CC BY
104
СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
А. К. Соловьёв
ПЕНСИОННЫЙ ВОЗРАСТ КАК ФАКТОР РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕФИЦИТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ1
В статье вопреки широко распространенной позиции о необходимости незамедлительного повышения пенсионного возраста доказывается, что демографических условий для изменения существующих нормативных требований к назначению страховой пенсии нет. Демографические факторы признаются как базовые условия развития государственной пенсионной системы, однако их воздействие на нее многоканально, что требует учета и комплексного и профессионального анализа всех влияющих параметров для целей государственного регулирования. Пенсионный возраст рассматривается с позиций достижения целей пенсионной реформы и стратегических ориентиров долгосрочного развития российской пенсионной системы.
Факторы формирования дефицита пенсионной системы. Пенсионная система Российской Федерации в условиях затяжного бюджетного кризиса находится перед двумя вызовами: ростом бедности основных категорий пенсионеров и увеличением зависимости пенсионного бюджета от федерального бюджета. Научно обоснованного ответа на эти вызовы до сих пор нет, однако все активнее предлагается применить успешную практику развитых западных пенсионных систем, решающих проблемы без ущемления страховых прав своих пенсионеров. Для стабилизации отечественной пенсионной системы предлагается использовать традиционные инструменты: повышение пенсионного возраста и расширение принудительно-накопительных пенсионных программ.
Норматив пенсионного возраста рассматривается и практически, и теоретически как социально-политический инструмент, но не как экономический регулятор формирования пенсионных прав застрахованных лиц. В рыночно-страховой пенсионной системе такой подход все более проявляется как серьезный тормоз в процессе ее реформирования на страховых принципах, что создает дополнительные риски долгосрочной финансовой сбалансированности государственных пенсионных обязательств [1].
Причина современных и будущих проблем финансовой разбалансированности бюджета Пенсионного фонда России (ПФР) заключается в том, что в рыночных условиях пенсионная система полностью интегрирована в экономику и все ее социальные результаты (социальная эффективность) в первую очередь зависят от уровня развития экономических отношений между работодателями, работниками и госбюджетом (участниками пенсионной системы). Демографические факторы (продолжительность жизни, гендерная структура, динамика рождаемости и др.) выступают только как ограничители экономических отношений участников пенсионной системы.
Дефицит бюджета ПФР занимает центральное место в бюджетном процессе не только 2018-2020 гг., но и всего стратегического периода социально-экономического развития страны в 2025-2030 гг. Однако эта проблема возникла с первых дней существования страховой пенсионной системы, и в течение всего периода функционирования было много попыток ее реформировать [2-5]. Так, неоднократно изменялась «пенсионная формула» (порядок исчисления размера страховой
1 Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета при Правительстве РФ 2017 г.
пенсии), выдвигались различные варианты «налоговых маневров» (включая внедрение единого социального налога - ЕСН и секвестр страхового тарифа), было введено обязательное накопление пенсионных прав и т.п.
Обострение проблемы дефицита ПФР начиная с 2014 г. усугубляется не менее серьезной проблемой, которая выходит за пределы самой пенсионной системы - резким падением уровня жизни пенсионеров в долгосрочном периоде (до 2030 г.). Это потребовало привлечения дополнительных инструментов борьбы с пенсионным дефицитом, помимо инструментов по ограничению страховых прав пенсионеров.
Обращает на себя внимание тот факт, что темпы сокращения размера страховых пенсий заметно опережают темпы снижения доли госбюджетного участия в финансировании пенсионных обязательств государства, т.е. прямая экономия федерального бюджета на пенсионных расходах является непосредственной причиной роста бедности пенсионеров, которая уже давно достигла критического уровня. Между тем целевым ориентиром страховой пенсионной системы и в целом - социально-экономического развития страны в социально ориентированном государстве является обеспечение достойного уровня жизни пенсионеров.
В нашей стране таким ориентиром признан уровень пенсии по старости 2,5-3,0 прожиточного минимума пенсионера (ПМП), который не только не будет достигнут к 2030 г., но наоборот, - снизится относительно исходного периода (1,7 ПМП). С 2016 г. этот показатель сохраняется на уровне не выше 1,5-1,6 ПМП при одновременном снижении реального размера пенсии относительно 2014 г.
Причин усиления зависимости бюджета ПФР от трансферта федерального бюджета много (как «внешних» относительно самой пенсионной системы, так и внутренних), но все они сводятся к одной - незавершенности страховой пенсионной реформы, для которой характерен традиционный для всех социально ориентированных стран комплекс мер, направленных на достижение бюджетно-финансовой самостоятельности пенсионной системы, с одной стороны, и обеспечение непосредственной зависимости размера страховой пенсии от трудового (страхового) участия конкретного застрахованного лица с другой.
Наиболее очевидной причиной зависимости бюджета ПФР от федеральных трансфертов и самой политически сложной остается проблема финансовой обеспеченности пенсионных государственных обязательств (первый базовый страховой принцип), поскольку страховые принципы функционирования пенсионной системы требуют максимально полного соответствия с учетом страховых рисков пенсионных обязательств государства перед застрахованными лицами, исходя из их индивидуально-накопленных пенсионных прав (второй базовый страховой принцип). При этом сами пенсионные права застрахованных лиц должны полностью соответствовать уровню запланированного (страхуемого социальным государством по системе обязательного пенсионного страхования - ОПС) материального обеспечения пенсионеров при наступлении законодательно установленного страхового случая: старости, инвалидности или потери кормильца.
Учитывая, что уровень государственных гарантий материального обеспечения пенсионеров должен распространяться на всех граждан независимо от продолжительности жизни и доходов в течение трудоспособного возраста, страхуемый государством размер пенсии имеет строго ограниченные пределы, как и размер заработка (трудового дохода), с которого производятся соответствующие отчисления в ПФР. Поэтому первоочередной является задача выбора адекватной страховой модели формирования пенсионных прав, которая определяет не только условия долгосрочной финансовой сбалансированности пенсионной системы, но и требования к уровню запланированного (застрахованного) материального обеспечения пенсионера.
Социальные приоритеты страховой пенсионной системы: методологические проблемы и практические решения. Обоснованность приоритета социальных функций (уровень материального обеспечения пенсионеров исходя из страховых пенсионных прав) развития пенсионной системы перед бюджетно-финансовыми функциями («экономией» федерального трансферта на покрытие дефицита бюджета пенсионной системы, как и снижением «нагрузки на бизнес») полностью соответствует официально провозглашенной долгосрочной правительственной макроэкономической политике на очередной стратегический период (до 2035 г.). Новая экономическая стратегия государства должна быть направлена на опережающее развитие человеческого капитала, закономерной составной частью которого является пенсионный капитал, формируемый в трудовой период жизни человека путем пенсионного страхования индивидуального заработка (дохода).
Указанные целевые ориентиры поставлены для того, чтобы восстановить приоритет социальных ориентиров развития России с целью компенсировать последствия «главного проявления кризиса - падения благосостояния россиян» [6, с. 14]. Для этого государственная бюджетная политика должна быть направлена на «.. .оптимизацию расходов бюджета, сокращая менее эффективные расходы и в силу доходных возможностей наращивая более эффективные, то есть те, которые обеспечивают повышение производительности российской экономики. К таковым в первую очередь относятся инвестиции в человека (это именно инвестиции, а не расходы)» [6, с. 19]. Подчеркивается, что «экономическая политика важна не сама по себе - она должна обеспечить условия для роста благосостояния, чтобы людям было удобно и комфортно жить в своей стране» [6, с. 25].
В контексте отечественной пенсионной системы это означает, что расходы на достойный уровень материального обеспечения должны рассматриваться не как необоснованная «нагрузка» на экономику, а как государственный пенсионный долг по возмещению отложенного в период трудовой деятельности части заработной платы каждого работника. Соответственно трансферт федерального бюджета в ПФР не должен оцениваться как «покрытие дефицита» на выплату пенсий.
Комплекс мер по преодолению дефицита пенсионного бюджета должен основываться на синергетическом эффекте как в самой пенсионной системе, так и вне ее - в макроэкономической системе государства. Наглядный образец такого подхода к решению проблем финансовой обеспеченности государственных пенсионных обязательств показывают развитые западные страны. Макроэкономическую функцию пенсионной системы в них реализуют уже с прошлого века, в то время как в нашей стране государственный Пенсионный фонд, несмотря на номинально страховой статус, до сих пор рассматривается как элемент социальной политики, который должен финансироваться по «остаточному принципу».
В условиях глобального экономического кризиса 2008-2009 гг. и последовавшего за ним бюджетного кризиса в России (2014-2017 гг.) активный этап действий по сокращению государственных обязательств перед пенсионным бюджетом (начиная с 2015 г.), ознаменовавшийся радикальной реформой пенсионного законодательства, хотя и способствовал частичному решению задачи сокращения трансфертов федерального бюджета в бюджет ПФР на современном плановом периоде, но в долгосрочной перспективе, как показывают расчеты, неизбежно приведет к утрате не только социальных функций, но и страховых принципов. Об этом наиболее наглядно свидетельствуют снижение коэффициента замещения2 страховой пенсии до
2 Коэффициент замещения в данном контексте означает соотношение текущих размеров страховой пенсии и среднегодовой зарплаты (данный показатель не соответствует методам исчисления, которые применяются в международной практике МОТ, МАСО [Международная ассоциация социального обеспечения], ОЭСР и др.).
27% к 2030 г. и падение уровня жизни пенсионеров при снижении его отношения к ПМП до 1,38 в том же году.
Проведенный анализ динамики социально-экономических характеристик современной системы ОПС показывает, что методами сокращения расходов бюджета ПФР невозможно достичь долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы: односторонние параметрические настройки внутри пенсионной системы имеют ограниченные временные и функциональные возможности. Актуарная (долгосрочная) сбалансированность бюджета пенсионной системы может быть достигнута только путем синхронной оптимизации как расходов (но не их сокращения), так и доходов (путем их перераспределения с целью «привязки» к конкретным страховым выплатам) на основе анализа и учета влияния «внешних» факторов и внутренних условий функционирования пенсионной системы.
Для целей оптимизации расходов в общемировой практике развития страховых пенсионных систем применяются:
- сокращение численности пенсионеров;
- снижение размеров пенсионных выплат [7].
При этом сокращение численности пенсионеров осуществляется путем ограничения прав на назначение страховой пенсии (сокращением льготных категорий застрахованных лиц, повышением пенсионного возраста и др.), а также повышения требований и расширения условий для «входа» в государственную систему ОПС (увеличение продолжительности трудового стажа, повышение стоимости страховых периодов, учитываемых в правах работников и т.п.).
В свою очередь для достижения наибольшей экономии от снижения размеров пенсий предлагаются многочисленные варианты:
- актуализация экономического механизма исчисления страховых пенсионных обязательств, исходя из накопленных пенсионных прав путем «корректировки» пенсионной формулы;
- секвестр относительно законодательно установленных размеров индексации назначенной пенсии (например, относительно статистической инфляции), которая призвана поддерживать адекватность пенсионных прав и обязательств. Либо - ограничение прав отдельных социально-демографических групп пенсионеров на реализацию накопленных страховых пенсионных прав (например работающих пенсионеров, на перерасчет и индексацию страховых пенсий).
Для обоснования необходимости подобных изменений, как правило, предлагается учитывать внешние по отношению к пенсионной системе факторы: негативные демографические или макроэкономические процессы.
Наряду с перечисленными методами ограничения страховых пенсионных прав участников государственной пенсионной системы международная практика предлагает успешный опыт увеличения доходных поступлений путем активного расширения охвата населения разными формами обязательного пенсионного страхования и соответственно увеличения численности плательщиков страховых взносов, а также путем прямого повышения тарифов страховых взносов. При этом сами тарифы, уплачиваемые застрахованными лицами, рассматриваются не как нагрузка на бизнес, а исключительно как экономически обоснованный инструмент формирования страховых пенсионных прав работников.
Современный дефицит бюджета ПФР вызван не опережающим увеличением объема принятых пенсионных обязательств или неэффективностью системы обязательного пенсионного страхования (т.е. внутренними факторами), а усилением зависимости пенсионной системы от макроэкономики и демографии. В частности, необоснованно низкая ставка страхового тарифа при низкой стои-
мости рабочей силы (заработной платы работника) для выполнения уже существующих долгосрочных государственных обязательств перед пенсионерами, с одной стороны, и предоставление нестраховых (не обеспеченных страховыми источниками) льгот по размеру и условиям пенсионного обеспечения с другой, наглядно отражают степень незавершенности страховой пенсионной реформы. Наиболее весомое влияние на усиление зависимости пенсионной системы от федерального бюджета (после страховой пенсионной реформы 2002 г.) оказывают такие внешние факторы, как отставание темпов роста реальной заработной платы от номинальной, сокращение доли фонда заработной платы в ВВП при сохранении устойчивой тенденции абсолютного и относительного роста скрытой оплаты труда в ВВП.
Актуарный анализ проблем финансовой стабилизации пенсионной системы ставит на первое место приоритетную (по международным критериям) проблему — низкий и продолжающий стремительно снижаться уровень страховых пенсий. При этом установлено, что одновременное решение проблемы дефицита бюджета ПФР и низкого уровня пенсионного обеспечения, учитывая объем накопленных еще за советский период обязательств, является нерешаемой задачей.
Учитывая прямую зависимость сбалансированности бюджета ПФР от изменения внешних (макроэкономических и демографических) условий развития пенсионной системы, необходимо, с одной стороны, создавать целевой страховой резерв, который позволит смягчать негативное влияние таких изменений, а с другой - предусмотреть (по аналогии с западным опытом) экономический инструментарий корректировки условий и ограничений по формированию страховых пенсионных прав («внутренние» факторы), включая механизм индексации пенсии.
Выбор инструментов актуализации пенсионных прав застрахованных лиц должен ориентироваться на безусловный критерий - достижение заданного уровня размера страховой пенсии, который конкретно определен в Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации - 2,5 ПМП к 2030 г. по сравнению с современным уровнем - 1,6 ПМП [4]. С учетом того, что основные институциональные причины несбалансированности пенсионной системы обусловлены наличием многочисленных нестраховых элементов, финансирование которых продолжается за счет нивелирования страховых пенсионных прав, последовательное сокращение объема нестраховых пенсионных обязательств также сокращает размер дефицита (в доле ВВП), хотя полностью проблема нехватки собственных источников финансирования обязательного пенсионного страхования не будет решена даже к 2050 г.
Пенсионный возраст как бюджетоформирующий параметр пенсионной системы. «Внешний» фактор старения населения (рис. 1), который проявляется в увеличении общей продолжительности жизни при рождении (ОПЖ) и росте общей численности старших (нетрудоспособных) возрастов, в развитых странах признан как бюджетоформирующий параметр уже с середины прошлого столетия. При этом проблема «старения населения» из абстрактной категории «социальных рисков» прочно закрепилась в категории «количественно измеряемые бюджетные параметрические характеристики».
В таком контексте пенсионный возраст становится интегральным параметром страховой пенсионной системы, поскольку зависит как от параметрических характеристик самой государственной пенсионной программы, которая определяет условия и ограничения для формирования пенсионных прав каждой категории застрахованных лиц, так и от институциональных факторов развития пенсионного обеспечения в стране [8] (рис. 2).
Млн. чел.
75
65
55
45
35
(^со^о^с^т^'лю^со^о^с^т^'Г! Год
ооооооооооооооооооо
Рис. 1. Прогноз динамики старения населения России (на основании прогноза численности постоянного населения Росстата (26.05.2017 № ИМ-04-3/1425-МВ), млн. чел.: Ш занятые в экономике; -Ж- получатели страховой пенсии; -♦- наемные работники
Рис. 2. Факторы установления пенсионного возраста
Пенсионный возраст в расчетах рассматривается как пороговая граница, которая позволяет разделить страховой пенсионный цикл на период формирования пенсионных прав и на период реализации государственных пенсионных обязательств. Одновременно перестройка на страховые механизмы формирования пенсионных прав необратимо установила прямую зависимость всех ее параметров от «внешних» факторов, которые определяют первичные функции базового элемента пенсионной системы - страховой пенсии: ее размер, страховой тариф и трудовой стаж (период выплаты/получения пенсии априорно считается пожизненным) [9].
Для научного обоснования пенсионного возраста помимо выбора пропорций между продолжительностью трудового стажа и периодом выплаты (дожития) необходимо установить размер страхового возмещения (страховой пенсии), на которое может рассчитывать будущий пенсионер. Это позволит определить необходимый объем пенсионных прав, который должен накопить застрахованный за период своей трудовой деятельности.
Страхуемый размер материального обеспечения пенсионера должен соответствовать «достойному уровню жизни пожилого человека».
В настоящее время этот показатель измеряется соотношением с прожиточным минимумом пенсионера (ПМП), который до настоящего времени является единственным социальным нормативом пенсионного обеспечения. В текущий период он оценивается в зависимости от макроэкономических параметров около 1,7 ПМП. С учетом объективных факторов долгосрочного социально-экономического развития страны рассчитывать на более чем 2,5 ПМП для современного поколения застрахованных лиц не приходится [9].
Наряду с экономическими принципами страховой пенсионной системы (эквивалентность, сбалансированность, сохранность и др.), которые обеспечивают взаимосвязь с бюджетной системой государства, она должна отвечать социальным принципам обязательного пенсионного страхования, которые обеспечивают ее влияние на весь макроэкономический комплекс страны. Пенсионная система в цивилизованном обществе должна рассматриваться не только и не столько как потребитель бюджетных ресурсов, но как определяющий фактор долгосрочного социально-экономического развития [9].
Пенсионный возраст как драйвер страховой пенсионной реформы. При обосновании пенсионного возраста необходимо учитывать синергетический эффект взаимодействия институциональных и параметрических факторов (макроэкономические и демографические изменения), которые требуют институционального единства на основе страховых принципов и соответствующей параметрической настройки дальнейших этапов реформы пенсионной системы.
Объективным условием повышения пенсионного возраста является максимально полная адаптация установленного возраста к макроэкономическим условиям развития экономики страны как современным, так и в долгосрочной перспективе [1].
Практически это реализуется, во-первых, путем создания новых дополнительных рабочих мест для всех категорий пожилых граждан предпенсионного возраста, независимо от возможности продолжения трудовой деятельности. Обоснованность данного требования к современному рынку труда доказывается фактом растущего дефицита трудового стажа (недостаток стажа относительно необходимой его продолжительности для получения среднестатистического размера пенсии) для формирования пенсионных прав, в первую очередь у женщин.
С учетом прогнозируемой конфигурации рынка труда проблема недостатка стажа для формирования даже минимального объема пенсионных прав к середине 2020-х годов коснется и мужчин (таблица).
Таблица
Необходимая продолжительность трудового стажа для формирования пенсионных прав в заданном размере, лет
Показатель Мужчины Женщины Оба пола
Необходимый стаж для получения заданного размера
пенсии к установленному возрасту 34,9 36,1 35,2
Ожидаемая продолжительность периода выплаты, кото-
рая обеспечена накопленными пенсионными правами
застрахованных лиц 19,3 20,0 19,5
Пенсионный возраст, который обеспечивает эквивалент-
ность прав и обязательств 60,0 61,0 60,0
Результаты актуарных расчетов необходимой продолжительности трудового стажа для формирования пенсионных прав на получение страховой пенсии в размере, адекватном современным представлениям об уровне жизни среднестатистического пенсионера (2,5 ПМП) в течение всего периода дожития показы-
вают существенные отклонения от прогнозируемых макроэкономических и демографических параметров. Учитывая, что наиболее уязвимым звеном в проблеме повышения возраста является низкая продолжительность жизни после назначения пенсии у мужчин, в расчетах сохранен установленный пенсионный возраст. Однако даже при сохранении действующего уровня пенсионного возраста мужчины не могут реализовать более четверти накопленных пенсионных прав, поскольку для этого период дожития должен составлять 19,3 года. Для женщин проблема противоположная: для формирования прав на целевой размер пенсии даже при сокращении периода выплаты почти на четверть им необходимо увеличить возраст назначения пенсии на шесть лет, и они должны трудиться более 36 лет (в настоящее время - 28 лет)5.
Следует отметить, что прогнозируемая тенденция сокращения рабочих мест наиболее негативно отразится на младших возрастных группах населения (до 25 лет), что создает риски недостатка (до 28-30% численности группы) формирования пенсионных прав для зарабатывания страховой пенсии (по стажу и сумме баллов). При этом в старших возрастных группах (предпенсионных возрастах) доля численности застрахованных лиц трудоспособного возраста, которые не смогут сформировать минимально необходимый объем пенсионных прав, составляет не более 12-13%, причем со значительным превышением у мужчин.
Для оценки потери пенсионных прав застрахованных лиц от хронической незанятости рассмотрены их возрастные группировки. Так, ни одного дня стажа за период 2002-2011 гг. не имеют: застрахованные лица, которым до достижения пенсионного возраста осталось 10-15 лет - 14,4% мужчин и 11,6% женщин; застрахованные лица, которым до пенсии осталось не более 5 лет - 15,2% мужчин и 12,1% женщин [10].
Вывод очевиден: данная категория застрахованных лиц в оставшееся до пенсионного возраста время не успеют выработать необходимый стаж и станут получателями социалъных пенсий по государственному пенсионному обеспечению спустя 5 лет после достижения общеустановленного пенсионного возраста. В долгосрочной перспективе это приведет к росту числа бедных пенсионеров, которым потребуется целевое финансирование за счет средств федерального бюджета [10].
Таким образом, проблема пенсионного возраста не должна линейно увязываться с общей продолжительностью жизни. Анализ показывает, что социальные и экономические риски роста численности получателей всех видов пенсий (по причине увеличения продолжительности жизни) существенно отстают от экономических рисков опережающего сжатия рынка труда (как «легального», так и «теневого»). Так, только за первые десять лет после пенсионной реформы численность застрахованных наемных работников сократилась на 10%. Аналогичная тенденция сохраняется и на прогнозный период (к 2050 г. сократится дополнительно около 15% застрахованных наемных работников). В то время как прирост численности получателей страховых пенсий за 15 лет после начала страховой пенсионной реформы составил всего 5%4.
Наглядной иллюстрацией различий демографической нагрузки в странах ОЭСР и России являются следующие данные (см. ниже). В России на 100 чел. трудоспособного населения приходится 43 пенсионера, из которых 40 чел. - получатели страховых (трудовых) пенсий, 3 чел. - получатели пенсий по ГПО (социальных). При этом в составе
5 В настоящее время данная коллизия решается благодаря солидарно-гендерному перераспределению
пенсионных прав между мужчинами и женщинами, поскольку соотношение трудового стажа и периода
выплаты у мужчин почти на треть лучше, чем у женщин.
4 Без учета Республики Крым и Севастополя.
страховых пенсионеров 44,3% (15,8 млн. чел.) составляют пенсионеры, на которых повышение пенсионного возраста по нормативным основаниям не распространяется .
Демографическая нагрузка на экономику по отдельным странам ОЭСР и России в 2015 г.
Численность всех пенсионеров на 100 чел. занятых в экономике
Россия 43,1
Италия 69,7
Германия 51,1
Греция 75,6
Франция 71,3
ЕС, в среднем 57,4
Испания 52,5
Нидерланды 46,5
Венгрия 71,2
Чехия 58,3
Польша 58,9
Словакия 56,9
Источник: данные Евростата, ОЭСР, The 2015 Ageingreport: Economic and budgetary projections for 28 EU Member States (2013-2060).
Уровень занятости в возрастных группах, подпадающих под повышение пенсионного возраста, варьируется в пределах от 62 до 28% у женщин и от 58 до 49% у мужчин, понижаясь с возрастом. Увеличение его до 68,9% (для женщин) и 65,5% (для мужчин) даст прибавку соответственно на 5,9-39,7 проц.п. и на 7,5-22,6 проц.п., в наибольшей степени занятость возрастет в старших возрастных группах. Таким образом, пенсионеры по старости дают демографическую нагрузку не более чем 22 чел. на 100 чел. трудоспособного возраста [11].
Экономические последствия повышения пенсионного возраста. С учетом результатов анализа рассмотрим последствия повышения пенсионного возраста в РФ как параметрического фактора пенсионной реформы. Во-первых, низкая ожидаемая продолжительность жизни (особенно у мужчин 60 лет, которая ниже, чем у мужчин 65 лет во всех странах ОЭСР) приведет к тому, что часть застрахованных лиц не доживет до момента назначения пенсии и не сможет воспользоваться своими пенсионными правами. Во-вторых, высокий уровень инвалидизации населения в случае повышения общеустановленного пенсионного возраста вызовет резкий скачок числа получателей пенсий по инвалидности. В-третьих, актуарные расчеты показывают, что незначительный (до 10-13% расходов на выплату трудовых пенсий) экономический эффект повышения пенсионного возраста может наблюдаться лишь в первые 10-15 лет (в зависимости от варианта повышения возраста), затем пенсионная система начнет нести дополнительные расходы [1].
Причины этого заключаются в том, что, исходя из действующего механизма формирования пенсионных прав, более поздний выход на пенсию приведет к уменьшению ожидаемого периода выплаты пенсии - периода дожития (снижению числового значения знаменателя пенсионной формулы) и увеличению продолжительности трудовой деятельности - стажа работы (росту числового значения числителя пенсионной формулы). Следовательно, увеличатся размеры установленных пенсий и соответственно возрастут расходы ПФР и трансферты федерального бюджета на их выплату.
Объем дополнительных бюджетных расходов, которые возникнут в связи с повышением пенсионного возраста уже в середине 2020-х годов, а к 2050 г. достичь
5 Среди них 10,3 млн. чел. — получатели досрочных пенсий по старости, не достигшие общеустановленного пенсионного возраста, 3,9 млн. чел. — получатели пенсий по инвалидности, 1,7 млн. чел. — получатели пенсий по утрате кормильца.
55% расходов на страховую часть пенсии, будет связан, с одной стороны, с уменьшением знаменателя пенсионной формулы - ожидаемой продолжительности периода выплаты пенсии, с другой - с ростом объемов пенсионных прав в случае выработки большего, чем ранее, страхового стажа.
Актуарный анализ экономических последствий повышения пенсионного возраста показывает, что демографический фактор не может являться определяющим в принятии управленческих решений по его изменению в ту или иную сторону, поскольку в не меньшей (а в нашей стране - в большей) степени экономические и социальные параметры пенсионной системы зависят от макроэкономических («внешних») и институциональных («внутренних») факторов ее развития [1].
По демографическому прогнозу, с учетом Концепции демографического развития РФ на период до 2025 г. [12], 60-летние мужчины в РФ достигнут текущей ожидаемой продолжительности жизни для 65-летних мужчин в странах ОЭСР к 2030-м годам. Только тогда повышение пенсионного возраста станет экономически и социально оправданным, поскольку застрахованные лица смогут использовать свои пенсионные права. Таким образом, повышение пенсионного возраста целесообразно лишь в случае, когда его результатом станет решение не только конъюнктурных задач современного бюджетного процесса, но и достижение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы и ее устойчивости в течение всего периода формирования пенсионных прав и реализации государственных пенсионных обязательств [1].
Для экономически обоснованного решения проблемы пенсионного возраста необходимо не только исходить из демографических параметров, а учитывать полный комплекс факторов, регулирующих развитие пенсионной системы на долгосрочную перспективу:
1) наличие социально-экономических условий (достаточное количество рабо-
чих мест, стабильно низкий уровень молодежной безработицы - сохранение для молодежи возможности выработки стажа, обеспечивающего достойный уровень пенсии, - превышение эффекта повышения пенсионного возраста над недостатками в части затрат на медицинское обслуживание пожилых работающих и т.п.);
2) наличие демографических условий (до пенсии должно доживать подавляю-
щее большинство населения страны, после достижения пенсионного возраста продолжительность здоровой жизни человека должна не менее чем в 3 раза превышать продолжительность жизни, требующей ухода (т.е. на инвалидности));
3) пропорция между периодами зарабатывания пенсии (от 20 лет до пенсион-
ного возраста) и ее получения должна составлять не более 2 [11];
4) превышение положительного эффекта для пенсионеров и бюджета ПФР над
отрицательным.
Повышение пенсионного возраста позволяет снизить расходы бюджета только в начале переходного периода. Так, при схеме ежегодного повышения пенсионного возраста с шагом полгода в год до 65 лет (для мужчин и женщин) с началом в 2016 г. и завершением переходного периода в 2045 г. расходы бюджета ПФР будут ниже, чем в действующих условиях, в течение 13 лет, до 2028 г., в том числе в 2020 г. - на 677 млрд. руб. (на 7,4%), в 2025 г. - на 559 млрд. руб. (4,8%).
Трансферты федерального бюджета при повышении пенсионного возраста будут вести себя аналогично общему объему расходов - вначале снижаться, затем расти. При повышении пенсионного возраста начиная с 2025 г. суммарный объем трансферта начнет превышать уровень инерционного варианта и будет нарастать.
В 2050 г. общая сумма трансферта превысит его величину в инерционном варианте (сохранение возраста) на 23%.
Суммарный трансферт федерального бюджета бюджету ПФР при повышении пенсионного возраста будет превышать уровень базового варианта начиная с 2026 г., а по отдельным его компонентам превышение начнется еще раньше. Трансферт на валоризацию будет выше с 2023 г. на 2,5%, а в 2044 г. это превышение достигнет максимума - 43%. Трансферт на компенсацию выпадающих доходов бюджета ПФР в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов превысит уровень базового года уже в 2018 г. на 0,8%, в 2029 г. превышение достигнет 2% объема соответствующего трансферта по базовому варианту и в дальнейшем будет сохраняться на этом уровне.
Изменение расходной части бюджета ПФР зависит от изменения численности пенсионеров и роста уровня пенсий. Однако повышение пенсионного возраста коснется, в основном, получателей пенсий по старости, причем занятых в нормальных условиях труда. Численность получателей страховой пенсии снизится в 2020 г. на 2,9 млн. чел., в 2030 г. - на 6,2 млн. чел., в 2045 г. - на 11,8 млн.чел. по сравнению с базовым вариантом. Причем сокращаться будет численность пенсионеров по старости, тогда как по инвалидности - расти вследствие возрастающего уровня инвалидизации в пожилых возрастах. На протяжении всего переходного периода средний размер страховой пенсии (в том числе пенсии по старости) будет выше, чем в базовом варианте в том числе по окончании прогнозного периода, к 2040-м годам, соответственно на 39% и 44% [8].
Актуарный анализ параметрических и институциональных факторов формирования пенсионных прав застрахованных лиц в страховой пенсионной системе показывает, что проблему повышения пенсионного возраста неправомерно рассматривать исключительно с позиции линейной зависимости от увеличения продолжительности жизни с момента рождения. Более того, даже важнейший параметр формирования пенсионных прав - период выплаты страховой пенсий - также не дает прямых оснований для повышения пенсионного возраста [13].
Главная цель повышения возраста - сокращение расходов федерального бюджета достигается только на краткосрочном периоде с последующим адекватным ростом расходов на увеличившийся объем пенсионных прав. Решение же стратегической задачи - долгосрочной сбалансированности и устойчивости пенсионной системы может быть достигнуто только при осуществлении комплекса мероприятий как в самой пенсионной системе (параметрическая настройка ее нестраховых сегментов), так и в макроэкономических - «внешних» факторах функционирования пенсионной системы [8].
В целях предотвращения «демографической угрозы старения» для федерального бюджета следует не сокращать численность пенсионеров и секвестрировать их пенсионные права различными методами, а создавать объективные условия на рынке труда для реализации трудовых прав граждан на занятость и соответственно на зарабатывание пенсионных прав в государственной страховой пенсионной системе.
Литература
1. Соловьев А.К. Повышение возраста выхода на пенсию в России и его влияние на социальную безопасность граждан. Социальная безопасность и защита человека в условиях новой общественной реальности. Материалы VII Междунар. науч.-практ. конф. (г. Пермь, 16 декабря 2015 г.) / Под общ. ред. З.П. Замараевой, М.И. Григорьевой. Перм. гос. нац. исслед. ун-т. Пермь: Изд. центр «Perm University Press», 2015. С. 227-233.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. № 790 «О мерах по реализации концепции реформы пенсионной системы в Российской Федерации». СЗ РФ от 14 августа 1995 г., № 33, ст. 3388.
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года». СЗ РФ от 24 ноября 2008 г., № 47, ст. 5489.
4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р «О стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации». СЗ РФ от 51 декабря 2012 г., № 55 (часть 2), ст. 8029.
5. Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. Кн. 1 /Под научн. ред. В.А. Мау, Я.И. Кузьминова. М.: Изд. дом «Дело» РАНХиГС, 2015. 450 с.
6. Медведев Д.А. Социально-экономическое развитие России: обретение новой динамики //Вопросы экономики. 2016. № 10. С. 5-50.
7. Перевернутая пирамида: системы пенсионного обеспечения перед лицом демографических проблем в странах Европы и центральной Азии. Доклад Всемирного банка // Информационно-аналитический портал «Лаборатория пенсионной реформы». [Электронный ресурс] Режим доступа: pensionreform.ru/66498
8. Соловьев А.К. Проблема повышения пенсионного возраста в России как фактор обострения социальных конфликтов. Материалы междунар. науч. конф. «Российское социологическое общество: история, современность, место в мировой науке» (к 100-летию Русского социологического общества им. М.М. Ковалевского) 10-12 ноября 2016г. /Отв. ред. Ю.В. Асочаков. СПб.: Скифия-принт, 2016. С. 1066-1067.
9. Соловьев А.К. Пенсионный возраст как регулятор государственных пенсионных обязательств // Народонаселение. 2016. № 2 (апрель-июнь). С. 4-15.
10. Соловьев А.К. Демографические риски российской пенсионной системы // Экономика региона. Т. 12. Вып. 1 (2016). С. 162-174.
11. Соловьев А.К., Донцова С.А. Повышение пенсионного возраста: компромисс страховых принципов формирования пенсионных прав и бюджета (актуарное обоснование условий и факторов изменения пенсионного возраста // Труд и социальные отношения. 2015. № 6. С. 5-55.
12. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1551 «Об утверждении концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (редакция от 01.07.2014)». Собрание законодательства Российской Федерации от 15 октября 2007 г., № 42, ст. 5009.
15. Соловьев А.К., Донцова С.А., Кучук С.Е. Актуарно-статистический анализ факторов повышения пенсионного возраста в Российской Федерации //Проблемы прогнозирования. 2015. № 5. С. 98-107.
