CC BY
7
14. IMF Stand-By Arrangement. Stand-By Arrangement. - USA: IMF, 2007.
15. Jones V.C. Iraq's Trade with the World: Data and Analysis. - Irak, 2016. -209 p.
16. Karam N. Iraq: The Civil Law. -1990 [Electronic resource]. - Access
mode: http://gjpi .org/wp-content/uploads/ 2009/01/civilcode 1 - 197.pdf.
17. Alsaegh B.A.M., Zyleva N.V. Harmonization of Iraqi asset accounting using the Russian pbu and ifrs principles // International Accounting. - 2017. -Vol. 20. - No. 23 (437). - Pp. 1350-1363.
УДК 336.1: 332.1
Подгорская С.В., Мирошниченко Т.А.
ПАРТИСИПАТОРНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ КАК ПЕРСПЕКТИВНЫЙ ИНСТРУМЕНТ РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
Аннотация
Достаточно новой формой практики муниципального управления в РФ становится партисипаторное бюджетирование, основанное на непосредственном участии граждан в местном самоуправлении. Целью исследования явилось изучение вовлеченности сельского населения в процессы управления сельскими территориями через механизм партисипаторного бюджетирования. Совершенствование системы управления сельским развитием на основе самоорганизации селян с активной гражданской позицией и партисипаторного бюджетирования является важнейшим фактором новой научной модели развития сельских территорий. Представлена диагностика состояния партисипаторного бюджетирования в России, 69 регионов реализуют проекты на основе этого механизма публичного управления общественными финансами, существуют многочисленные успешные практики вовлечения местных сообществ в управление территориальным развитием. Несмотря на то, что в 2019 г. по сравнению с 2014 г. количество реализованных проектов на селе увеличилось вдвое, относительно 2016 года оно уменьшилось почти на 40%. Выявлены ключевые факторы, сдерживающие развитие гражданского участия селян в управлении общественными финансами: недостаточный уровень институционального доверия сельского населения, высокая субсидированность и низкий уровень собственных доходов местных бюджетов, недостаточность компетенций органов местного самоуправления для подготовки инициативных проектов.
Ключевые слова
Партисипаторное бюджетирование, развитие сельских территорий, инклюзивный рост, местные сельские сообщества.
JEL: O18, E17
Podgorskaya S. V., Miroshnichenko T.A.
PARTICIPATORY BUDGETING AS A PROSPECTIVE TOOL FOR THE DEVELOPMENT OF RURAL TERRITORIES
Annotation
Participatory budgeting, based on the direct participation of citizens in local self-government, is becoming a fairly new form of municipal governance practice in the Russian Federation. The aim of the study was to study the involvement of the rural population in the
management of rural areas through the mechanism of participatory budgeting. Improving the rural development management system based on the self-organization of villagers with an active civic position and participatory budgeting is the most important factor in the new scientific model for the development of rural areas. The diagnostics of the state of participatory budgeting in Russia is presented, 69 regions are implementing projects based on this mechanism of public management of public finances, there are numerous successful practices of involving local communities in the management of territorial development. Despite the fact that in 2019, compared to 2014, the number of implemented projects in rural areas doubled, compared to 2016 it decreased by almost 40%. The key factors hindering the development of civic participation of villagers in the management of public finances were identified: insufficient level of institutional trust of the rural population, high subsidies and low levels of local budgets' own revenues, insufficient competence of local governments to prepare initiative projects.
Keyword
Participatory budgeting, rural development, inclusive growth, local rural communities.
Введение. Партисипаторность является сегодня основным принципом современного публичного управления в целях достижения справедливого инклюзивного роста. Партисипаторное бюджетирование является средством привлечения бюджетных и предпринимательских инвестиций, накоплений населения на основе государственно-частного партнерства для реализации проектов местного значения по развитию территорий.
Мировой опыт партисипаторного бюджетирования насчитывает более 30 лет. Впервые механизм Participatory budgeting был применен в 1989 году в Бразилии (г. Порту-Алегри) при определении приоритетов расходования бюджетных средств. Изначально система партисипаторного бюджетирования предполагала софинансирование инициативных проектов со стороны местных сообществ, на практике в ходе реализации этого механизма гражданского участия сложились различные финансовые модели, из которых выделяют следующие основные: социальные инвестиционные фонды - Social investment Fund (SIF), проекты развития силами местных сообществ - Community Driven Development (CDD), проекты местного развития под управлением сообществ -Community Led Local Development
(CLLD), гибридизированные (смешанные и смежные) практики.
Применение механизма партисипаторного бюджетирования выработало следующие основные принципы его реализации: обсуждение финансовых/ бюджетных вопросов, участие органов местного самоуправления, повторяющийся процесс реализации в течение многих лет, публичное обсуждение проектов с участием местных сообществ, представление публичной отчетности по принятым решениям.
В России практика партисипаторного бюджетирования начала развиваться с 2007 года в рамках Программы поддержки местных инициатив Всемирного банка. Терминологически в российской практике закрепилось понятие «инициативное бюджетирование», которое содержательно синонимично партисипаторному бюджетированию.
Несмотря на то, что этот механизм начал применяться в РФ более 13 лет назад, до последнего времени не было выработано единой системы мер регулирования и государственной поддержки, что приводило к несогласованности действий органов власти, населения, общественных организаций и бизнеса при реализации инициативных проектов [1].
До 2020 года в РФ нормативно-правовое регулирование практик ини-
циативного бюджетирования осуществлялось преимущественно на региональном уровне. В настоящее время на федеральном уровне активно формируется законодательная и нормативно-правовая база развития гражданского участия в бюджетном процессе. При Министерстве финансов РФ в 2015 г. создан Центр инициативного бюджетирования НИФИ, осуществляющий научно-методологическое и методическое сопровождение механизма и практик инициативного бюджетирования. В Концепции повышения эффективности бюджетных расходов РФ в 2019-2024 годах закреплена необходимость привлечения граждан к решению вопросов местного значения, в том числе в форме инициативного бюджетирования. В 2020 году приняты федеральные законы о внесении изменений по вопросам инициативного бюджетирования в Бюджетный кодекс, закон об общих принципах организации местного самоуправления, разработаны методические рекомендации для региональных органов власти, местного самоуправления и граждан по подготовке проектов.
Сельские поселения занимают значительную часть территории Российской Федерации, выполняют важнейшие народнохозяйственные задачи, обеспечивают продовольственную независимость страны и воспроизводство населения. Однако именно в сельской местности наиболее острыми остаются проблемы бедности, безработицы, обеспеченности рабочими местами с достойными условиями труда, доходов населения, доступности социальных услуг и др. [2].
В новой модели сельского развития на принципах инклюзивного роста важнейшим ресурсом является самоорганизация активных и ответственных граждан и их вовлеченность в управление общественными финансами. Вместе с тем местные сельские сообщества пока не являются двигателями местного развития и самоуправления, в этой свя-
зи механизм партисипаторного бюджетирования для села играет особую роль.
Материалы и методы. Статистическую базу исследований составили официальные данные государственной статистики Российской Федерации, доклады и отчеты Министерства сельского хозяйства, опубликованные результаты опросов сельских жителей регионов России, труды отечественных и зарубежных ученых. В мировом научном сообществе активно обсуждаются вопросы вовлечения граждан в бюджетный процесс, что нашло отражение в трудах отечественных и зарубежных ученых, таких как: S. Coleman, R. Sampalo, B. Wampler, J. Hwang, D. Song, Y. Sintomer, C. Herzberg, A. Röcke, В.В. Вагин, Н.В. Гаврилова, М.А. Печенская-Полищук, Н.И. Хими-чева, М.В. Цуркан, Н.А. Шаповалова, и многих других.
На Всемирном урбанистическом форуме в Абу-Даби в 2020 году было отмечено, что партисипаторное бюджетирование непосредственно связано с достижением семи целей устойчивого развития Повестки дня на период до 2030 г., таких как: развитие всеохватного и качественного образования на протяжении всей жизни, устранение ген-дерного неравенства, рациональное использование водных ресурсов, доступ к недорогим и эффективным источникам энергии, уменьшение неравенства развития, обеспечение экологической устойчивости экономического роста, построение открытого и миролюбивого общества, а также косвенно сопрягается со всеми задачами 17 целей устойчивого развития.
Методологическую основу исследований составил системный подход, в соответствии с которым сельские территории рассматриваются как сложная система, детерминантом развития которой выступает местное самоуправление посредством включенности местных жителей в публичное управление через механизм партисипаторного бюджетирования.
В ходе исследования применялись следующие общенаучные методы: анализ и синтез; индукция, дедукция и аналогия; абстрагирование; обобщение; статистико-экономического анализа.
Результаты и обсуждение. Пар-тисипаторное бюджетирование обеспечивает более эффективное использование ресурсов бюджетов всех уровней; рациональность и обоснованность принятия решений; повышение качества коммуникаций между ведомствами, исполнительных органов государственной власти с бизнес-структурами и местными сообществами на всех уровнях; снижение уровня коррупции в стране [3].
Гражданская активность местных сельских сообществ, их включенность в процессы управления общественными финансами формируются прежде всего на основе норм межличностного и институционального доверия. Исследования показывают, что сельское население с широким радиусом доверия является опорой для реализации инициатив по развитию территорий [4].
Известный американский социолог Френсис Фукуяма выделяет доверие как фактор экономического роста. Оно определяет прогресс, обеспечивает рост эффективности экономики за счет снижения издержек. Исследования С. Нэка и З. Кифера [Knack, Keefer, 1997] показывают, что при повышении уровня доверия в стране на один процентный пункт экономический рост увеличивается более чем на 0,5%.
Вместе с тем анализ вовлеченности сельского населения Российской Федерации в практику гражданского участия показал, что почти треть селян (32% опрошенных) отметили, что сегодня никому нельзя доверять, что является крайней степенью недоверия в обществе, при этом только 27% горожан согласились с такой позицией [5]. Такие же выводы подтверждают исследования авторов [6], в своих ответах сельские жители Ростовской области показали свою незаинтересованность в решении проблем своих поселений путем личного участия.
Вместе с тем выделение бюджетных средств и формирование нормативно-правовой базы для развития практик инициативного (партисипаторного) бюджетирования в России за последние годы способствовало тому, что данное направление становится одним из наиболее перспективных и динамично развивающихся.
По данным НИФИ, за период 2015-2019 гг. количество практик инициативного бюджетирования выросло более чем в 8 раз, в 2019 г. уже в 69 субъектах РФ применялось 249 практик регионального и муниципального уровней (рис. 1).
Объем финансирования проектов инициативного бюджетирования увеличился более чем в 10 раз: с 2,4 млрд руб. в 2015 г. до 24 млрд руб. в 2019 г. (рис. 2).
Финансирование данных проектов осуществлялось преимущественно за счет бюджетных средств бюджетов всех уровней, доля которых составила от 83% в 2015 г. до 90% в 2019 г. (рис. 3).
Основной причиной незначительной доли финансирования из внебюджетных источников является низкий уровень среднедушевых денежных доходов населения, который за период с 2015 по 2020 г. вырос на 17,9%, при этом рост потребительских цен за период составил 33%.
Еще более сложная ситуация на селе, где доходы населения существенно ниже, чем у городских жителей. По данным Росстата, в 2020 году средняя заработная плата работников сельского хозяйства была 28 396 руб., что на 40,2% ниже, чем в среднем по экономике страны. В таких условиях о развитии программ партисипаторного бюджетирования в сельской местности говорить не приходится. Кроме того, по-прежнему велико недоверие населения к органам местного самоуправления, что препятствует объединению усилий властей и сельских жителей в решении насущных проблем.
Вместе с тем инициативное бюджетирование имеет важное социально-
экономическое значение для развития сельских территорий России, так как реализация программ поддержки местных инициатив сельских жителей позволяет привлечь дополнительное финансирование на развитие села как из вышестоящих бюджетов, так и из внебюджетных источников, включая местный бизнес.
Вовлечение сельского населения в решение проблем территорий происходит в рамках мероприятий госпрограммы «Комплексное развитие сельских
территорий». По условиям бюджетного софинансирования инициируемый проект должен быть востребованным, социально значимым и получить одобрение большей части селян. Основными целями таких проектов явлюется улучшение социальной среды для проживающего на территории сельского населения, активное вовлечение в реализацию трудовых, финансовых, материально-технических местных ресурсов на принципах социального партнерства.
Рисунок 1 - Динамика числа субъектов РФ и количества реализуемых в них практик инициативного бюджетирования6
30000
25000 20000
а я
§ 15000 10000 5000 0
I Внебюджетные средства, направленные на финансирование проектов ИБ
Средства бюджетов всех уровней, направленные на поддержку проектов ИБ
Общий объем финансирования
2015
2016
2017
2018
2019
Рисунок 2 - Динамика объемов финансирования проектов инициативного бюджетирования в Российской Федерации
Источник: составлено авторами по: Доклад о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. М, 2020. URL: https://minfin.gov.ru/common/upload/ library/2020/10/main/0570_Doklad_IB_2020_itog.pdf. 7 Источник: тот же.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Внебюджетные средства, направленные на финансирование проектов ИБ
Средства бюджетов всех уровней, направленные на поддержку проектов ИБ
2015
2016
2017
2018
2019
Рисунок 3 - Структура источников финансирования проектов инициативного бюджетирования в РФ2
По данным Минсельхоза РФ, на грантовую поддержку местных инициатив ежегодно выделяется более 200 млн руб. Однако этих средств явно недостаточно для улучшения условий жизни на селе, учитывая то, что на протяжении всего периода реализации госпрограммы объем финансовой поддержки инициативных проектов существенно не менялся.
По данным таблицы 1 видно, что наибольшее количество реализованных
местных инициатив было в 2016 г., при этом объем их финансирования в расчете на один проект был наименьшим (645,16 тыс. руб.). В последующие три года количество профинансированных инициативных проектов сельских жителей ежегодно сокращалось, в результате стоимость одного проекта в 2019 г. в среднем составляла 957,85 тыс. руб., что на 143,94 тыс. руб. ниже средней стоимости проектов в целом по России.
Таблица 1 - Динамика количества и финансирования реализованных местных инициатив граждан, которые проживают в сельской местности, получивших грантовую поддержку в РФ
Показатель 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Количество реализованных мест- 130 362 434 361 319 261
ных инициатив граждан, которые
проживают в сельской местности,
получивших грантовую поддерж-
ку, единиц
Грантовая поддержка местных 200,0 240,0 280,0 300,0 300,0 250,0
инициатив, млн руб.
Сумма грантовой поддержки в 1538,46 662,98 645,16 831,02 940,44 957,85
расчете на один проект местных
инициатив, тыс. руб.
8 Рассчитано авторами по данным Национальных докладов о результатах реализации в 2016-2019 гг. Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы.
Особенностью партисипаторного бюджетирования в России является его активное развитие на региональном уровне, в муниципалитетах этот механизм только начинает распространяться. Существенным ограничителем формирования сельских муниципальных практик партисипаторного бюджетирования является низкая финансовая самообеспеченность местных бюджетов. В 2020 году в структуре собственных доходов местных бюджетов РФ только 6,7% приходится на сельские поселения. Высокая зависимость местных бюджетов от бюджетов регионального и федерального уровней подрывает их автономность и приводит к доминированию властной вертикали.
Выводы. По оценкам экспертов, более полное включение в процесс развития сельских территорий местных ресурсов, осуществление институциональных преобразований способны дать несравненно больший экономический и социальный эффект, чем возрастающие объемы субсидирования ограниченного количества одних и тех же акторов [7].
Сегодня сельские жители активно вовлекаются в механизм партисипатор-ного бюджетирования через госпрограмму комплексного развития сельских территорий. Однако местные сельские сообщества пока не являются полноправными участниками сельского публичного управления. Эффективность местного самоуправления определяется тем, насколько реализуемые в сельском муниципалитете проекты развития соответствуют интересам сельских жителей.
Проведенные авторами ранее исследования показали, что в подавляющем большинстве сельское население характеризуется низким уровнем консолидации и самоорганизации [8]. Финансовая зависимость местных сельских сообществ от бюджетов регионального и федерального уровней подрывает их автономность, приводит к доминированию властной вертикали, превращая
местное самоуправление в государственное управление населенными пунктами.
Библиографический список
1. Инициативное бюджетирование. Российский опыт в области участия граждан в решении вопросов местного значения / И.Е. Шульга, В.В. Вагин, Г.Н. Хачатрян и др. - М.: Алекс, 2017. -124 с.
2. Моделирование сценарного развития сельских территорий на основе нечеткой когнитивной модели / С.В. Подгорская, А.Г. Подвесовский, Р.А. Исаев и др. // Проблемы управления. - 2019. - № 5. - С. 49-59. - Б01: http://doi.Org/10.25728/pu.2019.5.5.
3. Яновский В В., Исаев А. П., Нещерет А. К. О реализации проектного подхода в государственном управлении и местном самоуправлении // Управленческое консультирование. - 2018. - № 7. -С. 8-16.
4. Гужавина Т.А. Социальный капитал сельского населения: к оценке состояния // Проблемы развития территории. - 2018. - № 4 (96). - С. 136-152. -Б01: 10.15838^.2018.4.96.9.
5. Уханова Ю.В., Параниче-ва И.В. Предпосылки и вовлеченность сельского социума в практики гражданского участия // Проблемы развития территории. - 2019. - № 4 (102). -С. 132-147. - Б01: 10.15838Zptd.2019. 4.102.8.
6. Развитие сельских территорий на основе диверсификации сельской экономики: состояние, тенденции, теории и механизмы: монография / А.Н. Тарасов, Н.И. Антонова, А.С. Тарасов и др. - Ростов н/Д: ВНИИЭиН -филиал ФГБНУ ФРАнЦ: ООО «Азов-Принт», 2018. - 128 с.
7. Костяев А.И. К вопросу о научных основах разработки стратегий развития сельских территорий // Аграрная наука Евро-Северо-Востока. - 2020. -
№ 21 (4). - С. 462-474. - DOI:
https://doi.org/10.30766/2072-9081.2020.
21.4.462-474.
8. Институты и модели в системе управления комплексным развитием сельских территорий: монография / А.Н. Тарасов, А.С. Тарасов, Н.И. Антонова и др. - Ростов н/Д: ВНИИЭиН -филиал ФГБНУ ФРАНЦ: ООО «Азов-Принт», 2020. - 226 с.
Bibliographic list
1. Proactive budgeting. Russian experience in the field of citizen participation in solving local issues / I.E. Shulga, V.V. Vagin, G.N. Khachatryan et al. - M.: Alex, 2017. - 124 p.
2. Modeling the scenario development of rural areas on the basis of a fuzzy cognitive model / Podgorskaya S.V., Podvesovskiy A.G., Isaev R.A. et al. // Control Sciences. - 2019. - No. 5. -Рр. 49-59. - DOI: http://doi.org/10.25728/ pu.2019.5.5.
3. Yanovskiy V.V., Isaev A.P., Neshcheret A.K. About the implementation of the project approach in public administration and local government // Management consulting. - 2018. - No. 7. -Pр. 8-16.
4. Guzhavina T.A. Social capital of the rural population: towards assessing the
state // Problems of the development of the territory. - 2018. - No. 4 (96). - Pp. 136152. - DOI: 10.15838/ptd.2018.4.96.9.
5. Ukhanova Yu.V., Paraniche-va I.V. Preconditions and involvement of rural society in the practice of civic participation // Problems of territory development. - 2019. - No. 4 (102). - Pp. 132147. - DOI: 10.15838/ptd.2019.4.102.8.
6. Development of rural territories based on the diversification of the rural economy: state, trends, theories and mechanisms: monograph / A.N. Tarasov, N.I. Antonova, A.S. Tarasov et al. - Rostov-on-Don: VNIIEiN - branch of FGBNU FRANTS: Publishing house of LLC «AzovPrint», 2018. - 128 p.
7. Kostyaev A.I. On the issue of scientific foundations for developing strategies for the development of rural areas // Agrarian science of the Euro-North-East. -2020. - No. 21 (4). - Pp. 462-474. - DOI: https://doi.org/10.30766/2072-9081.2020. 21.4.462-474.
8. Institutions and models in the management system for the integrated development of rural areas: monograph / A.N. Tarasov, A.S. Tarasov, N.I. Antonova et al. - Rostov-on-Don: VNIIEiN - branch of FSBSI FRASC: AzovPrint Publishing House, 2020. - 226 p.
