CC BY
11
DOI 10.24412/2227-7315-2023-4-174-180 УДК 342.6
Д.С. Воробьева
ПЕРЕДАЧА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СУБЪЕКТАМ ФЕДЕРАЦИИ: АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАКТИКИ
Введение: внесение в 2020 г. поправок в Конституцию РФ, а также принятие нового федерального закона о публичной власти в субъектах РФ актуализировали проблему регулирования передачи полномочий Российской Федерации ее субъектам. Цель — выявить специфику правового института делегирования федеральных полномочий региональным органам государственной власти на основе анализа как нормативного правового регулирования данного института, так и вопросов практики его реализации. Методологическая основа: применение как общенаучных (анализ, синтез, системно-структурный), так и частнонаучных (логико-юридический, сравнительно-правовой) методов познания, позволивших раскрыть некоторые проблемы административно-правового регулирования передачи государственных полномочий РФ ее субъектам. Результаты: выявлены пробелы нормативно-правового регулирования института делегирования федеральных полномочий субъектам РФ, выработаны некоторые рекомендации по их устранению. Выводы: перераспределение полномочий органов исполнительной власти федерального и регионального уровней требует более детального закрепления, в первую очередь, в Основном Законе страны.
Ключевые слова: административно-правовая реформа, публичная власть, передача государственных полномочий, государственный контроль, поправки в Конституцию РФ.
D.S. Vorobyeva
TRANSFER OF STATE POWERS OF THE RUSSIAN FEDERATION TO CONSTITUENT ENTITIES OF THE FEDERATION: ANALYSIS OF NORMATIVE AND LEGAL REGULATION AND SOME ISSUES OF PRACTICE
Background: amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020, as well as the adoption of a new federal law on public authority in the constituent entities of the Russian Federation actualized the problem of regulating the transfer of powers of the Russian Federation to its constituent entities. Objective — to identify the specifics of the legal institute of delegation of federal powers to regional public authorities based on the analysis of both the normative legal regulation of this institute and the issues
© Воробьева Динара Сергеевна, 2023
Старший преподаватель кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: dinara-vorobyova@gmail.com
© Vorobyeva Dinara Sergeevna, 2023
Senior lecturer at the Department of Administrative and Municipal Law named after Professor Vasily 174 Mikhailovich Manokhin (Saratov State Law Academy)
of practice of its implementation. Methodology: application of both general scientific (analysis, synthesis, system-structural) and private-scientific (logical-legal, comparative-legal) methods of knowledge, which allowed to reveal some problems of administrative-legal regulation of the transfer of state powers of the Russian Federation to its subjects. Results: gaps in the normative-legal regulation of the institute of delegation of federal powers to the subjects of the Russian Federation are identified, and some recommendations for their elimination are developed. Conclusions: redistribution of powers of executive authorities of the federal and regional levels requires more detailed consolidation, first of all, in the Basic Law of the country.
Keywords: administrative and legal reform, public authority, transfer of state powers, state control, amendments to the Constitution of the Russian Federation.
Поправки в Конституцию РФ внесенные в 2020 г., а также последующее принятие Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (в ред. от 4 августа 2023 г.)1 (далее — ФЗ № 414), в результате чего утратил силу действовавший ранее Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 21 декабря 2021 г.) (далее — ФЗ № 184)2, ознаменовали новый этап административно-правовой реформы в Российской Федерации. В условиях законодательных изменений интерес представляет вопрос регулирования передачи полномочий Российской Федерации ее субъектам как один из значимых правовых институтов в сфере публичного управления, который «...делает практику федеративных отношений более гибкой, способной оперативно реагировать на необходимость совершенствования современного федерализма» [1, с. 43].
Обращаясь к Конституции РФ, следует отметить, что ею предусмотрена форма соглашения для передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации, но не федерального закона (ч. 2 ст. 78). Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 51 ФЗ № 414 «соглашение может использоваться лишь в порядке исключения» [2, с. 153], что имело место и в ранее действовавшем ФЗ № 184 (ч. 1 ст. 26.8).
«Однако Конституция "молчит" относительно роли федерального закона как в процессе собственно разграничения полномочий, так и в механизме их делегирования» [1, с. 41]. Не был разрешен данный вопрос и в результате последних поправок в Конституцию.
Кроме того, с 2015 г. «к формам делегирования федеральных полномочий добавились нормативные правовые акты Президента РФ или Правительства РФ» [3, с. 16], что также не нашло отражения в Конституции РФ.
Таким образом, отмечается в юридической литературе, часто передача государственных полномочий превращается в «добровольно-обязательную», а самостоятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации сведена к минимуму [2, с. 156, 158]. Так, Е.М. Андреева «в отношении предварительного согласования вопроса о передаче полномочий... не поддерживает данное предложение, так как оно ведет к увеличению расходов на администрирование» [3,
1 См.: СЗ РФ. 2021. № 52, ст. 8973; 2023. № 32, ст. 6181.
2 См.: Там же. 1999. № 42, ст. 5005; 2021. № 52, ст. 8973.
с. 23]. В то же время В.С. Мокрый отмечает, что «договорный механизм... должен быть сохранен в целях поддержания баланса федеративного устройства» [1, с. 44].
Особо хотелось отметить взгляд В.М. Манохина, столетний юбилей которого чествуется в этом году, выделившего два способа правового регулирования полномочий между федеральным центром и регионами:
1) административный, преобладающими формами реализации которого стали федеральные законы и указы Президента РФ; данный способ был характерен еще для СССР, где разграничение полномочий между республиками и центральной властью проводилось административным путем, «без какого-либо участия, во всяком случае, юридического, республиканской стороны» [4, с. 35];
2) договорный, предметом которого являются «индивидуально-особые», «узкоотраслевые», «узкофункциональные» административно-правовые отношения для какого-либо субъекта РФ, которые могут отсутствовать в другом субъекте Федерации (такие договоры должны заключаться на определенный срок) [4, с. 37-38, 41, 46].
Таким образом, как полагал В.М. Манохин, соглашения являются скорее исключениями в решении вопроса о передаче полномочий между Федерацией и ее субъектами, что было воспринято в последующем, и федеральным законодателем.
Еще одной проблемой, на которую обращают внимание авторы, выступает «обширный перечень прав федеральных органов исполнительной власти в сфере осуществления полномочий Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов», что, по мнению А.В. Авдеевой, «свидетельствует о том, что по статусу последние фактически приравниваются к территориальным органам
0 федеральных органов исполнительной власти» [2, с. 156]. Так, А.В. Мазуров от-~ мечает, что органы государственной власти субъектов РФ ставятся в зависимое ~ положение «просителя федеральных субвенций», субъектам РФ не гарантиру-f ется достаточность таких субвенций, им не позволено отказаться от переданных
1 полномочий, «фактически — от обязанности их исполнения, даже если выделя-| емых субвенций объективно недостаточно» [5].
£ Проанализировав положения ФЗ № 414, необходимо отметить нововведения,
0
! установленные им в сфере передачи полномочий Российской Федерации органам
т
1 государственной власти субъектов Федерации:
г 1) закреплено право федеральных органов исполнительной власти участвовать
1 в формировании региональных органов исполнительной власти, осуществляю-
I
« щих переданные Федерацией полномочия, в частности в назначении и освобож-
I дении от должности должностных лиц указанных органов (ч. 3 ст. 4); е 2) закреплено право Президента РФ вынести предупреждение или объявить
° выговор высшему должностному лицу субъекта Федерации за ненадлежащее
0
§ исполнение им своих обязанностей, в частности в связи с осуществлением пере-§ данных федеральных полномочий (ч. 3 ст. 29);
1 3) предусмотрена необходимость включения в реестр соглашений между J федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий (ч. 8 ст. 51);
4) закреплено право органов публичной власти различных уровней обращаться в Государственный Совет РФ для разрешения разногласий, в частности по вопросам передачи полномочий между указанными органами, в целях достижения 176 согласованного их решения (ч. 2 ст. 62).
В целом порядок делегирования федеральных полномочий региональным органам власти остался прежним и регламентирован в ФЗ № 414 следующим образом:
ст. 41 содержит общие (ч. 3 и 4) и особые (ч. 7-9) положения; ч. 3-7 ст. 42 регулируют порядок финансового обеспечения осуществления переданных полномочий; по общему правилу, такое финансовое обеспечение не предполагается, если в целях осуществления переданных полномочий не производятся выплаты гражданам и юридическим лицам, не создаются новые или не увеличивается штатная численность уже существующих бюджетных структурных формирований (ч. 7 ст. 42);
ст. 45 устанавливает требования, предъявляемые к федеральным законам, которыми передаются отдельные федеральные полномочия; также в соответствии с ч. 5 ст. 41 региональные органы власти могут обратиться в Правительство РФ для установления на определенный срок особого порядка реализации данных полномочий;
ст. 46 закрепляет требования, предъявляемые к подзаконным нормативным правовым актам, которыми субъектам РФ делегируются полномочия РФ (возможно только в случаях, предусмотренных соответствующим федеральным законом) — в целом, требования те же, что и применительно к федеральным законам;
ст. 47 предусматривает процедуру изъятия переданных федеральных полномочий (на срок не более чем 2 года) (ч. 8);
ст. 51 содержит требования, предъявляемые к соглашениям о передаче государственных полномочий.
Ряд полномочий при этом возлагается на Правительство РФ (ч. 5 ст. 41, ч. 7 ст. 42, ч. 5, 7, 8 ст. 45, ч. 3 и 4 ст. 46, ч. 7 и 8 ст. 51 ФЗ № 414).
Анализируя практику делегирования полномочий РФ ее субъектам, Е.И. Добролюбова отмечает рост бюджетных расходов на их осуществление с одновременным снижением эффективности и результативности их исполнения [6].
Так, нарушения и недостатки выявляются по результатам контрольных мероприятий Счетной Палаты РФ, к которым можно отнести:
ненадлежащее исполнение региональными органами государственной власти обязательств, предусмотренных соглашениями о предоставлении субвенций на осуществление отдельных федеральных полномочий, в результате чего субъектами РФ не достигнуты значения целевых прогнозных показателей1;
1 См.: Представление Счетной палаты РФ от 26 ноября 2014 г. № ПР 09-314/09-03 «О ре- 1 зультатах контрольного мероприятия "Проверка использования государственных средств, на- *
правленных на организацию и функционирование комплексной системы управления водными 4
ресурсами в Северо-Кавказском федеральном округе Российской Федерации" в Федеральном 1 агентстве водных ресурсов, Западно-Каспийском бассейновом водном управлении Федераль- )
ного агентства водных ресурсов, Федеральном государственном бюджетном учреждении "З" 2
(п. 2); Представление Счетной палаты РФ от 24 июля 2015 г. № ПР 09-177/09-03 «О результатах 3 контрольного мероприятия "Аудит реализации в 2013-2014 гг. и истекшем периоде 2015 г. мероприятий федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 гг.", направленных на выполнение задач Водной стратегии Российской Федерации" в Федеральном агентстве водных ресурсов, ФГУ "С"» (п. 2); Представление Счетной палаты РФ от 30 мая 2018 г. № ПР 12-167/12-04 «О результатах контрольного мероприятия "Проверка исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 годах" и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2017 год." в Министерстве образования и науки Российской Федерации» (п. 1.5.2) // СПС «КонсультантПлюс». I77
допущение федеральными органами государственной власти нарушений в расчете общего размера субвенций, предоставляемых из федерального бюджета региональным бюджетам на осуществление переданных полномочий1;
осуществление органами государственной власти РФ не в полном объеме контроля за использованием уполномоченными органами субъектов РФ субвенций, предоставляемых им на осуществление полномочий РФ2.
Контроль за эффективностью и качеством осуществления переданных полномочий является важной составляющей механизма делегирования государственных полномочий. Порядок такого контроля регулируется по правилам, установленным ст. 63 ФЗ № 414, а также федеральными законами/соглашениями, которыми переданы соответствующие полномочия РФ.
На практике в период действия ФЗ № 184 было выявлено отсутствие единообразия в осуществлении данного контроля. Так, в нормативных правовых актах, регулирующих оценку реализации делегированных полномочий в разных сферах, используются различные виды оценки, например применяется оценка исходя из степени достижения целевых значений показателей и оценка на основе анализа динамики значений показателей [7]. Кроме того, судебной практикой был поставлен вопрос о том, вправе ли уполномоченные федеральные органы государственной власти осуществлять не только контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им федеральных полномочий, но и контроль за соответствием деятельности региональных органов власти другим требованиям законодательства РФ3. На наш взгляд, является спорным применение к данным отношениям положений Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном
а 1 См.: Представление Счетной палаты РФ от 18 декабря 2014 г. № ПР 09-336/09-03 «О резуль-
^ татах контрольного мероприятия "Проверка состояния и использования лесов, расположенных
^ на землях лесного фонда и землях обороны и безопасности, а также расходования средств феде-
I рального бюджета на осуществление полномочий в области лесных отношений" на территории
| Иркутской области, Красноярского края и Республики Бурятия» (п. 1.2.1); Представление Счет-
| ной палаты РФ от 30 мая 2018 г. № ПР 12-167/12-04 «О результатах контрольного мероприятия " "Проверка исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый
§ период 2018 и 2019 гг." и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2017 ¥ г." в Министерстве образования и науки РФ» (п. 2.10) // СПС «КонсультантПлюс». ¡1 2 См.: Представление Счетной палаты РФ от 26 ноября 2014 г. № ПР 09-314/09-03 «О ре-
| зультатах контрольного мероприятия "Проверка использования государственных средств, направленных на организацию и функционирование комплексной системы управления водными ° ресурсами в Северо-Кавказском федеральном округе Российской Федерации" в Федеральном
| агентстве водных ресурсов, Западно-Каспийском бассейновом водном управлении Федерального
& агентства водных ресурсов, Федеральном государственном бюджетном учреждении "З"» (п. 2); ч: Представление Счетной палаты РФ от 18 декабря 2014 г. № ПР 09-336/09-03 «О результатах 8 контрольного мероприятия "Проверка состояния и использования лесов, расположенных
>1 на землях лесного фонда и землях обороны и безопасности, а также расходования средств феде-
¡5 рального бюджета на осуществление полномочий в области лесных отношений" на территории
° Иркутской области, Красноярского края и Республики Бурятия» (п. 1); Представление Счетной
§ палаты РФ от 25 мая 2018 г. № ПР 12-126/12-04 «О результатах контрольного мероприятия ^ "Проверка исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый
1 период 2018 и 2019 гг." и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2017 г." £ на объекте Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки» (п.п. 1.14.2, 1.14.3, 2.2); Представление Счетной палаты РФ от 30 мая 2018 г. № ПР 12-167/12-04 «О результатах контрольного мероприятия "Проверка исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг." и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2017 г." в Министерстве образования и науки РФ» (п. 1.5.2) // СПС «КонсультантПлюс».
3 См.: Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2020 г. по делу № А23-2443/2019; Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 7 июня 2018 г. по делу № А09-13945/2017; Постановлением Верховного суда Кабардино-Балкарской 178 Республики от 1 апреля 2016 г. по делу № 4А-51/2016 // СПС «КонсультантПлюс».
контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (в ред. от 4 августа 2023 г.)1 — ч. 2 ст. 2 данного закона оговаривает возможность его применения лишь к отношениям, не связанным с реализацией властных полномочий, в то время как ч. 15 ст. 63 ФЗ № 414 допускает его применение и в других случаях.
Как указывает Е.И. Добролюбова, «недостижение целевых значений показателей исполнения переданных полномочий (либо ухудшение ситуации по сравнению с отчетным периодом) не является основанием ни для прекращения реализации полномочий соответствующими органами государственной власти субъектов РФ, ни для сокращения объемов бюджетных ассигнований, выделяемых соответствующему субъекту РФ» [7, с. 45], что не способствует повышению результативности и эффективности исполнения делегированных федеральных полномочий.
Полагаем, законодательное решение обозначенных проблем должно быть как можно более точным и детальным, в том числе «необходимы устойчивые конституционно-правовые ориентиры... определения... и перераспределения полномочий органов исполнительной власти федерального и регионального уровней» [8, с. 38], что особенно актуально в год празднования тридцатилетия со дня принятия Конституции РФ.
Необходимо указание в тексте Основного Закона на возможность передачи государственных полномочий РФ не только по соглашениям между федеральными и региональными органами исполнительной власти, но и федеральными законами, а также Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ, что имеет место в соответствии с ФЗ № 414.
В отдельном нормативном урегулировании нуждаются вопросы осуществления контроля за исполнением переданных федеральных полномочий, в частности такие вопросы, как основания и порядок отмены актов исполнительных органов субъекта РФ, принятых по вопросам осуществления данных полномочий; показатели (критерии) оценки эффективности и качества осуществления делегированных полномочий — на данный момент оно отсутствует.
Устранение названных пробелов, на наш взгляд, будет способствовать более упорядоченному взаимодействию органов публичной власти федерального центра и субъектов РФ.
Библиографический список
1. Мокрый B.C. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 40-44.
2. Авдеева A.B. Передача осуществления полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы // Вестник Московского университета. Сер.: 11, Право. 2010. № 1. С.151-160.
3. Андреева Е.М. Правовой механизм финансового обеспечения взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации. СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2018. 269 с.
4. Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2002. 240 с.
1 См.: СЗ РФ. 2020. № 31, ст. 5007; 2023. № 32, ст. 6215.
179
5. Мазуров А.В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (постатейный). М.: Частное право, 2007. 296 с.
6. Добролюбова Е.И. Как децентрализация влияет на эффективность и результативность бюджетных расходов: оценка исполнения делегированных полномочий // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4. С. 99-112.
7. Добролюбова Е.И. Подходы к оценке результативности и эффективности переданных полномочий // Вопросы управления. 2017. № 2. С. 40-49.
8. Аникин С.Б. Административно-правовое регулирование предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. 50 с.
References
1. Mokry V.S. Empowerment of State Authorities of the Subjects of the Russian Federation and Local Self-Government Bodies: Features and Patterns // Constitutional and Municipal law. 2010. No. 12. Pp. 40-44.
2. Avdeeva A.V. Transfer of the Exercise of the Powers of the Russian Federation to the State Authorities of the Subjects of the Russian Federation: Constitutional and Legal Problems // Bulletin of the Moscow University. Episode 11. Law. 2010. No. 1. P. 151-160.
3. Andreeva E.M. The Legal Mechanism of Financial Support for the Mutual Transfer of Powers of Public Authorities in the Russian Federation. St. Petersburg: Publishing House of the St. Petersburg State University, 2018. 269 p.
4. Manokhin V.M. Organization of Law-Making Activity in the Subjects of the Russian Federation. Saratov: Publishing House of the Saratov State Law Academy, 2002. 240 p.
5. Mazurov A.V. Commentary to the New Forest Code of the Russian Federation and the Federal Law «On the Entry into Force of the Forest Code of the Russian Federation» (Article by Article). M.: Private Law, 2007. 296 p.
6. Dobrolyubova E.I. How Decentralization Affects the Efficiency and Effectiveness of Budget Expenditures: Assessment of the Performance of Delegated Powers // Issues of State and Municipal Administration. 2013. No. 4. P. 99-112.
7. Dobrolyubova E.I. Approaches to Assessing the Effectiveness and Efficiency of Delegated Powers // Management Issues. 2017. No. 2. P. 40-49.
8. Anikin S.B. Administrative and Legal Regulation of Subjects of Joint Jurisdiction and Powers of the Russian Federation and Subjects of Russia: extended abstract of dis. ... doctor of law. Saratov, 2011. 50 p.
