CC BY
57АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Бросалина Александра Александровна Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина
Институт права и национальной безопасности
Россия, Тамбов brosalina2001 @mail .ru Brosalina Aleksandra Tambov State University named after G.R. Derzhavin Institute of Law and National Security
Russia, Tambov
ПАРАДИГМА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) И ТЕНДЕНЦИИ ЕГО РАЗВИТИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ Аннотация: данная статья посвящена вопросам парадигмы государственного контроля (надзора) как важнейшей государственной функции с учётом его современного реформирования. В частности, акцентируется внимание на роли процесса цифровизации в контрольной (надзорной) деятельности в рамках реализуемой реформы контрольной и надзорной деятельности. Приведены теоретические подходы, описывающие сущность государственного контроля (надзора) в сложившихся условиях, а также обращено внимание на наиболее значимые положения Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
Ключевые слова: государственный контроль, контрольная (надзорная) деятельность, цифровые технологии, «регуляторная гильотина», обязательные требования
УДК 342.9
THE PARADIGM OF STATE CONTROL (SUPERVISION) AND THE TRENDS OF ITS DEVELOPMENT IN MODERN CONDITIONS Annotation: this article is devoted to the issues of the paradigm of state control (supervision) as the most important state function, taking into consideration its modern reforming. In particular, attention is focused on the role of the digitalization process in control (supervisory) activities within the framework of the ongoing reform of control and supervisory activities. Theoretical approaches describing the essence of state control (supervision) in the current conditions are given, and attention is also drawn to the most significant provisions of Federal Law No. 248-FZ of 31.07.2020 "On state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation".
Key words: state control, control (supervisory) activities, digital technologies, "regulatory guillotine", mandatory requirements
Уже достаточно продолжительное время в Российской Федерации уделяется повышенное внимание вопросам реформирования государственного управления с целью повышения его качества. Одним из наиболее приоритетных способов совершенствования государственного управления на сегодняшний день является использование цифровых технологий в разработке и принятии управленческих решений. Это призвано оптимизировать осуществление государственных функций, повысить эффективность взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями посредством внедрения цифровых технологий и платформенных решений, что признано в качестве одной из стратегических задач развития Российской Федерации [1].
Данная стратегическая задача имеет большое практическое значение и для сферы осуществления государственного контроля (надзора), поскольку идеи цифровой трансформации положены в основу совершенствования всей системы контрольно-надзорной деятельности. Реализация крупномасштабной реформы контрольной и надзорной деятельности сопровождается
преобразованиями, которые связаны как с совершенствованием нормативно-правового регулирования порядка осуществления государственного контроля (надзора), так и с модернизацией форм взаимодействия участников контрольных отношений за счёт внедрения цифровых инструментов. Как отмечается в литературе, «необходимость использования цифровых технологий при осуществлении государственного контроля и надзора, электронное взаимодействие подконтрольного субъекта с контрольно-надзорным органом -один из ключевых направлений реформы государственного контроля и надзора» [2, с. 79].
В этой связи актуальное значение имеет прежде всего внедрение системы дистанционного контроля, позволяющей наиболее оперативно, своевременно и качественно получать информацию о деятельности подконтрольных субъектов, минимизировать человеческий фактор и снизить эффект административного воздействия контрольно-надзорных органов на проверяемых лиц. Обращаясь к принятому в рамках «регуляторной гильотины» Федеральному закону от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 248), можно увидеть, что он предусматривает возможность применения средств дистанционного взаимодействия (ст. 56) [3]. Согласимся с мнением Д.С. Фесько, подчёркивающим прорывной характер данного нормативно-правового акта в области обеспечения прав контролируемых лиц и отмечающим с его принятием переход на «новую систему координат во взаимоотношениях контрольных (надзорных) органов и контролируемых лиц», позволяющей «сократить давление на бизнес и сузить границы субъективного усмотрения инспекторов» [4, с. 164].
Действительно, ФЗ № 248 стал нормативно-правовым актом, который существенным образом изменил подход к организации и проведению контрольно-надзорных мероприятий, провозгласил утверждение современных правил и норм с учётом уровня технологического развития общества.
Ориентированность данного закона на применение электронного взаимодействия между контролирующими органами и подконтрольными субъектами необходима прежде всего для обеспечения возможности проводить дистанционный мониторинг проверяемых лиц и тем самым минимизировать прямые контакты органов исполнительной власти с гражданами. Д.С. Фесько подчёркивает, что новые технологии в контрольной (надзорной) деятельности «сужают коррупционную составляющую и в максимальной степени обеспечивают соблюдение прав контролируемых лиц» [4, с. 164]. Анализируя цифровые технологии государственного контроля, С.М. Зубарев и А.В. Сладкова также в числе их преимуществ отмечают «обеспечение соблюдения прав и законных интересов граждан и их оперативное восстановление в случае нарушения» [5, с. 56].
В контексте обеспеченности прав и законных интересов подконтрольных субъектов немаловажное значение имеет действующий с 1 июля 2021 г. досудебный порядок обжалования решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц. Досудебное обжалование представляет собой цифровой сервис на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), позволяющий урегулировать спор между контрольным (надзорным) органом и контролируемым лицом в случае несогласия последнего с сделанным в ходе проверки решением и наличия оснований полагать, что его права и законные интересы были нарушены. На данный момент досудебное обжалование является обязательным только для отдельных видов государственного контроля (надзора), определённых в Постановлении Правительства РФ от 28.04.2021 № 663 «Об утверждении перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб» [6], а с 2023 г. оно станет обязательным для всех видов государственного контроля.
Можно отметить, что досудебное обжалование решений и действий (бездействия) контрольных (надзорных) органов является достаточно оптимальным способом разрешения спорной ситуации для подконтрольных субъектов, поскольку сопровождается сокращённым сроком рассмотрения жалобы, а также возможностью автоматизированного взаимодействия с контролирующим субъектом.
Использование подобных форм цифрового взаимодействия в государственном контроле (надзоре) позволяют реализовать одну из главных целей реформы контрольной и надзорной деятельности - перейти от карательных мер к предупредительным. В этом контексте прослеживается мысль о том, что происходит изменение парадигмы государственного контроля, где акцент с наказания переносится на профилактику нарушения обязательных требований [7, с. 63]. Таким образом, государственный контроль приобретает всё более превентивный и управленческий характер.
В ходе реализации контрольной и надзорной реформы, развития цифровизации государственного управления всё большее предпочтение стало отдаваться внедрению клиентоцентричных стандартов. К примеру, рассматривая разрешительную деятельность, выступающую в качестве приоритетного направления реформы в 2021 г., можно заметить предпринятые Правительством РФ шаги по пересмотру разрешительных режимов, включающие в себя в том числе использование дистанционных форм контроля при получении, переоформлении, продлении разрешений.
Однако модернизация контрольной (надзорной) деятельности в РФ, несмотря на внедрение цифровых форм взаимодействия между контролирующими органами и подконтрольными субъектами, снижение административной нагрузки на предпринимателей и юридических лиц, пересмотр обязательных требований, на наш взгляд, не позволяет наделять государственный контроль исключительно партнёрским характером. Стоит отметить, что в некоторых зарубежных странах партнёрская (превентивная)
модель государственного контроля превалирует, в частности, это касается налогового администрирования. Например, во Франции, Германии, Нидерландах применяется практика заключения соглашений с налоговыми органами, получения от них консультаций и предварительного заключения по вопросам отдельных налоговых платежей и в случае возникновения налоговых рисков [8].
Применительно к государственному контролю (надзору) в РФ, представляется, что за счёт проведения политики «регуляторной гильотины», а также формирования сервисного государства за счёт внедрения цифровых технологий и клиентоцентричных стандартов в государственное управление, переориентация государственного контроля подразумевает прежде всего смещение акцента с проведения проверок на профилактику установленных требований с целью минимизации рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законодательством правам и законным интересам. В этом контексте примечательной является позиция С.А. Агамагомедовой, которая в свете принятых недавно ФЗ № 247 и ФЗ № 248 акцентирует внимание на связи государственного контроля (надзора) с охраняемыми законом ценностями и отмечает, что «государственный контроль и надзор направлен на достижение общественно значимых результатов» [9, с. 56].
Однако сам механизм государственного контроля (надзора) в современных условиях остаётся прежним, административно-правовой характер взаимоотношений в нём сохраняется, поскольку превентивная функция государственного контроля не может отменять в случае выявления нарушений обязательных требований возможность применения контрольными органами властные решения. Относительно внедрения в контрольную (надзорную) деятельность различных цифровых технологий согласимся с позицией учёных о том, что они носят обеспечивающий характер и «используются как средство, инструмент для решения задач контрольной деятельности, не изменяя сам механизм контроля в сфере государственного управления» [5, с. 56].
Таким образом, современные условия развития общества, ориентированные на повышение его технологического потенциала, а также формирующаяся практика реализации обновлённого законодательства делают актуальным дальнейшее изучение государственного контроля (надзора) как важнейшей государственной функции, находящейся на этапе реформирования.
Список литературы:
1. Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 (ред. от 21.07.2021) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024» // «Собрание законодательства РФ», 14.05.2018, № 20. ст. 2817.
2. Агамагомедова С.А. Государственный контроль и надзор в условиях цифровизации экономики // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2020. № 3. С. 79-85.
3. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // «Собрание законодательства РФ», 03.08.2020, № 31 (часть I), ст. 5007.
4. Фесько Д.С. Новое законодательство о государственном контроле (надзоре) и гарантии прав контролируемых лиц // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2021. № 1. С. 163-171.
5. Зубарев С.М., Сладкова А.В. О понятии и сущности цифровых технологий контроля в сфере государственного управления // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 53-59.
6. Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2021 г. № 663 (ред. от 30.06.2021) «Об утверждении перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб» // «Собрание законодательства РФ», 10.05.2021, № 19, ст. 3220.
7. Фесько Д.С. Цифровизация контроля как гарантия прав граждан и организаций при его осуществлении // Административное право и процесс. 2020. № 3. С. 63-68.
8. Коданева С.И. Формирование в России «Цифрового правительства» (на примере цифровизации государственной контрольно-надзорной деятельности) / Россия: тенденции и перспективы развития. 2020. № 15-2. [Электронный ресурс] // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/formirovanie-v-rossii-tsifrovogo-pravitelstva-m-primere-tsifrovizatsn-gosudarstvennoy-kontrolm-mdzormy-deyatelnosti/viewer (дата обращения: 04.10.2021).
9. Агамагомедова С.А. Аксиологические аспекты государственного контроля и надзора // Право. Журнал высшей экономики. 2021. № 1. С. 37-61.
