ПАРАДИГМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Общество: политика, экономика, право. 2022. № 11. С. 21-25. Society: Politics, Economics, Law. 2022. No. 11. P. 21-25.

Научная статья УДК 323.2

https://doi.org/10.24158/pep.2022.11.2

Парадигма государственного и муниципального управления в России в контексте современных политических процессов

Владимир Александрович Андрюшенков1, Юрий Петрович Денисов2

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Омский филиал), Омск, Россия, [email protected]

2Сибирский юридический университет, Омск, Россия, [email protected]

Аннотация. Статья посвящена исследованию векторов трансформации парадигмы государственного и муниципального управления в постсоветской России в контексте развивающихся в ней политических процессов. На основе системного подхода авторы изучают эволюцию данной парадигмы в русле пришедших на смену советской командно-административной системе общемировых трендов, характеризовавшихся сменой и одновременно синтезом неовеберианской модели; модели New Public Management; модели Good Governance; модели Digital Era Governance. Констатировав кризис всех названных парадигмальных моделей в условиях современных политических процессов, авторы делают вывод, что сегодняшняя российская парадигма публичного управления в условиях политической трансформации оказывается перед выбором дальнейшего вектора развития. Среди вариантов этого выбора на базе анализа научной литературы авторы выделяют следующие альтернативы: окончательное оформление парадигмы цифрового государственного управления и ее эволюцию с учетом национальной специфики и геополитической ситуации; попытка использования синергетической парадигмы; возвращение к командно-административной парадигме; создание евразийской парадигмы публичного управления.

Ключевые слова: парадигма, политические процессы, государственное и муниципальное управление, политические институты, политическая трансформация, публичная власть, административно-правовое регулирование, система управления

Для цитирования: Андрюшенков В.А., Денисов Ю.П. Парадигма государственного и муниципального управления в России в контексте современных политических процессов // Общество: политика, экономика, право. 2022. № 11. С. 21-25. https://doi.org/10.24158/pep.2022.11.2.

Original article

The Paradigm of State and Municipal Governance in Russia in the Context of Modern Political Processes

Vladimir A. Andryushenkov1, Yurii P. Denisov2

1Financial University under the Government of the Russian Federation (Omsk branch),

Omsk, Russia, [email protected]

2Siberian Law University, Omsk, Russia, [email protected]

Abstract. The article examines the vectors of the paradigm transformation of state and municipal governance in post-Soviet Russia in the context of political processes developing in it. Based on a systematic approach, the authors study the evolution of this paradigm in line with the global trends that replaced the Soviet command and administrative system, characterized by the change and simultaneously synthesis of the Neo-Weberian model; the New Public Management model; Good Governance model; Digital Era Governance model. Having noted the crisis of all these paradigm models in the conditions of modern political processes, the authors conclude that the current Russian paradigm of public administration in the conditions of political transformation is faced with the choice of further development vector. Among the options for this choice based on the analysis of scientific literature, the authors identify the following alternatives: the final design of the digital public administration paradigm and its evolution taking into account national specifics and the geopolitical situation; an attempt to use a synergetic paradigm; return to the command and administrative paradigm; creation of the Eurasian paradigm of public administration.

Keywords: paradigm, political processes, state and municipal governance, political institutions, political transformation, public authority, administrative and legal regulation, government system

For citation: Andryushenkov, V.A. & Denisov, Yu.P. (2022) The Paradigm of State and Municipal Governance in Russia in the Context of Modern Political Processes. Society: Politics, Economics, Law. (11), 21-25. Available from: doi:10.24158/pep.2022.11.2 (In Russian).

© Андрюшенков В.А., Денисов Ю.П., 2022

1 июля 2020 г. состоялось общероссийского голосование, в ходе которого были одобрены поправки в Конституцию Российской Федерации. В числе прочего ими было предусмотрено функционирование в рамках российской федеративной модели единой системы публичной власти, объединившей в себе в соответствии с ч. 3 ст. 132 обновленной Конституции органы местного самоуправления и органы государственной власти. Данное событие стало поворотной точкой в динамике всего спектра политических процессов в Российской Федерации и ознаменовало новый виток трансформации отечественной политико-правовой системы. В дальнейшем потребность в политической трансформации резко усилилась на фоне интеграции в состав Российской Федерации новых субъектов, острых геополитических вызовов, динамики проводимой нашей страной специальной военной операции, проблем постпандемической реальности. Трансформационный характер политических процессов в России детерминирует и неуклонно цифровизирующаяся коммуникативная среда.

Масштабная и кардинальная политическая трансформация неизбежно ставит вопрос о модификации или смене парадигмы государственного и муниципального управления. Парадигма может быть рассмотрена как совокупность норм, ценностей, моделей и методов решений проблем (Kuhn, 1962), а политическая трансформация как процесс характеризуется преобразованием форм и содержания политической сферы жизни общества, «норм, ценностей и моделей политического поведения и политической деятельности» (Федорова-Кузнецова, 2022: 24). Она «может выражаться в приобретении политической системой совершенно иных черт, смене политических стандартов, ценностей и ориентиров, а также в глубоких структурных изменениях, которые могут привести к практически полному ее обновлению» (Федорова-Кузнецова, 2022: 24).

Эволюция парадигмы государственного и муниципального управления постсоветской России фактически начинает свой отсчет с подписания в Беловежской пуще 8 декабря 1991 г. Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, зафиксировавшего прекращение существования СССР. Одномоментно с крушением СССР происходит крушение советской марксистской монопарадигмы государственного управления. В результате в отечественном публичном управлении образуется парадигмальный вакуум, который постепенно заполняется посредством рецепции западных управленческих моделей и общемировых управленческих трендов, в значительной степени отражающих пережитые западными политико-правовыми и управленческими системами кризисные явления.

Практически одномоментно с кризисом советской марксистской парадигмы управления в кризисе оказалась и западная неовеберианская управленческая парадигма, которая, по сути, представляла собой разновидность веберовской парадигмы, дополнившую фундаментальное понимание сущности государства видением его этической природы. С 1980-1990-х гг. в результате развернувшихся в ряде западных стран административных реформ трансформация механизмов публичного управления происходила на основе парадигмы New Public Management (NPM). Ее ключевыми аспектами стали формирование сервисно-менеджериальной модели государственного управления, адаптированной к условиям современного рынка и базирующейся на показателях эффективности, и делегирование властных полномочий за пределы органов государственной власти (Denhardt, Denhardt, 2000). Однако характерные черты данной модели, к числу которых следует отнести восприятие системы публичной власти как части сферы услуг, недоучет институциональной и социокультурной специфики страны, второстепенность решения социальных проблем, эрозия роли государства и государственных служащих в общественных отношениях породили новые проблемы. Ответом на них стало внедрение в практику публичного управления парадигмы Good Governance (Красильников и др., 2014: 52-53). Она сконцентрировалась на идеях и ценностях партнерства и инклюзивного взаимодействия, в рамках которого органы публичной власти принимают решения совместно с другими секторами общества, ориентируясь на человека и интеграцию автономных возможностей граждан и юридических лиц в механизм функционирования публичной власти.

В условиях цифровизации и появления модели цифрового государственного управления (Digital Era Governance, DEG), базирующейся на использовании больших баз данных и веб-технологий, роль негосударственных акторов в реализации публично-властных функций неуклонно возрастает (Mihailescu, 2015). Ориентируясь на расширение цифрового взаимодействия государства и общества, «цифровую привязку» граждан и бизнеса к государственным информационным платформам, развитие цифрового взаимодействия в пространстве социальных сетей Интернета, модель DEG отрицает положения NPM-парадигмы, касающиеся децентрализации и деиерархи-зации органов государственной власти. Напротив, модель DEG отражает интеграционные политические процессы и связывает дальнейшее развитие системы управления с централизацией и иерархизацией его функций на основе цифровизации.

Пройдя в своей эволюции две волны, модель DEG, по мнению ряда ученых, так и осталась лишь квазипарадигмой (Купряшин, Шрамм, 2021; Dunleavy et al., 2006). Сосредоточившись на возобновлении тенденций централизации в государственном управлении и использовании новых достижений информационно-коммуникационных технологий и отрицая ряд постулатов NPM-парадигмы, модель DEG не смогла ни сформировать необходимого для полноценной парадигмы ценностно-нормативного ядра, ни достичь диалектического синтеза с прежними парадигмами. Однако концептуальная основа модели DEG во многом нашла отражение в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг.1, а один из реализуемых на сегодняшний день федеральных проектов носит название «Цифровое государственное управление»2. Поэтому Г.Л. Купряшин и А.Е. Шрамм используют применительно к модели DEG термин «парадигма» в качестве попытки концептуализировать особенности развития цифрового государственного управления в тесной связи с технологическими изменениями. Кроме того, они констатируют признаки новой, третьей, волны парадигмы цифрового государственного управления, выдвигая гипотезу о ее возникновении в России (Купряшин, Шрамм, 2021: 259).

Описанные процессы протекают в условиях повышения геополитической напряженности, неутихающей санкционной риторики, угроз отключения России от Интернета, перманентных рисков кибератак, агрессивной политики, проводимой в отношении граждан Российской Федерации популярным видеохостингом «Ютьюб», и признания решением Тверского районного суда города Москвы платформы Meta экстремистской организацией. Такого рода контекст неизбежно стимулирует научное сообщество к поиску новых векторов развития парадигмы государственного и муниципального управления в стране.

В российском научном дискурсе сегодня предлагается несколько вариантов дальнейшей трансформации парадигмы государственного и муниципального управления в России. В качестве одного из возможных концептуальных оснований реформ называется синергетическая парадигма. Однако ее эффективное внедрение в практику государственного и муниципального управления возможно лишь «при условии достижения паритета» комплекса критериев (Безви-конная, Портнягина, 2022: 12). Среди них выделяются обратная связь, информационная открытость, эмерджентность, инновационность и целеполагание. Однако ограничиться названными критериями представляется невозможным, «поскольку открытость системы публичной власти предполагает постоянный энтропийный обмен, приводящий к увеличению количества и содержания принципов самоорганизации» (Безвиконная, Портнягина, 2022: 12).

Более простым путем в контексте нарастания военных и диверсионно-террористических угроз, введения частичной военной мобилизации, острой потребности в полной и всесторонней мобилизации всего государства и общества, функционирования ряда экстраординарных административно-правовых режимов выглядит возвращение к советской командно-административной парадигме государственного и муниципального управления. Оно дает возможность выстроить жестко централизованную модель управления и предполагает отказ от «позиций, относящихся к необходимости слома административно-командной системы, придания исполнительной власти сервисного статуса, замены системы обеспечения безопасности и поддержания порядка управления на сетевые структуры государственного обслуживания сиюминутных интересов разных лиц» (Осинцев, 2022: 50). Притягательность данной парадигмы сегодня заключается и в том, что именно в условиях ее господства СССР удалось одержать победу в Великой Отечественной войне. Однако неизбежно остро возникает вопрос о возможности возращения к командно-административной парадигме в условиях рыночной экономики и о причинах ее краха в момент распада Советского государства.

Еще одной парадигмой, имеющей высокий потенциал для современной российской системы государственного и муниципального управления в контексте интеграционных политических процессов на постсоветском пространстве, является евразийская парадигма. На данном этапе своего развития она объединяет обширный круг концептуально-теоретических подходов, имеющих общие признаки: идея необходимости выстраивания публичного управления в России исходя из ее осмысления как особой «незападной» цивилизации; отказ от западной системы ценностей и глобалистских моделей; осознание, в том числе в управленческих практиках, «интегральной идентичности России» (Дугин, 2022: 144). На этой основе евразийцами предлагается

1 О Стратегии развития информационного общества в РФ на 2017-2030 гг. [Электронный ресурс] : Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Паспорт федерального проекта «Цифровое государственное управление» [Электронный ресурс] : утв. президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, протокол от 28 мая 2019 г. № 9. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

полноценная парадигма социального государства, базирующаяся на широкой трактовке социальных отношений, синтезирующих все сферы воспроизводства человеческой жизни. В основе государственного и муниципального управления, согласно данной парадигме, лежат социально ориентированная рыночная экономика, контроль со стороны общества и государства, евразийский тип политической системы, построенный на единении правителя и народа и «опирающийся на народовластие и самоуправление граждан» (Выдрин, 2022: 53). Вместе с тем реализация данной парадигмы в государственном и муниципальном управлении современной России неизбежно поставит вопрос о ее принятии «мировым сообществом» и значительной частью российских элит и проблему нивелирования ее противоречий с теми векторами развития, которые были выбраны в 90-е гг. прошлого столетия и частично сохраняются сегодня.

Итак, динамика политических процессов в постсоветской России, обусловившая в течение тридцатилетия развитие парадигмы государственного и муниципального управления в русле общемировых трендов, привела к новому витку трансформации, а возможно, и к кардинальной смене парадигм. Сегодня единая система публичной власти в Российской Федерации стоит перед выбором парадигмы, который включает в себя несколько вариантов: окончательное оформление и эволюция парадигмы цифрового государственного управления с учетом национальной специфики и геополитической ситуации; попытка использования синергетической парадигмы; возврат к командно-административной парадигме; создание евразийской парадигмы публичного управления. Безусловно, данный перечень может быть не исчерпывающим, а проблема выбора вектора развития российской системы публичного управления требует отдельного более тщательного и глубокого исследования. Однако представляется очевидным, что дальнейшая трансформация парадигмы государственного и муниципального управления в России, с одной стороны, должна отвечать уровню вызовов и угроз современности, сохраняя четкую иерархическую систему государственной власти и усиливая ее мобилизационный потенциал; с другой - должна быть нацелена на развитие новых форм политического участия, инклюзивность, сотрудничество между обществом и государством, реализуемое не в последнюю очередь посредством цифровых технологий, снижение разрывов между управляющими и управляемыми.

Список источников:

Безвиконная Е.В., Портнягина Е.В. Синергетическая парадигма как концептуальное основание реформы // Вестник Омского государственного педагогического университета. Гуманитарные исследования. 2022. № 1. С. 9-13. https://doi.org/10.36809/2309-9380-2022-34-9-13.

Выдрин И.В. Евразийство как конституционно-правовой проект развития России (статья-рецензия на монографию Ю.И. Скуратова «Евразийская парадигма России и современные проблемы ее конституционно-правового развития». М.: Проспект, 2021. 439 с.) // Государство и право. 2022. № 5. С. 47-54. https://doi.org/10.31857/S102694520019760-7.

Дугин А.Г. Евразийство как незападная эпистема российских гуманитарных наук: интервью с Александром Гельеви-чем Дугиным, доктором политических наук, доктором социологических наук, профессором, лидером Международного Евразийского движения. Интервью провела М.А. Баранник // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Международные отношения. 2022. Т. 22, № 1. С. 142-152. https://doi.org/10.22363/2313-0660-2022-22-1-142-152.

Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные управленческие модели: синтез New Public Management и Good Governance // Ars Administrandi. Искусство управления. 2014. № 2. C. 45-62.

Купряшин Г.Л., Шрамм А.Е. О перспективах третьей волны парадигмы цифрового государственного управления // Государственное управление. Электронный вестник. 2021. № 84. С. 256-276. https://doi.org/10.24412/2070-1381-2021-84-256-276.

Осинцев Д.В. Государственное регулирование и государственное администрирование: соотношение правовых моделей // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2022. № 3. С. 48-57.

Федорова-Кузнецова И.В. Россия - СНГ: основные направления политической трансформации на постсоветском пространстве // Общество: политика, экономика, право. 2022. № 6. С. 24-28. https://doi.org/10.24158/pep.2022.6.3.

Denhardt R.B., Denhardt J.V. The new public service: Serving rather than steering // Public Administration Review. 2000. Vol. 60, no. 6. P. 549-559. https://doi.org/10.1111/0033-3352.00117.

Dunleavy P., Margetts H., Bastow S., Tinkler J. New public management is dead - Long live digital-era governance // Journal of Public Administration Research and Theory. 2006. Vol. 16, no. 3. P. 467-494. https://doi.org/10.1093/jopart/mui057.

Kuhn T. The structure of scientific revolutions. Chicago, 1962. 210 p.

Mihailescu M.E. Public service in age of globalization // Economics and Applied Informatics. "Dunarea de Jos" University of Galati. 2015. Iss. 1. P. 35-42.

References:

Bezvikonnaya, E.V. & Portnyagina, E.V. (2022) Synergetic paradigm as a conceptual basis for public administration reform. Review of Omsk State Pedagogical University. Humanitarian Research. (1), 9-13. Available from: doi:10.36809/2309-9380-2022-34-9-13. (In Russian)

Denhardt, R.B. & Denhardt, J.V. (2000) The new public service: Serving rather than steering. Public Administration Review. 60 (6), 549-559. Available from: doi:10.1111/0033-3352.00117.

Dugin, A.G. (2022) Eurasianism as a Non-Western episteme for Russian humanities: Interview with Alexander G. Dugin, Dr. of Sc. (political sciences, social sciences), professor, leader of the International Eurasian Movement. Interviewed by M.A. Barannik. Vestnik RUDN. International Relations. 22 (1), 142-152. Available from: doi:10.22363/2313-0660-2022-22-1-142-152. (In Russian)

Dunleavy, P., Margetts, H., Bastow, S. & Tinkler, J. (2006) New public management is dead - Long live digital-era governance. Journal of Public Administration Research and Theory. 16 (3), 467-494. Available from: doi:10.1093/jopart/mui057.

Fedorova-Kuznetsova, I.V. (2022) Russia - CIS: The main directions of political transformation in the Post-Soviet Territory. Society: Politics, Economics, Law. (6), 24-28. Available from: doi:10.24158/pep.2022.6.3. (In Russian)

Krasilnikov, D.G., Sivintseva, O.V. & Troitskaya, E.A. (2014) Modern Western management models: New public synthesis management and good governance. Ars Administrandi. (2), 45-62. (In Russian)

Kuhn, T. (1962) The structure of scientific revolutions. Chicago, University of Chicago Press.

Kupryashin, G.L. & Schramm, A.E. (2021) On the outlook for the third wave of Digital era governance. E-Journal Public Administration. (84), 256-276. Available from: doi:10.24412/2070-1381-2021-84-256-276. (In Russian)

Mihailescu, M.E. (2015) Public service in age of globalization. Economics and Applied Informatics. "Dunarea de Jos" University of Galati. (1), 35-42.

Osintsev D.V. (2022) State regulation and state administration: Correlation of legal models. Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia. (3), 48-57. (In Russian)

Vydrin, I.V. (2022) Eurasianism as a constitutional and legal project for the development of Russia (Article-review of Yu.I. Skuratov's monograph "The Eurasian paradigm of Russia and modern problems of its constitutional and legal development". Moscow, Prospect, 2021. 439 p.). State and Law. (5), 47-54. Available from: doi:10.31857/S102694520019760-7. (In Russian)

Информация об авторах В.А. Андрюшенков - Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Омский филиал), Омск, Россия.

https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=878492

Ю.П. Денисов - Сибирский юридический университет, Омск, Россия.

https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=620388

Information about the authors V.A. Andryushenkov - Financial University under the Government of the Russian Federation (Omsk branch), Omsk, Russia.

https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=878492 Yu.P. Denisov - Siberian Law University, Omsk, Russia. https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=620388

Статья поступила в редакцию / The article was submitted 10.10.2022; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 31.10.2022; Принята к публикации / Accepted for publication 15.11.2022.