Е. Указ. соч. С. 86.
конструкция: передаются не сами полномочия, а лишь их осуществление. Получается, что делегированные полномочия по-прежнему принадлежат Российской Федерации, в то время как реализуются уже на другом уровне публичной власти. Таким образом, фактически нарушается принцип недопустимости перераспределения установленных Конституцией РФ предметов ведения и соответствующих им полномочий.
В настоящее время назрела необходимость четкого разграничения полномочий Российской Федерации по критерию принадлежности предметам ведения Российской Федерации либо предметам совместного ведения. Из Закона № 184-ФЗ следует исключить положения, делающие возможным делегирование полномочий по предметам ведения Российской Федерации.
Основное предназначение института передачи осуществления полномочий проявляется именно в его использовании в сфере совместного ведения. Но и в данной сфере приоритет следует отдавать разграничению полномочий как процессу первичного распределения компетенции. И лишь в случае невозможности решения проблем, возникающих по предметам совместного ведения, с помощью разграничения полномочий необходимо задействовать такой инструмент, как делегирование полномочий, т.е. перераспределение ранее разграниченных полномочий.
Список литературы
1. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Аналит. вестн. Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Гли-гич-Золотарева. 2007. № 27 (344).
2. Гриценко Е. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2 (69).
3. Серегина Л.В. Тенденции разграничения полномочий органов государственной власти в области содействия занятости населения // Журнал российского права. 2006. № 6 (114).
4. Тарасов О. Конституционная модель территориальной организации системы органов государственной власти в России и проблемы ее реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2 (69).
5. Черепанов В. Разграничивать или делегировать? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1 (58).
