CC BY
90
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
доктрины в качестве одной из определяющих. Личный закон позволит применять к ним российское законодательство.
Возможны ситуации, когда применение одного критерия, определяющего принадлежность юридического лица к иностранному государству, оказывается недостаточным. В этом случае юридические осложнения разрешаются посредством применения субсидиарных (дополнительных) принципов.
В законодательстве многих государств используется несколько критериев определения национальности иностранных юридических лиц, причем один из них - в качестве основного, другие
- как субсидиарные. В этой связи приоритетное значение приобретает так называемая теория (критерий) суперпозиции. Она представляет собой нечто вроде уступки, компромисса между теорией инкорпорации и теорией оседлости. Теория суперпозиции исходит прежде всего из свободы выбора правовых норм, регулирующих порядок учреждения юридического лица. По ним судят о юридической значимости и правомерности акта учреждения организации. Остальные правовые отношения оцениваются также по выбранной правовой системе инкорпорации, но при этом обязательные для исполнения постановления государства, на территории которого юридическое лицо имеет свою оседлость, находятся в «суперпозиции» (иными словами, пользуются приоритетом) и отчасти вытесняют нормы права, по которым учреждалось юридическое лицо.
Очевидно, что единообразного подхода в вопросе установления государственной принадлежности (национальности) иностранных юридических лиц, не существует. Многолетняя практика международного хозяйственного и российского гражданского оборотов сводится к необходимости унификации норм регулирования отношений не только с участием иностранных юридических лиц, но и отношений, обремененных иностранным элементом.
1 См.: Богуславский М.М. Международное частное право. М., 2004. С. 144.
2 Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 2001. С. 145.
3 См.: Кадышева О.В. Определение национальности юридических лиц и договор об учреждении европейского сообщества // Вестник Московского университета. 2002. № 5. С. 71.
4 См.: Grosfeld B., Konig T. Das Internationale Gesellschaftsrecht in der Europäischen Gemeinschaft // Recht der Internationalen Wirtschaft. H. 6. S. 434. См. также: Дубовицкая Е.А. Правоспособность юридических лиц по праву Европейских сообществ (практика Европейского суда) // Вестник Высшего арбитражного суда РФ. 2000. № 12. С. 104-108.
5 Vareilles-Sommiere P. La synthese du droit international prive, t. 2. Paris, 1989. Цит. по: Ладыженский А.М. Теории национальности юридических лиц в международном частном праве // Советский ежегодник международного права. М., 19641965. С. 264.
6 Ладыженский А.М. Указ. соч. С. 264.
7 См.: Behrens P Die grenzüberschreitende Sitzverlegung von Gesellschaften in der EWG // Praxis des Internationalen Privat-und Verfahrensrechts. 1989. H. 6. S. 354-356.
Д.К. Нурпеисов*
Парламент и Правительство в Казахстане: юридико-политические аспекты взаимодействия
Данная статья посвящена отдельным аспектам такой проблемы, как установление конструктивного диалога между высшим представительным органом Республики Казахстан, осуществляющим законодательные функции, - Парламентом и высшим исполнительным органом страны - Правительством. К сожалению, и в конституционном, и в практическом отношении данный диалог не всегда реализуется эффективно.
После самороспуска и роспуска двух парламентов в Казахстане встал вопрос о том, какой нужен парламент, и нужен ли он вообще стране, находящейся в тяжелой экономической ситуации. В этих непростых условиях и появился Парламент, впервые состоящий из двух палат, где Сенат -верхняя палата - играет роль своеобразного фильтра по отношению к Мажилису, предотвращая возможность диктата популистских сил, избранных в нижнюю палату Парламента Республики Казахстан. Сейчас уже накоплен определенный опыт, требующий обобщения и анализа. Однако прежде отметим существенные черты Конституции Республики Казахстан 1995 г.
* Заместитель директора Института правосудия Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, кандидат юридических наук, доцент.
Конституция Республики Казахстан 1995 г. делает существенный шаг вперед в решении вопроса о распределении правомочий между Президентом, Парламентом и Правительством. По новой Конституции Президент является главой государства и его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики республики и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях.
По новой Конституции исполнительную власть Республики Казахстан осуществляет Правительство, которое возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. Правительство образуется Президентом Республики Казахстан. Предложения о структуре и составе Правительства вносятся Президенту Премьер-министром Республики Казахстан в десятидневный срок после назначения Премьер-министра. Структуру Правительства образуют министерства и иные центральные исполнительные органы государства. В состав Правительства входят члены Правительства - Премьер-министр республики, его заместители, министры и иные должностные лица республики. Следует отметить, что компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются отдельным конституционным актом.
Правительство Республики Казахстан:
1) разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществление;
2) представляет Парламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета;
3) вносит в Мажилис проекты законов и обеспечивает исполнение законов, контролирует их исполнение министерствами и другими центральными и местными исполнительными органами;
4) дает заключения по проектам законов Республики, предусматривающих сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов;
5) вырабатывает меры по проведению внешней политики Республики;
6) руководит деятельностью министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов;
7) отменяет или приостанавливает полностью или в части действие актов министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов Республики;
8) назначает на должность и освобождает от должности руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства;
9) организует управление государственной собственностью, представляет на утверждение Президента государственные программы;
10) регулярно информирует Президента о выполнении Программы Правительства, поручений Президента и других направлениях своей деятельности;
11) организует исполнение актов Президента республики и осуществляет контроль за их исполнением министерствами, иными центральными, а также местными исполнительными органами;
12) дает ответы на запросы депутатов Парламента;
13) выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента.
Правительство Казахстана действует в пределах срока полномочий Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом республики. Правительство исполняет свои обязанности до утверждения нового состава Правительства республики. Президент вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Освобождение от должности Премьер-министра означает прекращение полномочий всего Правительства. Освобождению от занимаемой должности также подлежат члены Правительства, не согласные с проводимой Правительством политикой или не проводящие ее. Члены Правительства несут персональную ответственность перед Премьер-министром страны за работу подчиненных им государственных органов или порученный им участок работы.
Получила свое закрепление в новой Конституции и двухпалатная структура нового высшего представительного органа страны - Парламента. Следует сказать, что споры о необходимости такой структуры законодательного органа велись уже несколько лет. Вопрос о двухпалатной структуре Верховного Совета республики рассматривался еще в период разработки проекта Конституции 1993 г., однако тогда данное предложение не нашло необходимой поддержки1.
В настоящее время в мире существует много государств, в которых создание двухпалатного законодательного органа обусловлено не только наличием национальных государственных образований внутри страны, но и необходимостью отражения территориальных интересов различных регионов страны посредством депутатов, избираемых по территориальному принципу. Тем самым двухпалатная
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
структура Парламента Республики Казахстан позволяет более успешно сочетать и реализовывать общегосударственные и региональные интересы. Кроме того, обязательность последовательного прохождения законопроектов через две палаты законодательного органа позволяет повысить качество принимаемых законов. Организация и деятельность Парламента, правовое положение его депутатов также определяются конституционным актом.
Сегодня большинство депутатов и Мажилиса, и Сената руководствуются принципом лояльности к Правительству, что помогает избежать открытого противостояния между Парламентом и Правительством. В основном со внесенными Правительством законопроектами народные избранники соглашаются, хотя очень много законопроектов возвращается на доработку. Однако этим не подразумевается, что Парламент обязан рассмотреть предлагаемую Правительством редакцию проекта. Депутаты вправе корректировать его как концептуально, так и по содержанию отдельных статей, с учетом норм существующей юридической техники, соблюдая процедурные вопросы. Самым трудным для Парламента является работа над законопроектами, напрямую затрагивающими интересы широких слоев казахстанского общества. Зачастую они вызывают неадекватную реакцию в обществе, поэтому Парламент вынужден работать очень напряженно и скрупулезно.
Кроме того, взаимопонимание между Правительством и Парламентом обеспечивается практически однородными составами. В Мажилис и Сенат Парламента Республики Казахстан входят депутаты, фактически выражающие интересы политических, административных и бизнес-элит. Небольшую группу депутатов составляют народные избранники, представляющие «нестатусные» социальные слои, и тем самым слабо влияющие на законодательную политику внутри Парламента. Исполнительная власть тоже опирается на весьма однородный конгломерат. Ее также активно поддерживают новые элитные слои, разбогатевшие в ходе реформ. Таким образом, практически единодушное принятие депутатами Парламента законопроектов, представляемых Правительством
- это лишнее подтверждение того, что в Казахстане исполнительная и законодательная власти по существу представляют одну сплоченную команду, за исключением отдельных периодов, например, предвыборных.
Немаловажным фактором обеспечения лояльности депутатов к законодательным инициативам исполнительной власти является возрастающая в последнее время практика привлечения кадров в Правительство из Парламента. По различным причинам, одной из которых является серьезная нехватка профессиональных кадров в структурах управления, исполнительная элита вынуждена рекрутировать в свои структуры тех, кто еще не побывал в правительственной «обойме». В первую очередь это касается депутатов и является доказательством определенной «народности» принимаемых исполнительной властью решений. Поэтому многие народные избранники делают все возможное, чтобы их административными способностями заинтересовалась исполнительная власть. В действиях отдельных депутатов ясно проглядывается стремление уйти в Правительство, начиная от демонстрации лояльности к Правительству, заканчивая практическими предложениями в области социальной и экономической политики государства. И часть депутатов уже сменили свои депутатские кресла на должности в Правительстве2 .
В то же время в сложившейся практике законодательного взаимоотношения между Правительством и Парламентом имеется немало недостатков. Рассмотрим точки соприкосновения Правительства с Парламентом по основным вопросам законотворческого процесса; определения внутренней и внешней политики государства; политической ответственности исполнительной власти перед Парламентом.
Во-первых, несмотря на то, что право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе, за годы существования Парламента практически все законопроекты по-прежнему инициируются Президентом или Правительством страны. Это выражается в значительном количественном преобладании законопроектов, внесенных Правительством Казахстана, по сравнению с инициативами, выдвинутыми депутатами Парламента страны. Тем самым Парламент строит свою законотворческую работу в зависимости от законодательных инициатив Президента или Правительства.
Во-вторых, Парламент не может или не хочет влиять на сложившуюся ситуацию, связанную с бессистемностью развития действующего законодательства Республики Казахстан. Данная проблема связана с фактической зависимостью Парламента от последовательности поступления законопроектов от Правительства. В соответствии с Конституцией, Парламент должен проводить самостоятельную законодательную политику. Однако он вынужден строить свою законотворческую работу в зависимости от плана законопроектных работ Правительства страны.
В-третьих, в определении внутренней и внешней политики государства участие Парламента и Правительства также неодинаково. Как и в законотворческом процессе, Правительство занимает доминирующее положение. Парламент играет второстепенную роль, выражающуюся при утверждении
бюджета страны, принятии программного документа Правительства на год. Роль Парламента в определении внутренней и внешней политики государства заключается прежде всего в принятии не противоречащих Конституции законов, а также ратификации международных договоров Республики Казахстан, положения которых соответствуют конституционным нормам.
Таким образом, в силу устоявшихся конституционных традиций в сложном механизме инициативного права основной законотворческой силой в Республике Казахстан является Правительство, ибо именно оно обладает реальным правом законодательной инициативы. Как показывает опыт мировой законодательной практики, в большинстве цивилизованных стран основная масса законопроектов (90 и более процентов!) вносится в парламенты именно исполнительной властью. Тем самым Правительство Республики Казахстан в законодательном процессе участвует в двух качествах: как основной субъект права законодательной инициативы и как главный исполнитель законов. Однако следует помнить, что исполнительной власти необходима поддержка Парламента.
Законодательная власть путем принятия законов устанавливает порядок и условия осуществления исполнительной властью ее полномочий. Правительство во всей своей деятельности ответственно перед Президентом и подотчетно Парламенту Республики в случае, предусмотренном пп. 6 ст. 53 Конституции (заслушивание доклада Премьер-министра о Программе Правительства; одобрение или отклонение Программы). Так, на совместном заседании палат Парламента заслушивается доклад Премьер-министра о программе предстоящей деятельности правительства. Депутаты Парламента могут одобрить или отклонить программу. В этом случае Премьер-министр должен в течение месяца представить новую программу. Повторное отклонение программы Премьер-министра большинством в 2/3 голосов депутатов (отсутствие такого большинства означает одобрение Программы Правительства) означает выражение вотума недоверия Правительству, следствием которого может явиться отставка Правительства.
Члены Правительства также подотчетны палатам Парламента в случае, предусмотренном пп. 6 ст. 57 Конституции (каждая из палат Парламента самостоятельно, без участия другой палаты, вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов палат заслушивать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности и большинством в две трети голосов от общего числа депутатов палаты принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики; если Президент Республики отклоняет такое обращение, то депутаты большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Палаты вправе по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед Президентом Республики вопрос об освобождении от должности члена Правительства. В этом случае Президент Республики освобождает от должности члена Правительства). Но, по существу, данные положения во многом условны. Правительство напрямую не зависит от Парламента, т.к. он не влияет на назначение и на отставку министров. Тем самым Правительство во многом сохраняет свое суверенное положение, что порождает безответственность и коррупцию.
В то же время над самим Парламентом угроза роспуска висит постоянно, и эта угроза более реальна, если учитывать предыдущие практики разрешения подобных ситуаций. В соответствии с Конституцией, Президент Республики Казахстан может распустить Парламент в случаях: выражения Парламентом вотума недоверия Правительству; двукратного отказа Парламента дать согласие на назначение Премьер-министра; политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти. Парламент не может быть распущен в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, а также в течение одного года после предыдущего роспуска. Таким образом, при существующем в республике конституционном положении угроза роспуска Парламента и оказываемая главой государства поддержка Правительству, обеспечивает исполнительной власти принципиальное согласие парламентариев с политическим курсом Правительства.
Следующая проблема требует законодательного разрешения. Депутаты Парламента, которые стремятся шире использовать свои конституционные права в области законодательной инициативы, в силу сложившихся обстоятельств вынуждены в одиночку разрабатывать законопроект, самостоятельно сотрудничать с консультантами, научными экспертами, если таковых удается найти. Зачастую из-за всевозможных бюрократических проволочек депутатская инициатива попросту растворяется в многочисленных правительственных лабиринтах. Иначе говоря, судьба инициированного парламентарием законопроекта может быть предопределена задолго до его рождения.
В соответствии с Основным законом Республики Казахстан, инициативные проекты законов, внесенные депутатами и предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены на рассмотрение пленарного заседания лишь при
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
наличии положительного заключения Правительства. Данное безоговорочное условие следует расценивать как сдерживающий механизм со стороны исполнительной власти. Но на практике это требование становится непреодолимым препятствием ввиду различных ведомственных и, не исключено, чьих-то корпоративных интересов.
Рассматривая законодательную инициативу и механизмы ее реализации двумя субъектами этого права, мы видим, в каком сложном положении находятся депутаты как разработчики законопроектов. В связи с этим есть все основания признать, что депутатская инициатива - головная боль самого инициатора. Подобный стиль законотворчества, разумеется, бесперспективен и неминуемо ведет к полной утрате стремления депутата к законодательной инициативе. В этой связи возможным было бы создание межведомственной комиссии, которая разрешала бы подобные ситуации. Например, парламентарий, инициировавший законопроект, вправе на паритетных с Правительством началах участвовать в подготовке соответствующего заключения, с последующим его рассмотрением на заседании вышеуказанной межведомственной комиссии. Этим были бы созданы более демократичные условия в сравнении с ныне действующей процедурой представления Правительством в Парламент заключения по инициированному депутатом законопроекту. В нашем случае вышеназванная комиссия позволила бы корректировать законодательную деятельность парламентариев на предварительных стадиях. Это, в свою очередь, уменьшило бы количество законодательного «брака».
Но, несмотря на вышеуказанные проблемы, депутатская законодательная инициатива в казахстанском законотворчестве вышла на значительный уровень и по праву требует обязательного стимулирования, в т.ч. и материального. В ряде стран мира давно применяется финансовое вознаграждение, поэтому совершенно обоснованно предложение казахстанских депутатов об утверждении в республиканском бюджете денег для обеспечения депутатских проектов. В данном случае речь идет о двух позициях: вознаграждение депутата за разработанный инициативный законопроект (индемнитет) и выделение бюджетных денег на работу с инициативными проектами депутатов. Это позволило бы в определенной степени выровнять возможности субъектов права законодательной инициативы. Такой шаг, бесспорно, найдет свое дальнейшее законодательное регулирование, и тогда индемнитет станет неотъемлемой частью законотворческого процесса Республики Казахстан.
Вторым шагом по совершенствованию законодательной деятельности должно стать введение такого новшества, как оформление постановлением Мажилиса Парламента программы законопроектных работ на очередную сессию. При этом предполагается, что она (программа) должна включать в себя проекты законодательных актов, инициированные Правительством и парламентариями. Их очередность можно обозначить календарем или графиком рассмотрения законопроектов, принятым Мажилисом Парламента. Для придания такой схеме законотворческого процесса открытости и прозрачности указанную программу целесообразно направлять в порядке сведения Президенту, центральным и региональным органам всех ветвей власти. Не исключается и публикация ее в республиканской печати. Обсуждая эту тему, хотелось бы обратить на заслуживающую внимания депутатскую инициативу, прозвучавшую на встрече депутатов Мажилиса Парламента и чиновников Правительства. Суть ее такова: годовой план законопроектов Правительство готовит с учетом предложений депутатов Парламента. Эта инициатива взаимности пока не находит. Правительство по-прежнему разрабатывает и принимает своим постановлением план законопроектных работ на текущий год. Правительство согласовывает планы законопроектных работ Правительства только с Президентом страны.
Еще одним отрицательным моментом взаимодействия Правительства и Парламента в законотворческом процессе является то, что в случае непринятия внесенного Правительством проекта закона Премьер-министр вправе поставить на совместном заседании палат Парламента вопрос о доверии Правительству. Голосование по этому вопросу проводится не ранее чем через сорок восемь часов с момента постановки вопроса о доверии. Если предложение о вотуме недоверия не наберет установленного Конституцией необходимого числа голосов, проект закона считается принятым без голосования. Однако Правительство не может пользоваться этим правом более двух раз в год. Необходимо также отметить, что Президент имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке. Учитывая, что реализация законодательной инициативы - проблема не только самого Парламента, но прежде всего охраны прав всех субъектов этого права, то депутаты придут к тому, чтобы принять закон, регулирующий процесс инициирования законопроектов3.
Одним из реальных механизмов, дающих представительному органу Казахстана возможность реализовать право активного участия во внутренней политике, является принятие Парламентом страны закона о республиканском бюджете. Утверждение бюджета государства на следующий год не входит в конституционные полномочия Правительства, хотя является необходимым условием законного ведения им государственного хозяйства. Согласно Конституции Республики Казахстан, утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении относится к полномочиям Парламента. К сожалению, в компетенцию Парламента страны не входит осуществление контроля за исполнением Закона о республиканском бюджете. Но депутаты Парламента Республики Казахстан, приняв бюджетный закон, в соответствии со своими требованиями могут заставить Правительство проводить экономическую политику по нему, ежеквартально требуя отчетов от Правительства. Основанием для подобной отчетности, а в целом еще одним механизмом подотчетности Правительства перед Парламентом, является право депутатского запроса.
Депутатский запрос является официально обращенным на совместном и раздельном заседании палат Парламента требованием депутата к должностным лицам государственных органов дать на сессии Парламента обоснованное разъяснение или изложить позицию по вопросам, входящим в компетенцию этого органа или должностного лица. Депутат Парламента имеет право обратиться с запросом к Премьер-министру и членам Правительства, председателю Национального банка, председателю и членам Центральной избирательной комиссии, Генеральному прокурору, председателю Комитета национальной безопасности Республики Казахстан, председателю и членам Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета. При этом запрос, обращенный к Генеральному прокурору, не может касаться вопросов, связанных с осуществлением функций уголовного преследования. Рассмотрение запросов, обращенных к председателю Комитета национальной безопасности, проводится на закрытом заседании палат.
Запрос может быть внесен в письменной форме и подлежит оглашению на сессии Парламента. Должностные лица, к которым обращен запрос, обязаны дать по нему устный или письменный ответ на сессии Парламента. Письменный ответ на запрос представляется в срок не более месяца и оглашается на сессии. Депутат вправе выразить свое отношение к ответу на запрос. Запрос и ответ на него могут быть опубликованы в средствах массовой информации. Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, о необходимости присутствия которых на сессии принято решение Парламента или его палат, обязаны прибыть в Парламент и дать необходимые пояснения по вопросам, входящим в его компетенцию. Парламент и его палаты не вправе принимать подобных решений в отношении Президента республики. Депутаты также вправе на совместном и раздельном заседании палат обращаться с устными вопросами к Премьер-министру и членам Правительства, председателю Национального Банка, председателю и членам Центральной избирательной комиссии, Генеральному прокурору, председателю Комитета национальной безопасности Республики Казахстан, председателю и членам Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета. Ответ на вопрос дается на данном заседании, а при необходимости дополнительной подготовки к ответу - в трехдневный срок.
Однако на практике право депутатского запроса не дает реальной возможности на получение четкого ответа от представителей исполнительной власти. Запрашиваемые вопросы депутатов зачастую игнорируются, в крайнем случае на них отвечают вторые руководители исполнительных органов. Проблема заключается в том, что не выработан эффективный механизм обеспечения подотчетности Правительства перед Парламентом. Ограниченность полномочий Парламента в сфере формирования внутренней политики государства, влияния на Правительство может привести к безответственности Парламента за принимаемые законы и росту популизма. Выход из сложившегося положения видится в усилении парламентского контроля над исполнительной властью. И вопрос не в том, чтобы определять каждый шаг исполнительной власти, а в разумном парламентском контроле по вопросам, касающимся бюджета, главных социальных программ, принципиальных внешнеполитических акций, а также в действительной возможности проводить парламентские расследования по вопросам, представляющим большой общественный и государственный интерес, о незаконных действиях должностных лиц.
Но, несмотря на все проблемы, двухпалатный Парламент Республики Казахстан оказался вполне жизнеспособной законодательной структурой. В законотворческом процессе несомненным достижением Парламента стало принятие большого числа законов, необходимых для закрепления проводимых в Казахстане политических и экономических реформ. Подсчитано, что Верховному Совету СССР за последние 50 лет удалось принять всего около 200 законов. Следует, конечно, признать, что увлечение количеством не могло не сказаться на качестве принимаемых законов, где много декларативных положений, но для Казахстана, с его огромными пробелами в законодательном регулировании многих важных сфер жизнедеятельности, рост числа принимаемых законов был
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
позитивным фактором. В этом плане вызывают интерес инициативные проекты, которые готовились Правительством совместно с представителями палат Парламента. Подобная форма работы становится эффективной. Кстати, она апробирована в законотворческой деятельности ряда парламентов других стран мира и, по признанию законодателей, довольна перспективна. И хотя количеством совместно инициированных законов очень опрометчиво измерять качество совместной работы Парламента и Правительства, все же это является показателем определенного конструктивного сотрудничества.
Казахстанское общество постепенно осознает, что Парламент не может быть оттеснен от формирования законодательной политики и превратиться в некий законопринимающий придаток исполнительной власти. Несмотря на то, что исполнительная власть в Казахстане будет блокировать попытки законодателей усилиться явным путем, Парламент Республики Казахстан имеет ряд неиспользуемых возможностей повышения эффективности своей деятельности. При всей неоднозначности оценок силы Парламента у него есть одно преимущество - это обладание представительной властью. По своей природе она всегда ближе к народу. Поэтому скрытые резервы усиления Парламента находятся в потенциале гражданского общества, который в данный момент недостаточно задействован. В этой связи следует согласиться с рядом ученых, которые среди основных проблем законодательной политики отмечают: отсутствие четкой законодательной регламентации процесса участия общественности в разработке и продвижении законопроектов; невыраженность интересов гражданского общества.
Казахстанское общество в сфере политического и правового сознания пока слабо, но явно стало избавляться от оков традиционности советского периода и постепенно начало эволюционировать в сторону открытости, характерной для гражданского общества. Вовлечение общества в дело укрепления законности и правопорядка имеет много форм. Оно не может ограничиваться только стадией реализации уже принятого законодательства. Важно найти подходящие формы подключения различных общественных структур к инициированию и подготовке законопроектов, затрагивающих интересы широких слоев населения с целью: снизить степень отчуждения между властью и гражданским обществом путем обеспечения максимально возможной открытости законотворческого процесса; преодоления тенденции подчинения законодательной деятельности частным, групповым интересам в ущерб интересам общества и государства.
В Казахстане необходимо создать правовую базу для снижения остроты социальных конфликтов в результате согласования позиций Парламента, Правительства и иных заинтересованных сторон и выражения в законе общегосударственных интересов; повысить качество и эффективность законодательства за счет использования интеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спектра социальных интересов, существенного повышения научного и материального обеспечения законопроектных работ; преодолеть сложившиеся традиции правового нигилизма путем формирования у граждан чувства сопричастности к законотворческому процессу и ответственности за его результаты, повышения доверия к закону, законодателю, государственной власти в целом4.
Исходя из этих целей и опыта российских инициатив, представляется необходимым внедрение в практику казахстанской политической жизни двух общественных институтов - института общественных слушаний по наиболее социально значимым вопросам и института общественной законодательной инициативы. Принятая в работе Парламента Республики Казахстан форма проведения экспертизы законопроектов и парламентские слушания недостаточны для всестороннего согласования различных общественных интересов, поскольку на этих слушаниях, как правило, преобладают позиции крупных парламентских групп. В этих условиях общественные слушания могли бы стать конструктивной формой оказания помощи законодателю путем создания эффективной системы обратной связи между ним и гражданским обществом.
Изложенное видение совершенствования законотворческого механизма преследует одну общую благую цель - достижение четкого разделения функций и повышение ответственности двух ветвей власти за свою работу перед единственным источником власти - народом.
1 См.: Конституция Республики Казахстан. Алматы, 2001. С. 9.
2 См.: Ким В.А. Основной закон - работает // Казахстанская правда. 1997. 28 августа. С. 2.
3 См.: Основы государства и права Республики Казахстан / Под ред. ГС. Сапаргалиева. Алматы, 1997. С. 34.
4 См.: Стратегия развития Республики Казахстан «Казахстан-2030». Алматы, 2001. С. 5.
