CC BY
20А.Н. Авдулов, А.М. Кулькин
ПАРТНЕРСТВО НАУКИ И ВЛАСТИ: ПОИСК СТРАТЕГИЧЕСКОЙ ПЕРСПЕКТИВЫ1
Своеобразие государственной системы управления научной деятельностью в России состоит в том, что она расколота на две несовместимые части. Одну из них олицетворяет Министерство образования и науки (Минобрнауки) РФ, а другую - Российская академия наук (РАН) и Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ). Рассмотрим некоторые, наиболее существенные результаты их деятельности, имеющие непосредственное отношение к науке.
Первым серьезным достижением реформы в сфере научной деятельности было появление Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ). Он был создан в апреле 1992 г. указом президента РФ. Его прообразом был Национальный научный фонд (ННФ) в США. По логике проводившихся в начале 90-х годов реформ одновременно с РФФИ следовало ожидать появление принципиально новой научно-организационной структуры административного управления наукой - Научно-консультативной службы при президенте РФ. Потому что по аналогии становления подобных структур в США они - РФФИ и научная Служба или Совет при президенте РФ - должны быть взаимосвязаны.
Действительно, в марте 1995 г. был создан совещательный орган при президенте РФ - Совет по научно-технической политике.
Реформаторы-чиновники России, копируя научно-консультативную службу президента США, в силу своей некомпетентности допустили принципиальную ошибку, учредив нечто подобное американской модели лишь по наименованию, но не по сути. Это был грубый просчет. К этому вопросу мы вернемся немного позже, он
1 Работа выполнена при финансовой поддержке РФФИ в рамках проекта № 09-06-00008.
заслуживает серьезного анализа. Здесь только отметим, что созданный Совет по научной политике при президенте РФ был сугубо совещательным органом, он не располагал ни властными функциями, ни какими-либо ресурсами, поэтому институционально он был обречен на забвение. Реальными властными функциями и финансовыми ресурсами продолжал располагать другой орган - Государственный комитет РФ по науке и технике. Его особенность состояла в том, что он сохранил организационно-управленческую структуру советского периода, построенную на административно-командном принципе, основным содержанием которого является единоначалие. Затем Комитет был переименован в Министерство науки и технической политики. Вся его структура: принципы, механизмы управления, отделы, должностные обязанности, чиновничий аппарат в полном составе и прочие служебные аксессуары, - остались прежними.
Далее приблизительно каждые два года назначаются новые министры, меняются наименования министерства, а суть остается неизменной. Ныне оно называется Министерством образования и науки (Минобрнауки) РФ. В эти годы (до появления Минобрнауки) разрабатывались законопроекты, концепции, доктрины о науке и научно-технической политике, которые по каким-то причинам не принимались к исполнению, несмотря на достаточно высокое качество их подготовки. Проводились семинары, заключались договора на проведение исследований и подготовку аналитических докладов для министерства. Но все это была видимость работы. Потому что частая смена руководителей министерства сформировала у большинства его сотрудников убеждение в том, что их деятельность и ведомство, в котором они работают, никому не нужны, в том числе и правительству. А такая психологическая установка порождает психологию временщиков со всеми вытекающими из этого последствиями.
Минобрнауки - инициатор напряженности и конфликтов между наукой и властью
Назовем наиболее «выдающиеся» результаты деятельности Минобрнауки, вызвавшие конфликты или напряженность между наукой и властью. Ограничимся только констатацией фактов.
Констатация первая. Конфликт между властью в лице Министерства образования и науки РФ и российским сообществом ученых был неизбежен. Он назревал постепенно и обострился до предела осенью 2004 г., после публикации в газете «Поиск» проек-
тов концепций участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки и образования (4; 5; 6). До публикации этих документов состоялось их обсуждение 23 сентября 2004 г. на заседании правления Российского союза ректоров с участием первых лиц Министерства образования и науки РФ и представителей РАН, где ученые отстаивали принцип элитарности, автономии в науке и концепцию фундаментального образования.
Эти документы были восприняты научной общественностью как факторы, представляющие опасность для науки и образования. Так, вице-президент РАН А.Д. Некипелов прямо заявил: «В Академии концепцию о науке восприняли как чудовищный документ. Многие недоумевают, зачем она вообще была нужна после того, как стратегические направления развития в этой области были определены в 2002 г. под руководством президента РФ?.. В институтах (Академии. - Авт.) тоже требуют объяснений - ведь после знакомства с концепциями не остается сомнений, что речь идет о ликвидации РАН» (10). Заслуживает вниманияи тот факт, что в это же время в Пущино состоялась встреча представителей научных профсоюзов, которые оценили упомянутые проекты концепций как попытку разгромить государственный сектор науки. Представители научных профсоюзов уверены, что возникшую ситуацию нельзя объяснить некомпетентностью разработчиков: «Ведь наша страна уже имеет подобный опыт. Предлагаемый путь был пройден в первой половине 1990-х годов отраслевыми научными организациями. То, что практически ни одна из них не только не выросла в солидную фирму, но и вообще не уцелела, авторами Концепции почему-то не учитывается». Участники совещания «обратились к президенту РФ с предложением отправить в отставку главу Минобрнауки Андрея Фурсенко, его заместителя Андрея Свинаренко и всех авторов Концепции» (10). Как говорится, комментарии излишни.
Констатация вторая. Вседозволенность руководства Ми-нобрнауки граничит с нарушениями государственной дисциплины, требующими его немедленной отставки. Напомним: в декабре 2000 г. в печати появилось сообщение о создании Совета по науке и технологиям во главе с президентом РФ В.В. Путиным. Более года спустя, в марте 2002 г., состоялось представительное собрание, посвященное науке, подобного которому история государства Российского не знала. В нем приняли участие Совет безопасности РФ, президиум Государственного Совета и Совет по науке и техно-
логиям при президенте РФ. Контуры государственной научно-технической политики обозначены в очередном документе «Основы политики РФ в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», в котором впервые за последнее десятилетие фундаментальная наука была названа национальным достоянием и поставлена задача формирования национальной инновационной системы. Однако факт принятия этого документа вряд ли что-то изменил в деятельности Минобрнауки, так как спустя два года оно организовало попытку (см. констатацию первую) ликвидации РАН, пристанища фундаментальной науки -национального достояния России, как сказано в «Основах политики РФ в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу».
Констатация третья. Проводимая по инициативе Минобр-науки модернизация структуры, функций и механизмов финансирования академического сектора науки, рассчитанная на три года (2006-2008), не решила главных задач, ради которых она (модернизация) была предпринята. А именно: привлечь в науку молодежь и обеспечить активное участие академических институтов в инновационном процессе. Суть ситуации состоит в том, что в течение продолжительного времени в результате недостаточного бюджетного финансирования науки и снижения престижа научного труда была нарушена преемственность поколений научных кадров, произошло катастрофическое старение научных сотрудников высшего звена РАН, что ставит под угрозу возможность сохранения научного потенциала России. Президиум РАН неоднократно принимал постановления по этому вопросу. Эти постановления, не обеспеченные финансовой поддержкой, фактически были правительством отвергнуты.
Реализация программы модернизации структуры, функций и механизмов финансирования академического сектора науки фактически привела РАН в состояние институционального коллапса. В процессе сокращения научных сотрудников в академических институтах были разрушены сотни творческих коллективов. Объективно программа модернизации направлена не на развитие Академии, а на ее удушение. Необходимо отметить, что в течение более одного года переговоров с правительством в лице Минобрнауки РФ руководство РАН, констатируя в своих постановлениях катастрофическое положение с кадрами высшей квалификации, под давлением министерства допускало принципиальные уступки, которые осложняли и без
того непростую ситуацию в Академии. К тому же Минфин РФ перекрыл бюджетные ставки. Приток в академические институты молодых кадров стал невозможным. Чтобы вывести РАН из состояния институционального коллапса, в котором она находится в настоящий момент, необходимо срочно разработать программу ее реанимации, но реанимировать ее следует, и это очень важно, в качестве креативной корпорации, основным содержанием деятельности которой должны быть фундаментальные исследования.
Каким образом можно привлечь молодежь в науку? Достаточно высоким бюджетным финансированием научной деятельности и наличием современной научно-исследовательской инфраструктуры. В России, к сожалению, этого нет. Поэтому современные молодые люди, имеющие определенные ценностные установки и избравшие научную карьеру, получают на родине высшее, фундаментальное в своей основе, образование, а затем идут по проторенному их предшественниками пути - эмигрируют в страны, где изначально получат зарплату на «современном уровне», т.е. на два-три порядка выше, чем в родном отечестве. Перед молодыми людьми, которые не хотят эмигрировать, а их большинство, возникает проблема выбора. Многие из них, мечтавшие о научной карьере, вынуждены от нее отказаться (по данным ЦИСНа, мечтают о научной карьере 3% старшекурсников, идут в науку чуть меньше 1%). Потому что им предлагается зарплата, унижающая человеческое достоинство. Незначительное по сравнению с зарубежными коллегами повышение зарплаты, да еще расписанное по этапам на три года, не решает проблемы. На какие ставки брать молодых специалистов, если в институтах академического сектора науки проводятся существенные сокращения?
Такая же проблема стоит и перед молодыми потенциально талантливыми инженерами, администраторами, экономистами и другими специалистами. Сложившиеся на сегодняшний день уродливые социальные структуры не обеспечивают спроса на них, не давая им раскрыться, «калечат» эти таланты, вынуждают их в процессе адаптации некритически воспринимать, мягко говоря, в изобилии возникающие странные формы и нормы деятельности.
К Минобрнауки подключилось Министерство финансов РФ. Минфин умудрился создать барьеры и в вовлечении академических институтов в инновационный процесс. О каких инновациях может идти речь, когда наиболее активные, плодотворно работающие научные сотрудники академических институтов, получающие деньги
на договорной основе, будут переведены на работу по трудовым соглашениям на определенные сроки с оплатой их труда из внебюджетных источников? Каков при этом будет их статус, останутся ли они сотрудниками академических институтов, на какие средства будут жить после завершения программы или работы по гранту? Вопросов больше, чем ответов. Все эти ограничения и неопределенность проистекают из того, что правительство в лице Министерства финансов внесло поправки в Бюджетный кодекс, суть которых состоит в распространении на все структуры, имеющие бюджетную поддержку, принципа подведомственности расходов (невозможность финансирования из нескольких источников). Это означает изъятие доходов от платных услуг, запрет на получение грантов, субвенции. Данная инициатива направлена против людей творческого труда, потому что введение ограничений на использование внебюджетных средств подорвет финансовую основу их существования. «Другое дело - судебные, контрольные органы, силовые структуры. Вот по отношению к ним запрет на оказание платных услуг выглядит вполне оправданно, - считает депутат Госдумы Оксана Дмитриева. - Но Минфин сегодня не справляется с казначейской системой исполнения бюджета и вместо того, чтобы ее отлаживать, стремится резко сократить число бюджетополучателей» (1). Первая попытка Минфина закрепиться в бюджетном кодексе была отбита. Но изменения в нем с неизбежностью грядут в связи с тем, что идея сокращения числа бюджетополучателей наверняка заложена Минфином во всех, где это только возможно, статьях проекта закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ...».
Что нужно сделать, чтобы кардинально изменить ситуацию в сфере научной деятельности, резко повысить эффективность системы научных исследований? Для этого следует повысить оплату научного труда в России до уровня, например, США. Однако авторы Программы модернизации финансирования академического сектора науки России установили предел в 12 тыс. долл. в год. Это годовой размер оплаты труда школьного учителя в США (так было 20 лет назад). Это считалось позором США. А для российских ученых такая зарплата, по убеждению высокопоставленных чиновников, -это благо, а не позор России.
Достойное вознаграждение научного труда - это первое категорическое условие ликвидации «утечки умов», но этого недостаточно. Эта мера сократит «бегство умов» из страны, но полностью его не ликвидирует. Необходима продуманная программа ускорен-
ного наращивания научно-образовательного потенциала страны. Начать ее реализацию можно и нужно уже сейчас, с нового бюджетного года, вместо бесконечных разговоров о реформах, с полной реконструкции научно-исследовательской инфраструктуры России, включая строительство необходимых для развития науки сложных сооружений типа ускорителя элементарных частиц и радиотелескопов и обеспечение в полном наборе научных лабораторий современными приборами и реактивами. В рамках реконструкции целесообразно возобновить строительство в Протвино грандиозного ускорителя протонов (ускорительно-накопительного комплекса). В свое время в Протвино, как известно, был сооружен гигантский кольцевой тоннель длиной 21 км. Создание ускорителя в уже готовом тоннеле могло бы иметь для России эпохальное значение: во-первых, это была бы мощная и реальная поддержка фундаментальной науки; во-вторых, стало бы символом возрождения статуса мировой державы; в-третьих, - первым уверенным шагом в становлении научно-исследовательской инфраструктуры такого уровня, с которого прекратилась бы «утечка умов» из России и начался бы их приток.
Россия нуждается в мощном научно-образовательном потенциале. Он необходим для устойчивого социально-экономического развития страны, а также для осуществления разных амбициозных планов, в том числе и сотворения «российского экономического чуда».
Констатация четвертая. Очередной административно-бюрократический подход к решению сложных проблем научной деятельности - это приказ «Об утверждении видов, порядка и условий применения стимулирующих выплат, обеспечивающих повышение результативности деятельности научных работников и руководителей научных учреждений и научных работников научных центров Российской академии наук». Этот приказ от 3 ноября 2006 г. № 273/ № 745/№ 68 подписан руководителями Министерства образования и науки РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Российской академии наук. Приказы, как известно, не обсуждают (кстати, это в армии не обсуждают, а в науке нет запретов на обсуждение), их принуждают выполнять. Этот документ по форме и по существу - грубое нарушение научной этики. Приказами эффективность (результативность) научных исследований повысить невозможно. Наоборот, результативность резко снизится. Потому что сотрудники академических институтов теперь будут заняты не творческим трудом, а «игрой в баллы», придумывать способы, а их
множество, увеличить количество баллов. Введение в действие приказа несовместимо с элементарными требованиями психологии научного творчества. Авторы, составители приказа не подумали о том, что в познавательной деятельности интеллект, креативность, исследовательские способности составляют единство. Их взаимоотношения и взаимосвязь представляют чрезвычайно сложный психологических механизм. «Ведь те, кто придумывает стандарты оценки чужого интеллекта и творчества, имеют собственный, далеко небезупречный интеллект и отнюдь небезупречные представления о том, что такое творчество и как его измерить. Некритическое использование результатов их работы просто опасно» (9).
Все эти административно-бюрократические программы модернизации структуры, функций и механизмов финансирования академической науки и всевозможные разработки показателей результативности научной деятельности в конечном счете проявляются в качестве факторов разрушения творческих научных коллективов академических институтов, что ведет к стагнации в научной сфере в целом.
Констатацию негативных фактов о деятельности Минобрнауки РФ можно было бы продолжить, но в этом нет необходимости. Вышеприведенных фактов вполне достаточно, чтобы сделать вывод: деятельность Минобрнауки объективно направлена не на созидание, а на разрушение сложившейся в стране системы научных исследований. Между министерством и РАН партнерство не достигнуто, установлен временный компромисс. Конфликты и напряженные отношения между наукой и властью по всем признакам будут продолжаться.
Вызывает большую тревогу проблема сохранения и всемерного развития научно-технического потенциала страны. Российская наука сегодня в очень трудном положении: нищенская зарплата, утрата престижа профессии ученого, утечка умов, разрыв поколений. В РФ в 1998 г. доктора и кандидаты наук в возрасте до 39 лет включительно составляли всего-навсего 13,3% от общей численности этой категории исследователей. В группе от 40 до 49 лет их было 25,1%, а от 50 и старше - 61,6%, в том числе 60 и старше -30,6%. В США возрастная структура по соответствующим группам выглядит совершенно иначе: 43,6, 29,6, 24,3 и 6,3% соответственно. При этом динамика этих показателей у нас и в Америке, да и в других развитых странах, противоположна (7, с. 125). Это очень опасная тенденция, и ее необходимо переломить, иначе мы дальше потребительской информатизации никогда не пойдем. Науке нужны
молодые кадры, пока еще есть кому их научить (скоро будет некому!), новейшее оборудование, достойное финансирование. Нынешнее правительство этих проблем не решает, создавая тем самым очень серьезную угрозу будущему страны. Россия тратит на ИР в 26 раз меньше, чем США, в 9,6 раз меньше, чем Япония, в 4,5 раза меньше, чем Германия. С такой финансовой базой претендовать на сколько-нибудь солидное место в мировом инновационно-информационном комплексе нереально (8, с. 42-43).
В поисках стратегической перспективы
А между тем Россия находится, образно говоря, на старте процесса обретения нового типа государственного управления наукой. Что для этого нужно? Нужен свой, отечественный, научно-образовательный потенциал, который в начале 90-х годов был в стране. Конечно, он был далеко недостаточен для непосредственного вхождения в постиндустриальную экономику. Но он был достаточен для хорошего старта, начала этого процесса. Что требовалось? Требовалось партнерство между наукой и властью, когда:
- власть могла бы проявить достаточную гражданственность, чтобы осознать значимость и базовую роль научно-образовательного потенциала в достижении в стране социально-экономической эффективности и конкурентоспособности в современных условиях;
- наука в лице той же РАН могла бы публично выразить свою гражданскую позицию, заявив, что она осознает собственную общественную миссию, обязывающую ее быть не просто поставщиком знаний и технологий, но главным экспертом в определении государственной политики по всем направлениям развития страны. К сожалению, успешный диалог не состоялся.
В современной же России не наука является экспертом для государственной власти, а государственная власть - это «эксперт» для науки, в принципе не понимающий, что такое наука, образование и научное сообщество, в каких организационных рамках этот ключевой институт должен функционировать, чтобы быть эффективным для общества. К сожалению, и сама наука в России во многом ощущает себя «скромным государственным служащим», который рассчитывает только на милость вышестоящего начальника. Российское сообщество ученых до сих пор не осознало себя в качестве потенциальной политической силы, а реальная возможность стать таковой имеется.
В составе Администрации президента РФ отдельного структурного звена, управления, которое специально занималось бы проблемами науки как единственной своей задачей, нет. Тогда как потребность в таком административном подразделении, и весьма острая, имеется. Нужна организационно-управленческая структура науки нового типа, которая бы обеспечивала:
- координацию научно-исследовательской деятельности, финансируемой из федерального бюджета;
- разработку эффективной и динамичной государственной научно-технической политики;
- подготовку для президента и правительственных ведомств экспертных рекомендаций по научно-техническим аспектам внутренней и внешней политики.
Такой круг обязанностей Министерству образования и науки РФ, как и его предшественникам, явно был не по силам. Политическое руководство это понимало и всерьез его (Государственный комитет по науке и технике) не воспринимало. Об этом свидетельствует частая в течение более 10 лет смена руководителей министерства. Была сделана, повторим, попытка создать при президенте РФ Совет по научно-технической политике. В марте 1995 г. он был создан. Председателем его стал сам президент, а заместителем - глава правительства. В состав Совета вошли президенты академий, министры, видные ученые. Он был воспринят и российским сообществом ученых, и политическими кругами как декоративно-консультативный орган. Он институционально не «вписался» во властные структуры. Иначе и быть не могло. Здесь необходим небольшой экскурс, чтобы объяснить и понять сложность возникшей проблемы.
Обратимся к богатому опыту США. Процесс институциона-лизации научно-консультативной службы в Белом доме продолжался чрезвычайно долго. Фактически первым, кто заслуживал титул «специального помощника президента по науке и технике», был Ванневар Буш, назначенный президентом США Ф. Рузвельтом в самом начале Второй мировой войны руководителем Управления научных исследований и разработок. Затем последовали взлеты и падения Научно-консультативной службы президента США, вплоть до ликвидации ее президентом Р. Никсоном. И только в 1976 г. президент Дж. Форд, придя к власти, решил возродить Научно-консультативную службу в Белом доме, оформив ее законодательно. С этой целью в Конгресс был направлен законопроект о создании научно-консультативного аппарата Белого дома. В 1976 г. Конгресс
принял закон о национальной научной и технической политике, о ее приоритетах и организации государственных органов по ее реализации. В соответствии с этим законом были учреждены Управление по научной и технической политике в Аппарате исполнительной власти президента, Федеральный координационный совет по науке и технике и Президентский комитет по науке и технике. Кстати, разногласия и напряженные отношения, которые перерастали в конфликты, между сообществом ученых США и президентской властью наблюдались в течение многих лет. Закон, принятый Конгрессом по инициативе Дж. Форда, содействовал процессу становления новых, партнерских, взаимоотношений между наукой и властью.
Специфика Научно-консультативной службы при президенте США состояла в том, что она изначально сочетала административные и консультативные функции. Идеи и предложения президентского Комитета по науке и технике без ведомства-посредника принимались к исполнению административными структурами научно-консультативной службы. Именно в сочетании творческих и административных функций состояло гигантское преимущество новой структуры государственного управления научной деятельностью. Она была нова и необычна для всех чиновников государственного аппарата, они не могли смириться с тем, что принимались, минуя их, решения по науке. Поэтому институционализация этого новшества происходила около 30 лет.
Почему бы России не использовать опыт США для того, чтобы сократить в два раза (по сравнению с США) период институциона-лизации Совета по науке, технологиям и образованию при президенте РФ (далее - Совет)? Многие возразят: для России это не реально. А почему не реально? Мы можем использовать в первом десятилетии XXI в. опыт США прошлого века, если будем учитывать реальные, объективные факторы нашего времени и, прежде всего, постиндустриальную парадигму социально-экономического развития, которая диктует свои правила и законы. Конкретные проявления этой парадигмы: постиндустриальная хозяйственная система, сформированная в передовых странах мира; структурные реформы, проводимые разными правительствами с целью повышения уровня социально-экономического развития страны.
Основным содержанием структурных реформ является «инновационный принцип отсечения устаревших структур». Например, крупная система подвергается исследованию, в результате которого обнаруживаются устаревшие структуры системы. Вот их-то
обновляют, отсекают, заменяют новыми. В этом и состоит суть структурных реформ. Если политическое руководство России проявит смелость и мудрость и начнет структурную реформу Совета, она может пройти в 2 раза быстрее, чем в США.
Вся система государственного управления в России является гигантским полигоном для структурных реформ. Как ни странно, Министерство обороны первым положило начало структурным реформам в России. Оно, при поддержке правительства, разработало и приступило к реализации уникальной программы по подготовке офицеров для прохождения военной службы по контракту на базе гражданских высших учебных заведений в учебных военных центрах.
А теперь, с учетом вышеизложенных соображений, вернемся к нашей главной теме исследования.
Итак, первая попытка создания Совета по научно-технической политике при президенте РФ оказалась неудачной. В 2000 г., судя по сообщению в печати, политическое руководство России решило возродить Совет, уточнив его название - Совет по науке и высокими технологиям, во главе с президентом РФ. А 30 августа 2004 г., спустя 10 лет с момента первой попытки его основать, был подписан указ президента РФ, первый пункт которого гласит: «Преобразовать Совет при Президенте Российской Федерации по науке и высоким технологиям в Совет при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию». Кстати, уточнение названия Совета неверно по существу; следовала бы оставить: Совет по науке и образованию. Это более чем достаточно для Совета. Технологии - это прерогатива промышленности. Принято Положение о Совете и утвержден его состав, сформирован президиум. Однако этого далеко недостаточно. В качестве форума для обсуждения проблем российской науки и образования с высшим руководством страны, когда последнее сочтет это необходимым, такой Совет может быть полезен. Но он является чисто консультативным, а не управляющим органом, не располагает какими-либо ресурсами и никакой прямой поддержки науке и образованию оказать не может.
Обновленный Совет следует рассматривать как этап в институциональном становлении эффективно действующей Научно-консультативной службы при президенте РФ. Наука - слишком серьезная сфера деятельности, чтобы ее развитие доверить какому-нибудь ведомству из ныне действующих в России. Главное назначение этой службы: научную политику должен определять президент страны, а не правительство в лице Минобрнауки и Министерства
финансов РФ. Для этого нужно преобразовать ныне существующий Совет по науке, технологиям и образованию при президенте России, придав ему вместо консультативных властные функции и соответствующую ему же структуру по управлению и финансированию научно-образовательного потенциала страны. Во всех развитых странах, и в первую очередь в США, есть специальный помощник президента по науке с достаточно многочисленным и компетентным аппаратом (в РФ функцию этого аппарата могла бы выполнять РАН). Эти организации (учреждения) готовят решения по науке (а также проводят научную экспертизу по всем вопросам внутренней и внешней политики), с которыми президент выходит на Конгресс. Министерство же по науке в США и ряде других стран просто не существует.
Как мы отметили в начале статьи, своеобразие государственной системы управления научной деятельностью в России состоит в том, что она расколота на две несовместимые части. Одну из них олицетворяет Минобрнауки РФ, другую - РАН и РФФИ. Это раздвоение легко преодолеть, если наделить Совет по науке, технологиям и образованию при президенте РФ властными функциями. Они (властные функции) придадут Совету новое качество, превратят его в высший эффективный административный орган по руководству научной деятельностью. В результате реструктуризации произойдут существенные преобразования в организационно-управленской структуре науки: исчезнет Минобрнауки РФ - или оно обретет новые функции, обретет автономию в качестве креативной корпорации РАН, расширятся функции РФФИ, а члены его Совета получат дополнительные полномочия. Российское сообщество ученых через своих представителей - членов Совета РФФИ -сможет проводить решения, представляющиеся целесообразными и независимыми от политических пристрастий правительства.
РФФИ - принципиально новая для России
форма организации научных исследований
В современных условиях управленческие структуры, созданные на основе административно-командного принципа, неэффективны и обречены на отмирание. И это притом что в течение 15 лет успешно функционируют организационно-управленческие структуры науки нового типа. Сообщество ученых России в лице Российского союза ректоров, РФФИ, РГНФ и ряда других научных
общественных организаций располагает менее затратными и более эффективными организационно-управленческими структурами.
В этом можно убедиться, рассмотрев, например, основные принципы деятельности РФФИ. Фонд был создан, повторим, в апреле 1992 г. указом президента РФ «как самоуправляемая государственная организация, основной целью которой является поддержка фундаментальных исследований в стране при соблюдении принципов свободы научного творчества» (6).
Создавая РФФИ, российское правительство и РАН опирались на многолетний опыт зарубежных стран, где разного рода фонды, государственные и частные, успешно действуют на протяжении многих десятилетий. Поэтому нам просто необходимо обратиться к опыту США, чтобы уяснить, насколько была сложной институцио-нализация организационных структур науки. Это поможет нам глубже понять становление РФФИ, завершение которого связано со структурной реформой системы государственного управления наукой.
Основной моделью послужил Национальный научный фонд (ННФ) США, организованный в 1950 г. и являющийся главным правительственным ведомством, отвечающим за развитие фундаментальной науки в стране.
Закон о ННФ дебатировался в Конгрессе США и правительстве необычно долго - около пяти лет. Наиболее сложной оказалась проблема обеспечения разумного баланса интересов государства, с одной стороны, и научного сообщества, которое за годы Второй мировой войны стало одной из наиболее авторитетных сил в обществе, - с другой. Государство предоставляло бюджетные средства и, будучи ответственным перед налогоплательщиками за рациональное расходование таких средств, претендовало на право контролировать работу Фонда путем назначения его директора, членов управляющего Совета, установления обязательной отчетности перед государственными финансовыми органами. В свою очередь, ученые стремились сохранить как можно больше независимости, особенно в определении направлений и тематики исследований, выборе подлежащих финансированию проектов, их оценке и т.д., стремились создать такие условия, при которых они работали бы не по указке чиновников, а по собственному разумению, понимая при этом, что современная наука, превратившаяся в сложную и дорогостоящую «индустрию знаний», без государственного финансирования существовать не может.
Каковы же результаты столь длительного обсуждения закона о ННФ, имеющие для уточнения и расширения полномочий РФФИ принципиальное значение. Попытаемся эти результаты кратко изложить.
Итак, принятый в 1947 г. Конгрессом закон отдавал руководство Фондом в руки Совета, сформированного в основном из ученых, которые должны были совмещать членство в данном органе со своей основной научной деятельностью. Предполагалось, что Совет будет назначать исполнительного директора Фонда, определять основы научной политики этой организации, контролировать распределение грантов. И директор, и исполнительный аппарат в целом в таком случае были бы ответственны только перед Советом, а не перед правительством. Функции последнего сводились к предоставлению денег.
Президент этот закон отклонил своим вето, и потребовалось еще три года, чтобы окончательно отработать принципы взаимодействия. По конституции президент обязан контролировать расходование всех бюджетных средств, на какие бы цели они ни предназначались. В конечном итоге назначение директора Фонда и 24 членов Национального научного совета при нем стали прерогативой президента. Но члены Совета работают в нем по совместительству, оставаясь действующими учеными в университетах и исследовательских центрах. Поскольку их назначает президент, как и директора, они по статусу равны с последним и не подчиняются ему административно, так что высшим органом управления ННФ является именно Совет. Его полномочий вполне достаточно, чтобы научное сообщество через своих представителей - членов Совета могло проводить решения, целесообразные и независимые от политических пристрастий правительства.
За почти 60-летнюю историю ННФ каких-либо крупных конфликтов между ним и исполнительной или законодательной властью не возникало. Наоборот, бюджет Фонда постоянно возрастал, а функции стали несколько шире, чем поддержка фундаментальной науки, хотя она и остается главной задачей. Это позволяет считать, что найденный в конце концов механизм доказал свою жизнеспособность.
Схема управления РФФИ очень близка к схеме, принятой ННФ. Совет Фонда, высший орган власти, единственно полномочный решать основные вопросы научной политики, финансовой и организационной деятельности. В состав Совета входят председа-
тель Фонда, два его заместителя, ответственный секретарь и 24 члена Совета - ученые, представляющие различные области знания, работающие в исследовательских организациях разных ведомств и в разных регионах России. Председатель Фонда назначается президентом РФ, а члены Совета - правительством. Вот здесь-то «сработала» психология российских чиновников. Необходимо принять американский вариант: председатель Фонда и его члены назначаются президентом и только президентом РФ. Этот акт консолидирует деятельность и председателя, и членов Совета, способствует повышению их статуса и ответственности. Это очень важно во взаимоотношениях Фонда как с внутренними бюрократическими структурами, так и с внешними организациями. Срок полномочий председателя и членов Совета - три года, более двух сроков подряд занимать эти посты нельзя.
Программ, определяющих главные направления деятельности Фонда, семь - физика и астрономия; математика, механика и информатика; химия; биология и медицина; науки о Земле; гуманитарные и социальные науки; создание информационных систем и баз данных для выполнения фундаментальных исследований. Каждая программа ведется небольшим административным аппаратом, при котором есть экспертный совет (20-30 человек) и большая группа независимых и не являющихся сотрудниками Фонда экспертов (200-300 человек). Отделы же представляют собой небольшие функциональные звенья, обеспечивающие текущую работу организации (планово-финансовый, организационный, научно-методический, международных связей и т.п.). Аппарат РФФИ в целом немно-гочисленен - порядка 60 человек. Приведенный выше перечень программ, принятых РФФИ под свою опеку, достаточно широк и, по существу, перекрывает весь дисциплинарный спектр современной науки.
Особо следует сказать о РГНФ, основанном в сентябре 2004 г. по образу и подобию РФФИ. В связи с этим, естественно, появилась необходимость раздела сфер деятельности между этой новой организацией и тем подразделением РФФИ, которое уже успешно наладило работу с проектами в области социальных и гуманитарных наук. Рациональное распределение функций нашли, оставив за РФФИ «преимущественно те исследования, которые в той или иной мере решают задачу наведения мостов между двумя культурами, о которых в свое время писал Чарлз Сноу, - между естественным и гуманитарным знанием. Прежде всего те, в которых
объединяются познавательные усилия представителей различных научных дисциплин, которые предполагают проведение междисциплинарных исследований, причем не только в поле гуманитарных наук, но и с выходом в сферу наук естественных и точных, те, которые используют нетрадиционные методы и исследовательский инструментарий, например, количественные подходы, заимствованные из области точных наук» (2).
На наш взгляд, сохранение в рамках РФФИ программы гуманитарного и обществоведческого направления, а также самая тесная координация деятельности обоих фондов, вплоть до совместного финансирования комплексных масштабных проектов, принципиально важны и необходимы: именно сближение, синергизм различных областей знания является сегодня велением времени и одним из наиболее важных условий успешного развития науки. Деление на «физиков» и «лириков» приемлемо на уровне литературных анекдотов, но не на уровне управления национальной наукой. Здесь оно стало явным атавизмом.
Реальная действительность, объект научной деятельности, едина по своей природе, и все в ней взаимосвязано и взаимозависимо. Разбиение науки на отдельные дисциплины - это лишь вынужденный методологический прием, обусловленный ограниченностью познавательных возможностей человека, как аппаратурных, так и когнитивных. И чем глубже проникает наше знание в куцую конкретную область, тем отчетливее единство мироздания проступает и ощущается самими учеными.
Не случаен и тот факт, что за последние приблизительно полвека постоянно меняется дисциплинарный спектр науки. С одной стороны, он все больше дробится, внутри традиционных отраслей выделяются все новые узкие подотрасли, на стыках прежде обособленных областей возникает много новых дисциплин переходного типа, вроде химической физики или физической химии. С другой стороны, уже прочно вошло в жизнь укрупнено-пред-метное деление на новые комплексные области, такие как науки о Земле, науки о жизни, науки о человеке. Здесь уже грани между традиционными дисциплинами стираются, в том числе и между естественными и общественными науками.
Отметим также, что в последние десятилетия благодаря бурному прогрессу информатики и информационных технологий значительно сблизилось аппаратное и математическое обеспечение естественных и общественных наук. В обществоведении все шире
используются математические методы, различные формы моделирования и т. п.
Междисциплинарный подход к проблемам общепризнан сегодня в качестве наиболее плодотворного пути исследований, большинство «прорывов», новых открытий происходит там, где удается сочетать достижения нескольких отраслей знания.
Очевидно, что организационно-управленческие структуры и механизмы государственного регулирования научно-технического развития целесообразно строить с учетом объективных тенденций, в мире самой науки наблюдаемых. Желательно придавать управленческим структурам, где это возможно, такие формы, которые соответствовали бы указанным тенденциям, содействовали их реализации, а не затрудняли ее. Опыт организационного «подталкивания» развития междисциплинарных ИР есть, в частности, у американского ННФ, где такого рода направление активно поддерживается и путем формирования комплексных программ внутри Фонда, и путем создания соответствующих исследовательских центров при ведущих университетах по всей стране, и путем объединения этих центров в единую систему с помощью компьютерных информационных сетей, позволяющих поддерживать постоянную связь любого вида, проводить телесеминары и конференции.
РФФИ как организатор государственной поддержки фундаментальной науки по всему ее спектру без исключений представляется оптимальным и необходимым звеном в системе управления российской наукой. Что касается основного критерия отбора проектов, то он может и должен быть общим для всех курируемых дисциплин, соответствуя названию организации, - это фундаментальный характер поддерживаемых работ. Как и многие другие разграничения в науке, грань между фундаментальными и прикладными ИР не является четким, непроходимым барьером, и это в одинаковой мере относится как к естественным, так и к общественным или гуманитарным дисциплинам. В любом случае используются экспертные оценки, опирающиеся на содержательные критерии, учитывающие масштабность, новизну, значимость исследуемых явлений и закономерностей, прочие параметры, позволяющие отнести конкретную работу к категории фундаментальных. Среди оценочных параметров может фигурировать и уровень междисцип-линарности, «наведение мостов», о котором говорилось в приведенной выше цитате. Кстати, в число фундаментальных общество-
ведческих проектов вполне могут попасть и те, которые прямо такую задачу не ставят.
Хотя РФФИ официально является независимой организацией, фактически он тяготеет к РАН и действует под ее довольно бдительным контролем. Тем не менее в деятельности этого Фонда, как и других подобных ему, есть целый ряд объективных преимуществ по сравнению с деятельностью учреждений типа министерства или президиума РАН. В чем эти преимущества? Министерства работают в первую очередь с опекаемыми ими научными организациями разного калибра и достоинства, а фонды - непосредственно с учеными или группами ученых, подавшими заявку на финансирование своего проекта. Поэтому первых заботит главным образом сохранение структур, а последних - научные достоинства проекта.
РФФИ принимает к рассмотрению исследовательские проекты по всем направлениям современной науки, от любых авторов, независимо от их места работы, ученых званий и прочих регалий. Принцип отбора объективно лучших проектов дает очень полезную информацию о том, «кто есть кто» в российской науке, помогает оценить институты, научные школы, регионы. Одни институты получают десятки грантов, и от российских, и от зарубежных фондов, другие - единицы, а иные вообще не могут добыть средств по этим каналам, так сказать, «по гамбургскому счету». В принципе такого рода информация может быть чрезвычайно полезной для управленческих структур, занятых реформированием науки РФ.
Очень важной является способность Фонда поддержать новое, потенциально многообещающее и оригинальное направление, которому, как это всегда бывает и у нас, и повсюду, крайне трудно пробиться через заслоны устоявшихся взглядов, школ и учреждений. Фонды обладают гибкостью, невозможной для государственных бюрократических структур. Об этом свидетельствует история двух «бюрократических структур», созданных одновременно с РФФИ. В системе государственного управления были сформированы два центра, необходимость которых тогда не вызывала сомнений. Здесь мы вынуждены сделать небольшое отступление от нашего основного сюжета, чтобы дать краткие характеристики этим центрам.
Первым из них является Центр регионального научно-технического сотрудничества (РЕНАТЕХС), имевший в момент создания двойное подчинение - Министерству науки и технической политики (ныне Минобрнауки) и президиуму РАН. Его появление обозначало новое важное и перспективное направление государственной научно-
технической политики России - регионализацию этой политики. Вторым был Республиканский исследовательский научно-консультационный центр экспертизы (РИНКЦЭ) Министерства науки и технической политики и Госкомвуза (ныне Минобрнауки). Независимая экспертиза программ и проектов является принципиально необходимым этапом формирования государственной научно-технической политики и практической реализации ее основных направлений. Поэтому создание РИНКЦЭ имело не только чисто практическое, но и своего рода политическое значение, поскольку как бы символизировало переход от чисто ведомственной экспертизы, господствовавшей в прошлые времена, к современным методам ее организации на объективной, независимой основе.
Центры были созданы по технологии формирования традиционных бюрократических ведомств с их единоначалием и жесткой субординацией. Тем самым они были обречены на административно-бюрократический режим деятельности, который отодвинул региональное сотрудничество и независимую экспертизу на второй план.
В последние два-три года появились новые направления деятельности РФФИ, повлекшие за собой расширение его функций, что заслуживает безусловной поддержки. Так, появились конкурсы на проведение целевых (ориентированных) фундаментальных исследований с использованием их результатов при создании прорывных технологий, совместные проекты, ориентированные на регионы России и на другие страны СНГ. Заметно расширилось международное научное сотрудничество. Положено начало, что имеет принципиальное значение, взаимодействию РФФИ с государственными федеральными агентствами, на очереди государственно-частное партнерство, развитие которого сдерживает отсутствие нормативно-правовой основы для такого сотрудничества.
Одно из важнейших достижений РФФИ - создание системы независимой экспертизы. О том, что эта система утвердилась и довольно эффективно действует, свидетельствует успешная деятельность фондов поддержки науки. Можно сказать, что этап ее становления состоялся. Предстоит второй, самый сложный этап институционализации независимой экспертизы. Она должна заменить ныне действующую ведомственную экспертизу, малоэффективную в прошлые времена, приносящую в современных условиях гигантский вред российскому обществу. Начать процесс институ-ционализации независимой экспертизы самой судьбой предназна-
чено РАН по одной причине: РФФИ и Академия - креативные, родственные организации.
Закончить повествование об РФФИ нам хотелось бы следующими словами. Сегодня государственные структуры и общественное мнение, к сожалению, воспринимают науку только в качестве «поставщика новых, коммерчески привлекательных технологий. В таких условиях особую ценность приобретает сама возможность получать финансирование исследований независимо от их потенциальной прибыльности. И именно такую возможность предоставляют научные фонды. А это значит, что они выступают в роли хранителя традиционной ценности науки, такой как стремление к получению нового, достоверного и обоснованного знания» (11).
Выводы и предложения
1. Партнерство науки и власти до сих пор не достигнуто. Поэтому напряженность и конфликты между сообществом российских ученых и правительством неизбежны. Пока существует Ми-нобрнауки РФ, они будут продолжаться. Прекратятся лишь тогда, когда в составе администрации президента РФ вместо Минобрнауки появится отдельное структурное звено, управление, которое специально займется проблемами науки как единственной своей задачей. Потребность в таком административном подразделении, и весьма острая, имеется. Дело в архаичных традициях, реальное проявление которых в ныне действующих структурах госуправления чрезвычайно разрушительно. Государственные организационно-управленческие структуры 30-х годов прошлого века формировались одновременно с тотальной карательной системой, которая выполняла наряду с политической и антикоррупционную функцию. Коррупция при таком режиме была невозможна. Как известно, в наше время карательная система исчезла, а организационные структуры государственного управления по своему существу сохранились прежними. В современных условиях они без карательных органов порождают криминальную среду. Людей, работающих в этих структурах, психологически калечат, они незаметно, как в любом объективном процессе, трансформируются сначала в потенциальных, а затем и реальных коррупционеров. Россия в настоящее время -страна парадоксов. Один из них состоит в том, что структуры государственного управления стали мощными механизмами воспроизводства криминальных структур. Поэтому структурные преобразо-
вания, реформы являются необходимым условием устойчивого социально-экономического развития России.
2. Ныне действующие властные организационные структуры институционально ориентированы не на созидание, а на саморазрушение. Государство российское в его нынешнем состоянии органически неспособно к модернизации. Невольно напрашивается сравнение с Византией. Ученые называют шесть причин крушения величайшей империи:
«- Непомерно раздутый коррумпированный чиновничий аппарат.
- Разительное расслоение общества на бедных и богатых.
- Невозможность для рядовых граждан добиться справедливости в суде.
- Пренебрежение и недофинансирование армии и флота.
- Равнодушное отношение столицы к кормящей ее провинции.
- Сращивание духовной и светской власти, их объединение в лице императора» (12).
Показатели по Византии 555-летней давности и современной России почти один к одному. Есть над чем задуматься политическому руководству страны. Возникает вопрос: возможно ли сохранить Россию и сделать ее динамично развивающейся? Ясно, что с такой ситуацией демократия в «чистом виде» никогда не справится. Вместо нее придется ввести на три-четыре года конституционно оформленное чрезвычайное положение, сопоставимое с диктатурой, ориентированное на решительное уничтожение коррупции и криминалитета.
3. Политическое руководство России в течение последних 20 лет не уделяло внимание науке и не оказывало ей финансовой поддержки, которой она заслуживала. Тем самым оно (руководство) упустило из поля своего зрения кардинальные изменения, происшедшие в сфере научной деятельности. Научные исследования с их инфраструктурой в современном обществе превратились в сложную индустрию по воспроизводству научных знаний, которая по своим интеллектуальным, финансовым и материальным ресурсам обрела масштабы, сопоставимые, например, с обороной страны. Раньше, повторим, неограниченные научные, финансовые и материальные ресурсы направлялись ведущими государствами мира на гонку вооружений, а теперь - на создание мощного научно-образовательного потенциала, который является основой могущества государства той или иной страны, сумевшей создать такой потенциал.
4. Основным критерием оценки деятельности российского правительства является его отношение к науке. Оно должно в кратчайший срок создать в стране динамичную и эффективную систему поддержки научно-технической деятельности. Без нее все попытки создать региональные инновационные комплексы, а тем более общероссийскую систему, не реальны.
5. Для «запуска» инновационного процесса в России необходима поддержка государства. Она может проявляться в разных формах: законодательной, организационной, финансовой, экспертной и т.п. Опорой формирования системы региональных инновационных комплексов могут стать реально и потенциально существующие инновационно-технологические центры, а в перспективе -и заводской сектор науки.
6. Выстроить современную эффективную систему государственного управления научной деятельностью, используя науку в качестве стратегического фактора ее формирования, очень трудно, но возможно. Создать ее, не располагая результатами (теоретическими и эмпирическими) науковедческих исследований, просто невозможно. Науковедческое мировоззрение, дающее наиболее точное и верное представление о действительности, утверждается в России, включая несколько лет советского периода, долго и мучительно. Оно необходимо российскому обществу в качестве фактора, гарантирующего от ошибок и провалов, при проведении реформ государственного управления, а также для повышения научной грамотности населения, имеющей решающее значение для успешного осуществления структурных реформ.
Литература
1. Волчкова Н. Мины от Минфина // Поиск. - М., 2006. - № 12. - С. 3.
2. Жидков В. Гуманитарные и общественные науки: Конкурс-95 // Вестник РФФИ. - 1995. - Июнь. - № 2. - С. 8.
3. Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки (фрагменты проекта) // Поиск. - М., 2004. - № 38. - С. 5-7.
4. Концепция участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки // Поиск. - № 43. - С. 5-8.
5. Концепция участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования // Поиск. - М., 2004. - № 44. - С. 5-10.
6. Минин В. Представляем РФФИ // Вестник РФФИ. - 1994. - Ноябрь. - № 1. -С. 2-7.
7. Наука и высокие технологии в России на рубеже третьего тысячелетия. - М., 2001.
8. Наука России в цифрах: статистический справочник. - М., 2000.
9. Поддъяков А.Н. Узнать и обезвредить // Поиск. - М., 2007. - № 21. - С. 10.
10. Понарина Е. Связанные новоязом // Поиск. - М., 2004. - № 40. - С. 3-4.
11. Юдин Б. Что дает российской науке конкурное финансирование исследований? // Поиск. - М., 2007. - № 50. - С. 14-15.
