CC BY
75
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ
УДК 342.736
Отзыв о деятельности органа власти как форма реализации конституционного права на обращение
Карасев Анатолий Тиханович, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета, доктор юридических наук, профессор
e-mail: a.t.karasev@mail.ru
Савоськин Александр Владимирович,
советник судьи Уставного Суда Свердловской области,
кандидат юридических наук, доцент
e-mail: savoskinav@yandex.ru
Мещерягина Вероника Александровна, преподаватель кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России
e-mail: metsheryagina@yandex.ru
Публикация посвящена отзыву о деятельности органов власти - новой форме реализации конституционного права на обращение. Проанализированы варианты употребления термина «отзыв» в современном законодательстве и сформулировано понятие и признаки отзыва как разновидности обращения гражданина. Проанализирована противоречивая практика работы органов власти с отзывами. Сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования отзывов, в частности обоснована необходимость исключить применение Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» к отзывам о деятельности органов власти.
Ключевые слова: обращение; отзыв; конституционное право на обращение; виды обращений.
Feedback on the activities of the government as a form of implementation
of the constitutional right to appeal
Karasev Anatoliy Tikhanovich,
Рrofessor of the Department of Constitutional Law
of the Ural State Law University, Doctor of Law, Professor
Savoskin Alexander Vladimirovich,
Advisor to the deputy chairman of the Charter Court of the Sverdlovsk region, Candidate of Law, Associate Professor
Meshcheryagina Veronika Alexandrovna, Lecturer of the Department of Constitutional Law of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation
The publication is devoted to the recall of the activities of the authorities - a new form of realization of the constitutional right to appeal. The variants of the use of the term «recall» in modern legislation are analyzed and the concept and attributes of recall as a version of the citizen's appeal are formulated. An inconsistent practice of the work of the authorities with reviews has been analyzed. Proposals to improve the legal regulation of the reviews have been formulated, in particular, the necessity to exclude the application of the Federal Law «On the procedure for considering applications of citizens of the Russian Federation» to the reviews on the activities of the authorities is substantiated.
Key words: appeal; recall; constitutional right to appeal; types of appeals.
Отзыв о деятельности органов власти (либо их должностных лиц) - это принципиально новый вид обращений граждан, появление которого стало возможно исключительно в силу стремительного развития сети Интернет и компьютерной техники. При этом если для органов власти отзыв - это явление относительно новое, то для сферы народного хозяйства - вполне привычное и массово применяемое.
В юриспруденции термин «отзыв» в первую очередь означает процессуальный судебный документ, представляемый одной стороной (как правило, ответчиком) для обоснования своей позиции в противовес требованиям другой стороны (как правило, истца)1. Такой отзыв сам по себе является обращением, но обращением специальным (узкоспециализированным). Второе его распространенное значение (особенно в муниципальном праве) - это лишение полномочий депутата (выборного должностного лица) по результатам народного голосования.
Однако в общеупотребимом русском языке термин «отзыв» применяется в несколько ином значении, а именно «мнение о ком-чем-нибудь» либо «оценка кого-чего-нибудь»2. Так он понимается и в сети Интернет, в том числе и официальными сайтами органов власти. Предметом настоящей публикации является отзыв гражданина (представителя организации) о деятельности органа власти именно в общеупотребительном значении как мнение (суждение) о ком-чем-нибудь.
Согласно данным государственного интернет-портала «Ваш контроль», на конец 2017 г. граждане оценили почти 33 миллиона предоставленных им государственных услуг, поставили 178 миллионов оценок и оставили более 612 тысяч отзывов о деятельности органов власти. Для сравнения, на конец 2015 г. (т. е. за первые три года с начала работы интернет-портала «Ваш контроль») гражданами были оценены 5 миллионов услуг, поставлено 28 миллионов оценок и оставлено 33 тысячи отзывов3. Нельзя не признать, что такая динамика не только впечатляет, но и ко многому обязывает. Как минимум, возникают закономерные вопросы об организации работы с отзывами и их эффективном использовании при принятии управленческих решений.
Вместе с тем в современной юридической доктрине в целом и конституционной теории в частности
1 См., например: Пункт 4 ст. 417.3 ГПК РФ и п. 1. ст. 30.16 КоАП РФ.
2 Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1989. С. 972.
3 См.: Государственный интернет-портал «Ваш контроль»
[Электронный ресурс]. 1^1.: https://vashkontrol.ru.
правовой институт отзыва еще не нашел своего места. Он появился в практике работы органов власти и был воспринят всеми (и должностными лицами, и гражданами) как нечто само собой разумеющееся. Его правовое оформление произошло без надлежащей научной проработки и в отрыве от положений ст. 33 Конституции РФ, что породило ряд теоретических и практических проблем.
Учитывая, что отзыв о деятельности органа власти -явление новое и практически не изученное (по крайней мере в юриспруденции), проанализируем его с позиции уже имеющихся достижений юридической науки в области обращений граждан.
Сначала напомним краткое определение обращения, уже обоснованное нами в более ранних публикациях: «Обращение - это подлежащее обязательному рассмотрению волеизъявление индивида, соответствующее нормативно-установленным правилам, выражающееся в виде требования к органу публичной власти или организации, реализующей публично значимую функцию, в целях реализации своих прав, свобод и законных интересов»4.
Вряд ли можно спорить с тем, что отзыв является волеизъявлением. Ведь посредством отзывов граждане выражают свое личное, непосредственное мнение о качестве предоставления государственной или муниципальной услуги или работе органа власти в целом. Вместе с тем юридическая природа такого обращения неоднозначна и его нельзя отнести к традиционным видам обращений граждан.
Что позволяет нам отнести отзыв к числу обращений граждан? Во-первых, субъектом оставления отзыва является исключительно гражданин (реже представитель организации), но не орган публичной власти или созданное им учреждение. Во-вторых, объективная сторона отзыва (волеизъявление) выражается путем оставления гражданином субъективной оценки и выражения своего личного суждения (возможно, необъективного) о работе органа власти или его должностных лиц. В-третьих, отзыв обладает традиционной процессуальной формой (пусть даже и представленной в подавляющем числе случаев в виде электронного документа). Причем на практике отзыв может как генерироваться автоматически (из выбираемых гражданином позиций электронной формы), так и являться полностью самописанным (уникальным по содержанию). Допустима и устная форма отзыва, например, при опросе граждан по телефону лицами кол-центра. В-четвертых, адресаты отзыва - это орга-
4 Савоськин А. В. Обращения граждан в Российской Федерации: понятие, виды и система законодательства. М., 2015. С. 12-13.
ны государственной и муниципальной власти (но пока без указания на создаваемые ими учреждения и организации, реализующие публично значимые функции). В-пятых, социально полезная, но не персонифицированная цель отзыва - повышение качества работы органа в целом или его должностных лиц в отдельности (что характерно для такого типа обращений, как предложение). В-шестых, обязательность получения и рассмотрения отзывов, что гарантируется установлением запрета удаления отзывов, а также подкрепляется персональной юридической ответственностью должностных лиц, обрабатывающих отзывы.
Вместе с тем уникальные особенности отзывов не позволяют признавать их традиционными (классическими) разновидностями обращений. Они обладают уникальными особенностями, обусловленными целями волеизъявления и, по нашему глубокому убеждению, должны рассматриваться в особом порядке (существенно отличающемся от традиционного).
Направляя отзыв, гражданин не преследует цели реализовать какое-либо свое субъективное право или получить для себя конкретное благо. Отзыв - это, скорее, форма выражения его гражданской позиции. Отзывы пишут не для того, чтобы что-то получить, а чтобы оценить работу органа власти и в определенной мере обозначить свое субъективное отношение (зачастую эмоционально окрашенное). Отзыв не предполагает требования к адресату, а направлен на информирование органа власти в надежде на совершенствование его работы в будущем.
Иными словами, отзыв удовлетворяет публичный интерес гражданина в эффективном и комфортном (для него) управлении. Соответственно, между гражданином и органом власти возникает непрямая связь общего характера, не обязательно удовлетворяющая субъективное право гражданина.
Эти особенности отзыва как разновидности обращения диктуют и специфику императивности его рассмотрения. По нашему мнению, безусловно, все отзывы должны регистрироваться, учитываться и изучаться уполномоченными на это должностными лицами. Вместе с тем, направляя отзыв, гражданин ничего конкретного не просит, а значит, и не ждет ответ на него.
Тот факт, что отзывы не предполагают направления ответов, наглядно подтверждает русский язык. Так, любое обращение, требующее ответа: предложение, заявление, жалоба - подается или направляется, а отзыв - оставляется (по принципу «оставил и забыл»). Словосочетания «подать отзыв» или «направить оценку» (в отличие от словосочетаний «оставить отзыв» и «поставить оценку») выглядят явно несуразными и чужеродными.
Отзывы наиболее близки к предложениям, поскольку являются обращениями с односторонней связью. Вместе с тем, несмотря на схожесть с предложениями, отзывы им не тождественны, поскольку могут и не содержать конкретных рекомендаций (предложений) в адрес органа власти.
Изложенная выше позиция не обесценивает значение, просто юридически значимые последствия должны быть связаны с гражданином не напрямую, а
опосредованно, через правоотношения, возникающие внутри органа власти, по обработке и учету мнений, оставленных в отзывах. Институт отзыва характеризуется не персонифицированной правовой связью, а, так сказать, связью обобщенного характера, благодаря чему эффективность отзывов (их влияния) может оказаться многократно выше, нежели чем у традиционных видов обращений, предложений (но только при условии массовости отзывов и четкого законодательного регулирования порядка их учета, использования при вынесении управленческих решений). По нашему мнению, именно во исполнение этой генеральной цели указ Президента РФ от «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предписывает использовать результаты «оценки гражданами качества предоставления услуг» при принятии решений «о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей»1.
Увы, но практика работы Интернет-портала «Ваш контроль» демонстрирует непонимание властью юридической природы отзывов и последствий их оставления, что проявляется в диаметрально противоположной реакции на отзывы различных органов власти. Когда отзывы положительные - проблем не возникает. На них следует автоматический ответ с благодарностью за оставленное суждение. Например, в ответе на отзыв № 98428953 от 28 февраля 2018 г. написано: «Спасибо за оставленный вами отзыв о нашей работе. Ваше мнение важно для нас. С уважением, специалисты филиала № 9 ГУ-РО ФСС РФ по РБ». То есть при наличии формального ответа приходится констатировать, что он не соответствует традиционному ответу на обращение ни по содержанию (т. к. фактически является бессодержательным), ни по форме (исходит от неустановленного должностного лица).
Что касается негативных отзывов (т. е. тех отзывов, которые фактически являются заявлением либо жалобой), единство практики отсутствует. Одни органы, рассматривая отзывы, разрешают их по существу, а ответ дают гражданину непосредственно на сайте «Ваш Контроль». Так, в ответ на отзыв № 98240222, опубликован следующий ответ: «На Ваш отзыв о получении 23 декабря 2017 г. Вами водительского удостоверения по адресу: г. Красноярск, ул. Маерчака, д. 53Г, сообщаю следующее: порядок оформления водительского удостоверения регламентирован приказом МВД России от 13 мая 2009 г. № 365 «О введении в действие водительского удостоверения» (далее - Приказ). В приложении № 3 Приказа содержится исключительный перечень требований, предъявляемый к фотографии владельца водительского удостоверения, а именно: фотография должна иметь четкое изображение лица строго в анфас без головного убора. Допускается изготовление фотографий в головных уборах, не скрывающих овал лица, гражданам, религиозные убеждения которых не позволяют показываться перед посторонними лицами
1 Абзац 2 подп. «и» п. 2 указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19. Ст. 2338.
без головных уборов. Для граждан, постоянно носящих очки, допускается фотографирование в очках без тонированных стекол. Из вышеизложенного следует, что Ваша фотография была выполнена в соответствии требованиями приказа МВД России от 13 мая 2009 г. № 365. Дополнительно информирую Вас, что в целях улучшения качества выдаваемых водительских удостоверений на пункте обмена и выдачи водительских удостоверений «Фортуна плюс», по адресу: г. Красноярск, ул. Маерчака, д. 53Г, произведена замена картриджей на принтере цветной фотопечати. Благодарим Вас за оставленный отзыв о качестве предоставленной государственной услуги на портале «Ваш контроль» и приносим Вам свои извинения за причиненные неудобства. Заместитель начальника Межрайонного регистрационно-экзаменационного отдела ГИБДД Межмуниципального управления МВД России "Красноярское" А. С. Зенько»1.
В то же время иные органы власти, наоборот, ограничиваются стандартным формальным ответом. Например, в ответ на негативный отзыв № 19833176 о неудовлетворительной организации приема документов на получение гражданства представлен следующий краткий ответ: «Ваше обращение рассмотрено. С целью улучшения качества оказания государственных услуг, а также получения более конкретной информации по Вашему обращению, просим Вас обратиться к начальнику отдела по вопросам миграции УМВД России по г. Таганрогу подполковнику полиции Панюшкину Леониду Петровичу по адресу: г. Таганрог, пер. А. Глушко, 30, кабинет 1, согласно часов приема»2.
Ответы на отзывы на портале «Ваш контроль» наглядно подтверждают необходимость скорейшей научной и нормативной проработки института отзыва. Поэтому, завершая анализ отзыва как новой и особой формы реализации гражданами права на обращение, следует подчеркнуть, что Конституция РФ содержит универсальные нормы общего характера и ее ст. 33 нельзя рассматривать лишь как меру возможного поведения гражданина при направлении обращения. Она направлена на весь спектр отношений, возникающих в связи с волеизъявлением гражданина, и определяет содержание правовых норм, далеко выходящих за рамки самого обращения. Именно ст. 33 Конституции РФ в совокупности со ст. 2 и 32 обязывает государство создать удобный механизм оставления отзывов и гарантировать принятие управленческих решений с учетом обобщенной информации, поступающей из них.
Можно утверждать, что отзывы - это качественно новый формат реализации ст. 33 Конституции РФ, отражающий публично-правовую суть конституционного права на обращение. Если традиционные обращения обеспечивают удовлетворение субъективных прав конкретных заявителей, то отзывы обеспечивают удовлетворение коллективного интереса граждан в качественной и удобной работе органов власти. При этом утрата прямой и непосредственной связи между
1 Сайт «Ваш Контроль» в сети Интернет [Электронный ресурс]. URL: https://www.vashkontrol.ru/reviews?with_answers=true.
2 Там же.
заявителем и органом власти (при оставлении отзыва) не означает утраты связи между обществом и государством, тем более не означает ослабления конституционного права на обращение. Наоборот, отзывы предлагают совершенно новую парадигму взаимодействия общества и государства, ранее маловероятную (если вообще возможную) из-за отсутствия электронных средств получения и обработки информации.
Учитывая тот факт, что сущность отзыва кардинально отличается от «классических» разновидностей обращений граждан (заявлений, предложений и тем более жалоб), отмечая особый характер отзыва как формы обращения и формы реализации ст. 33 Конституции РФ, представляется возможным сделать вывод о том, что его имплементация в федеральных законах не должна носить формальный характер (как это произошло при распространении законодательства об обращениях на организации, реализующие публично значимые функции). Внесение соответствующих поправок в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» необходимо осуществлять таким образом, чтобы его нормы не применялись к отзывам граждан по остаточному принципу - только по тем вопросам, которые не будут урегулированы специализированным законодательством об отзывах.
Вместе с тем при наличии в тексте отзыва признаков заявления или жалобы он должен перенаправляться в соответствии с подведомственностью и рассматриваться по традиционной процедуре как обычное обращение.
Эти меры не только станут существенным шагом в развитии института обращений граждан, но и позволят вывести на качественно новый уровень механизм управления народом делами государства.
Библиографический список
1. Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. - 20-е изд., стереотипное. - М.: Русский язык, 1989.
2. Савоськин А. В. Обращения граждан в Российской Федерации: понятие, виды и система законодательства. - М.: Юрлитинформ, 2015.
Bibliograficheskij spisok
1. Ozhegov S. I. Slovar' russkogo yazyka / pod red. N. YU. SHvedovoj. - 20-e izd., stereotipnoe. - M.: Russkij yazyk, 1989.
2. Savos'kin A. V. Obrashcheniya grazhdan v Rossijskoj Federacii: ponyatie, vidy i sistema zakonodatel'stva. - M.: YUrlitinform, 2015.
