CC BY
82
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2015
С.В. ДВОРЕЦКИМ соискатель Финансового университета при Правительстве РФ
ПАРТНЕРСТВО ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА: ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
В статье рассматривается исторический опыт развития партнерства государства и бизнеса в разных странах, а также возможности использования института ГЧП в современных условиях для выполнения социальных программ, на примере г. Москвы.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиции, государственные программы.
1БЬ: С38, Н10, Б20.
Выполнение социальных программ в условиях кризиса и внешних санкций, включающих ограничение доступа российским банкам на мировой рынок заемных средств, в условиях сокращения бюджетных ресурсов, снижения инвестиционного потенциала и потребительского спроса, - одна из основных проблем социальной политики российского государства в современных условиях. Объединение усилий и возможностей двух важнейших субъектов экономики - государства и бизнеса, их организационное и правовое партнерство в рамках реализации социально направленных и востребованных обществом проектов может дать позитивные результаты и восполнить отсутствие государственных ресурсов.
Наиболее мобильным сегментом рынка являются предпринимательские структуры, которые достаточно динамично и оперативно «реагируют» как на новые возникающие вызовы, так и на современные потребности и запросы. Но насколько предпринимательские структуры могут быть заинтересованы в участии в социально значимых, но менее прибыльных проектах? - вот проблема, требующая решения. Поэтому создание партнерских отношений государства и бизнеса через механизмы привлечения средств частного капитала становится важнейшей задачей государства. Необходимо обеспечить наиболее эффективное сочетание интересов государства и предпринимательских структур, создать такие условия, которые бы позволяли частному капиталу найти свою нишу для вложения финансовых средств в про-
екты, направленные на решение социальных задач, и получить гарантии их окупаемости и рентабельности1.
В кризисных условиях для нейтрализации социальной напряженности конструктивным является подход к государственно-частному партнерству как к особой, вполне полноценной замене приватизационных программ, позволяющей реализовать потенциал частной инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в ключевых отраслях экономики, с другой. При этом, в отличие от приватизации как формы возмездной передачи государственной собственности в собственность юридических и физических лиц, в партнерствах право собственности за государством сохраняется. Однако в рамках государственной собственности происходят существенные институциональные преобразования, позволяющие расширять участие частного бизнеса в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций. Оставаясь собственником, государство при этом сохраняет за собой и определенную степень хозяйственной активности. Глава созданной правительством Великобритании для содействия ГЧП компании «Британские партнерства государства и частного сектора» М.Б. Джеррард подметил, что «партнерства создаются и действуют на границе государственного и частного секторов хозяйства, не являясь вместе с тем ни национализированными, ни приватизированными. Политически они представляют собой третий путь, пользуясь которым правительства могут предоставлять населению некоторые общественные услуги» [1].
Однако ГЧП может быть и негибким механизмом: ведь частный бизнес лучше всего работает там, где результаты могут быть определены непосредственно в начале работ по проекту. По этой причине механизмы ГЧП, как правило, малоприменимы в проектах с постоянно развивающейся технологией и изменчивым конечным результатом.
Однако, несмотря на определенные ограничения, процесс развития партнерских отношений государства и бизнеса имеет многолетнюю историю, и сегодня многие страны в мире прибегают к использованию механизма ГЧП.
Изучение истории партнерства государства и бизнеса дает возможность оценить эволюцию развития этих отношений и выявить те его формы и механизмы, которые наиболее эффективны в современных условиях.
Принято считать, что авторами идеи взаимовыгодного сотрудничества между государством и частным сектором экономики на благо общества были французы. Именно там, во Франции, более чем 450 лет
1 Например, концепция ГЧП-проекта должна включать четкие схемы для частных инвесторов по определению так называемой «справедливой» для них прибыли на перспективу при стабильной внешней среде.
Вестник ИЭ РАН. №6. 2015 С. 175-183
назад впервые были реализованы проекты строительства канала и всемирно известной Эйфелевой башни на принципах, подобных ГЧП [2, с. 37]. Однако при более глубоком изучении можно найти примеры, свидетельствующие о более раннем использовании механизма взаимодействия государства и частного бизнеса, участия частных инвесторов в финансировании строительства объектов государственной собственности, имеющих значение для всего общества. Так, греческий историк и философ Страбо (63 г. до н.э. - 21 г. н.э.), фиксировавший события при Императоре Августе, упоминал в своих трудах о платной дороге «Литл - Сан-Бернар» [3, с. 18], построенной на основе концессионного соглашения с Римской империей, которая позволила частным предпринимателям финансировать строительство этого важного для торговли объекта, а и затем и ее эксплуатацию. Говоря современным языком, частные инвесторы, как и в современной экономике, эксплуатируя дорогу и взимая за это плату, должны были и поддерживать дорогу в надлежащем состоянии, и управлять всем, что ее касалось.
В Римской империи в управление в частные руки передавались почтовые станции, порты, рынки и бани [4, р. 37.], т.е. те объекты, которые находятся в сфере интересов государства и в отношении которых оно стремится сохранить контроль.
В Лондоне, в средневековье, платным было и движение по мостам: плата за проезд взималась уполномоченными на это частными лицами. Но при этом на них также возлагалась и эксплуатация, и поддержание моста в надлежащем состоянии, а иногда и строительство мостов. Например, в 1286 г. при взимании платы за проезд по Лондонскому мосту применялись механизмы государственно-частного взаимодействия. Наибольшее распространение получил этот механизм при Эдварде III, который в 1364 г. передал права на управление Великой Северной Дорогой частному предпринимателю Филиппу Лич-фельду, взамен на его обязанности по эксплуатации и вклад в ремонт дороги. Позднее, в 1663 г., судебные органы Хертфордшира, Хантингтона и Кембриджа подали петицию в Парламент страны с просьбой разрешить им собрать средства на ремонт Великой Северной Дороги на отрезке, пересекающем все три графства. Результатом стало решение об установке ворот, на которых взималась ранжированная плата с пешеходов и различных видов транспорта сроком на 21 год. За это время предполагалось выплатить долги, после чего сделать данный участок вновь бесплатным [5].
Во Франции было принято решение оставлять за государством практически полный контроль за развитием объектов инфраструктуры. Так, был создан государственный орган по надзору за строительством железных дорог. Первое концессионное соглашение во Франции было заключено в 1554 г. с Адамом де Крапонном на сооружение и
эксплуатацию Южного канала, который соединил побережье Атлантики со Средиземным морем.
В это же время в США губернаторы штатов стали выдавать ново-обретенным гражданам право на освоение земли, рек и строительство дорог [6]. При этом в северной Америке развивались свои традиции ГЧП, отличные от европейских, а первые концессионные соглашения были заключены еще в 1691 г.: органы государственной власти выдавали частным компаниям особые конституирующие документы - разрешения на владение и пользование государственной собственностью, представляющие собой односторонний административный акт, не содержащий регламентаций прав и обязанностей сторон, по сути, представляющие собой лицензию.
Пик популярности моделей партнерств государства и бизнеса в Европе приходится на вторую половину XIX в. Французское правительство продолжило активно использовать механизм ГЧП для привлечения средств в инвестиции в инфраструктуру - в железные дороги, в водоснабжение, в электрификацию, в трамвайную сеть. Все указанные проекты были спроектированы и возведены на негосударственные средства. Оперативное управление объектами было в руках у частных компаний и коммерческих банков [7].
Также во Франции было принято решение активно привлекать представителей частного сектора для предоставления коммунальных услуг гражданам. Так, в 1882 г. был заключен контракт на поставку воды с братьями Перрье сроком на 15 лет [8]. При этом французы смогли перенести свой опыт применения таких проектов в соседние страны: первую железную дорогу в Италии (Неаполь - Портичи) построил в 1839 г. француз Арманд Байярд. В 1865 г. были созданы пять компаний, в управление которым были переданы основные железнодорожные ветви, а уже в 1884 г. было заключено концессионное соглашение сроком на 60 лет, в соответствии с которым инвесторы были обязаны отчислять денежные средства государству, содержать железную дорогу в надлежащем качестве, а также строить новые ветви, а за государством, по французскому примеру, был предусмотрен строгий контроль на этапах строительства и эксплуатации [9].
В России развитие партнерства государства и бизнеса началось в середине XIX столетия и до революции 1917 г. являлось одним из основных способов привлечения иностранных и отечественных инвесторов к финансированию социально значимых проектов. Так, первая железная дорога Санкт-Петербург - Павловск была сооружена акционерным обществом, утвержденным Николаем I в 1836 г. [10, с. 113]. Вторая железная дорога Российской империи (Варшава - Вена) также была сооружена акционерным обществом и к 1843 г. была передана казне [11, с. 13].
Также интересен факт постройки первой нефтеперегонной установки на Кавказе, выполненной крепостными Дубиниными в середине XIX в.: в течение 23 лет они производили очистку нефти, а затем нефтеносные колодцы стали сдаваться в откупное содержание (то есть выгодоприобретателями являлись непосредственно пользователи, а не государство) [12, с. 73-75]. После революции 1917 г. такая практика партнерства была приостановлена, но в 1920-е годы острая необходимость восстановления и развития экономики страны после Гражданской войны вынудила власти смягчить политику в отношении концессий. По замыслу В.И. Ленина, «практическая цель новой экономической политики состояла в получении концессий» [13, с. 374]. Так появился русский государственный капитализм в форме концессии, аренды и смешанных обществ. Позже, в период жесткого централизованного планирования, государственное регулирование и финансирование проектов абсолютно доминировало. Ситуация стала меняться только в последнее двадцатилетие: в конце XX и начале XXI в. в России вновь стали появляться проекты по строительству и эксплуатации государственных объектов на принципах ГЧП. Был принят закон о концессиях, стала развиваться региональная законодательная база по государственно-частному партнерству. В 2015 г. был принят Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Москва стабильно занимала, и занимает до сих пор, лидирующие строки в инвестиционных рейтингах России. Она является своего рода площадкой для отработки новых форм и механизмов инвестиционного процесса в целях дальнейшего использования полученных практик остальными регионами. Однако, учитывая сложившуюся на сегодняшний день макроэкономическую ситуацию, нельзя останавливаться на достигнутом - необходимо искать новые подходы к формам инвестирования в экономику города. Развитие ГЧП на базе федерального закона может стать новым импульсом для развития инвестиционного климата2.
Рассмотрим примеры различных механизмов взаимодействия между государством и бизнесом3:
- строительство Северного дублера Кутузовского проспекта. Проект реализуется в форме концессионного соглашения сроком на 40 лет с даты заключения. Размер концессионной платы, которая
2 В отличие от большинства регионов в Москве не принимался городской закон о
3 http://pppcenter.ru/assets/docs/raytingREG-Block_26-03-2015_web.pdf; http://investmoscow. ги/ city-projects/planned-mvestment-projects.
ГЧП.
поступит в бюджет города Москвы, составляет 70 млн руб. Автомобильная дорога будет состоять не менее чем из 4 полос и иметь удобные съезды на МКАД, на улицу Барклая и в районе Москва-Сити. Расчетная скорость движения на дороге составит не менее 100 км/ч. На проектирование участка и строительство отведены 2 и 3 года соответственно, по истечении которых инвестор в течение 35 лет будет эксплуатировать дорогу на платной основе, взимая плату за проезд в рамках верхней границы, установленной городом;
- приобретение вагонов для нужд Метрополитена на условиях КЖЦ (контракт жизненного цикла). Проект предполагает приобретение подвижного состава для метрополитена с последующим техническим обслуживанием новых вагонов в течение всего срока их эксплуатации. Новый подход к закупке и ремонту метровагонов позволит снизить ежегодную нагрузку на бюджет города, обеспечить метро поездами нового поколения с повышенным комфортом и безопасностью и получить дополнительные гарантии надежности новых вагонов и соблюдения графика движения поездов. Важным условием подписанного договора является то, что производитель должен будет до 1 января 2018 г. обеспечить локализацию производства вагонов на уровне не менее 70% на территории России;
- создание транспортно-пересадочных узлов (ТПУ). В настоящее время пройдены процедуры утверждения границ проектов планировки территории (ППТ), просчитаны экономические показатели (ТЭП и ТЭО) большинства ТПУ, планируемых к строительству. Проект находится на стадии доработки: дорабатывается организационно-правовая схема его реализации, а также и финансовые модели;
- организация транспортной работы и реконструкция на МК МЖД. Проект включает в себя реконструкцию МК МЖД, формирование ТПУ МК МЖД, а также организацию транспортной работы на МК МЖД. В настоящее время ведутся работы по реконструкции дороги, в декабре 2014 г. подведены итоги конкурса на оказание услуг по обеспечению транспортного обслуживания населения на МК МЖД. Победителем стало ОАО «Центральная ППК»4;
- ряд льготных программ: «рубль за метр», «доктор рядом», детские сады и школы, объекты культурного наследия. В рамках этих программ городу удалось привлечь инвестиций на сумму свыше 950 млн руб., получив 28 новых врачебных кабинетов, 2800 учебных мест, а также 19 реставрируемых объектов культурного наследия. При этом инвестор, подписывая соглашение и выполняя его условия, получает в аренду на 49 лет объект по
4 http://mkmzd.ru.
цене 1 руб. за 1 кв. м в год. А город, в свою очередь, помимо привлечения инвестиций, решает социально значимые задачи. При этом город не выступает экономическим регулятором, то есть не определяет ценовую политику победителя торгов, а только следит за выполнением ряда предъявленных условий, в зависимости от заключенного контракта: обеспечение минимального количества пациентов, обеспечение количества учащихся и т.д.5;
- редевелопмент территорий города - территория бывшего завода АМО ЗИЛ, территория завода «Серп и Молот», комплексная застройка территории бывших Люберецких полей, развитие территории нагатинской поймы и территории «Нижние Мневники». Проекты предусматривают реконструкцию и масштабное строительство нескольких десятков тысяч квадратных метров жилья, офисных и торговых помещений, спортивных комплексов и объектов социальной инфраструктуры, в том числе школ, детских садов и поликлиник, а также благоустройство общественных пространств. Это позволит построить крупный инфраструктурно обеспеченный микрорайон с сохранением в экологически приемлемом виде производственного профиля;
- строительство и реконструкция спортивной инфраструктуры: стадионы Лужники, Динамо, Спартак, ЦСКА;
- создание парковой зоны «Зарядье»: комплексное благоустройство парковой зоны, в рамках которой будет осуществлена реставрация храмов, входящих в единый комплекс с будущим парком.
При этом важно отметить, что в Москве создан и успешно действует орган исполнительной власти, отвечающий за формирование прозрачной и эффективной системы публичных торгов в сфере государственных и корпоративных закупок, а также за реализацию инвестиционных проектов, в том числе и проектов государственно-частного партнерства, - Департамент города Москвы по конкурентной политике6.
Таким образом, идея использования различных форм партнерства государства и частного капитала не нова, но необходимость повышения эффективности использования бюджетных средств вновь и вновь заставляет обращаться к ГЧП как к механизму финансирования и управления социально значимыми проектами.
Государственно-частное партнерство должно стать механизмом, способным привлечь бизнес к решению задач, за которые отвечает государство; в том числе за решение жилищных проблем, за развитие
5 http://investmoscow.ru/calendar-of-events/2015-08/2015-08-21/2015-08-21-gennadiy-dogtev.
6 http://tender.mos.ru.
инфраструктуры, коммунального хозяйства и иных социальных проектов. Для того чтобы это делать более результативно, нужно устанавливать с частным бизнесом соответствующие четкие, взаимовыгодные партнерские отношения, стимулировать его к тому, чтобы он более эффективно помогал государству в решении насущных социальных задач. «Правительство должно иметь ясное понимание того, что в итоге ответственность за создание и поддержание базовой инфраструктуры лежит на нем. При строительстве базовой инфраструктуры частный сектор всегда играет меньшую роль. Роль частного сектора должна заключаться в развитии различных предприятий на базе созданной инфраструктуры» [14].
Именно тогда станет возможным реальное воплощение идеи постоянного, а не спонтанного партнерства государства и бизнеса.
Литература
1. Gerrard M.B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? // Finance & Development. 2001. V. 38. № 3.
2. Государственно-частное партнерство в России // ГЧП-журнал. 2013. № 1, февраль.
3. Особенков О.М., Щегорцов М.В. Альянс государства и капитала. М.: ОАО «Типография «Новости», 2011.
4. Osborne Stephen Public Private Partnership theory and Practice in international perspective. 2000. Routledge.
5. Cossons A. (1934). The turnpike roads of Nottinghameshire. Historical Association Leaflet. № 97. London: G. Bell and Sons Ltd.
6. Carlos A.M., Nicolas S. Agency problems in early chartered companies: the case of the Hudson's Bay Company // J. of econ. history. Wilmington, 1990. Vol. 50. N 4. P. 853- 875.
7. Winch Graham. Taking Stock of PPP and PFI Around the World. London: Association of Chartered Certified Accountants. P. 28.
8. Варнавский В.Г. Концептуальные экономические и правовые основы концессионной деятельности // Фельд-Почта. 02.08.2004. № 029.
9. Железнодорожный транспорт: Энциклопедия / Гл. ред. Н.С. Кона-рев. М.: Большая российская энциклопедия, 1994.
10. Ландау Б.А. Концессионное право Союза ССР. М., 1925.
11. Суровцева О.Б. Оценка эффективности государственно-частного партнерства по договорам концессии в сфере железнодорожного транспорта: Дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2002.
12. Матвейчук А. Первые инженеры-нефтяники России. М.: Интерди-алект+, 2002.
13. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45.
14. Козлова С.В. Совершенствование российской налоговой системы для развития государственно-частного партнерства // Вопросы экономики и права. 2014. № 118. С. 51-54.
S.V. DVORETSKIY
applicant of the Financial University under the Government of the Russian Federation,
Moscow, Russia
PARTNERSHIP OF THE STATE AND BUSINESS: A HISTORY OF DEVELOPMENT AND MODERN TIMES
The paper describes the prerequisites for the development of public-private partnership, it's historical experience and the use of PPP in the current environment on the example of Moscow city.
Key words: public-private partnership, investment, government programs. JEL: G38, H10, F20.
