CC BY
75DOI 10.47643/1815-1337_2022_12_178 УДК 347.262
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ПУБЛИЧНОГО СЕРВИТУТА Liability for violation of a public easement
КОКУРИН Виталий Алексеевич,
аспирант, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,
юрисконсульт ООО «Полинский и партнеры».
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34.
E-mail: kokurin.vit@yandex.ru;
Kokurin Vitalii Alexeevich,
Second post-graduate course, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation Polinsky & Partners LLC, lawyer.
34 Bolshaya Cheremushkinskaya str., Moscow, 117218, Russia. E-mail: kokurin.vit@yandex.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена анализу мер юридической ответственности за нарушение публичного сервитута, которые предусмотрены в российском законодательстве.
Abstract: The article is devoted to the analysis of legal responsibility for violation of public easement, which are provided for in th e Russian legislation.
Ключевые слова: Публичный сервитут, убытки, негаторный иск, гражданско-правовая ответственность, административная ответственность, неопределенный круг лиц.
Keywords: Public easement, damages, non-retaliation claim, civil liability, administrative liability, an indefinite circle of persons.
Для цитирования: Кокурин В.А. Ответственность за нарушение публичного сервитута // Право и государство: теория и практика. 2022. № 12(216). С. 178-181. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_178.
For citation: Kokurin V.A. Liability for violation of a public easement // Law and state: theory and practice. 2022. No. 12(216). pp. 178-181. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_178.
Статья поступила в редакцию: 13.11.2021
Под словосочетанием «нарушение публичного сервитута» в данной статье имеется в виду нарушение норм, которые регулируют вопросы установления, осуществления, изменения и прекращения публичного сервитута. Данные нормы могут быть закреплены как в нормативно-правовых актах (например, ЗК РФ1), так и в соглашении об установлении публичного сервитута. Вышеуказанное словосочетание обладает определенной степенью условности и применяется в целях сокращения.
Как известно публичный сервитут устанавливается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления Публичный сервитут устанавливается в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков. В связи с этим можно говорить о том, что публичный сервитут имеет определённую публичную и общественную значимость. Если какое-либо лицо нарушает требования, установленные решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления то оно причиняет вред как государству, так и обществу. Поэтому данное лицо должно н ести юридическую ответственность за данное нарушение.
Анализ действующих норм позволяет сделать вывод о том, что в случае нарушения требований, закрепленных в нормативном акте или соглашении об установлении публичного сервитута, может применяться гражданско-правовая и административная ответственность за нарушение публичного сервитута. В первую очередь следует отметить гражданско-правовую ответственность в виде взыскания убытков. Возмещение убытков является универсальным способом защиты2. Поэтому возмещение убытков подлежит в том числе за нарушение публичного сервитута. Например, в п. 10 ст. 39.46 ЗК РФ в отношении публичных сервитутов для отдельных целей закрепляется возможность взыскания следующих убытков:
1) Убытки, которые возникли в связи с невозможностью исполнения обязательств перед третьими лицами;
2) Убытки, которые возникают у правообладателя земельного участка по причине деятельности обладателя публичного сервитута, например, в связи с причинением вреда имуществу из-за аварии или ее предотвращения.
Вышеуказанные убытки должны быть возмещены обладателем публичного сервитута в течение тридцати календарных дней с даты обращения правообладателя земельного участка.
Минэкономразвития России был подготовлен проект постановления, которым утверждается положение о возмещении убытков правообладателям недвижимости3. В п. 36 данного проекта постановления предполагалось указать на то, что плата за публичный сервитут уменьшает размер убытков, если установление публичного сервитута и возникшие убытки связаны с одной и той же деятельностью. Основываясь на данной проектируемой норме, некоторые авторы высказали мысль о том, что данные убытки являются фактически частью платы за публичный сервитут
1 Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 № 136-ФЗ// «Собрание законодательства РФ», 29.10.2001, № 44, ст. 4147//СПС КонсультантПлюс
2 Василевская Л.Ю. Возмещение убытков в российском и англо-американском праве: различие концептуальных подходов // Российский юридический журнал. 2018. № 2. С. 51 - 62.
3 Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о возмещении убытков правообладателям недвижимости и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (по состоянию на 21.06.2019)// СПС КонсультантПлюс
и возникают из договора1. Но стоит отметить, что в проект данного постановления были внесены изменения, в связи с высказанными замечаниями представителей предпринимательского сообщества. Данные замечания касались в том числе и того, что плата за пользованием публичным сервитутом и убытки имеют различную правовую природу. Поэтому по п. 62 нового проекта убытки, указанные в п. 10 ст. 39.46 ЗК РФ, и плата за публичный сервитут возмещаются раздельно2, что, на нашвзгляд, больше соответствует воле законодателя о разделении данных понятий, исходя из грамматического и логического толкования п. 10 ст. 39.46 ЗК РФ. Но стоит отметить, что категория «убытки» не имеет общепризнанного определения в доктрине гражданского права3. Поэтому, если понимать под убытками явление фактического порядка, заключающееся в негативных последствиях для имущественной сферы лица4, то плата за публичный сервитут может быть рассмотрена в качестве одной из разновидностей убытков, так как публичный сервитут ограничивает права правообладателя земельного участка, то есть несет для него и его имущества определенные негативные последствия.
Важным способом защиты в случае нарушения публичного сервитута является восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения. Это происходит путем подачи негаторного иска, который является одним из частных случаев применения абз. 3 ст. 12 ГК РФ5. Суть негаторного иска в случае нарушения публичного сервитута заключается в исполнении обязательства в натуре, а именно в требовании освободить земельный участок от незаконно возведенных строений6. Например, в делу № 33-10224/20197 в суд обратился прокурор с требованием об освобождении земельного участка, по которому проходил публичных сервитут. Так как ограждения мешали беспрепятственному доступу неопределенного круга лиц, то суд удовлетворил требование прокурора и обязал исполнить обязательство в натуре, обеспечив проход, проезд неопределенного круга лиц, то есть демонтировать препятствия для этого.
В другом деле администрация города обратилась в суд с требованием о возложении обязанности по обеспечению доступа на земельный участок путем демонтажа ограждения8. Суд сделал вывод, что ответчик нарушил нормативно установленный публичный сервитут и создал реальные препятствия в пользовании имуществом для третьих лиц, в интересах которых установлен публичный сервитут.
Следует отметить, что кроме прокуратуры и органов местного самоуправления, с негаторным иском может обратиться лицо, чье право, установленное публичным сервитутом, было нарушено. Например, в одном деле было признано законным обращение в суд третьего лица, которое не имело возможности беспрепятственно пройти через земельный участок ответчика, на котором был установлен публичный сервитут. Суд удовлетворил требования истца и обязал ответчика предоставить беспрепятственный доступ на земельный участок9.
Также интересным случаем является установление публичного сервитута в целях прохода и проезда неограниченного круга лиц и обслуживания коммунальных объектов, расположенных на земельном участке, который относится к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме. Если со стороны управляющей компании будут установлены на земельном участке ограждения, которые будут препятствовать проходу и проезду, то жители многоквартирного дома вправе также обратиться в суд с требованием об устранении препятствий в пользовании земельным участком, которое нарушает установленный публичный сервитут10.
Правовым основанием для обращения вышеуказанных лиц с негаторным иском в суд является, по мнению автора, п. 14 ст. 23 ЗК РФ, согласно которой лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке. При этом удовлетворение данных требований является подтверждением вещно-правовой природы публичного сервитута.
На основе судебной практике в литературе делается вывод о том, что если нарушается субъективное право конкретного лица в получении доступа на земельный участок, на который установлен публичный сервитут, то он вправе обратиться в суд с негаторным иском. Если же субъективное право конкретного лица не нарушается, то с таким иском должен обратиться прокурор или администрация города11.
За нарушение публичного сервитута также может быть предусмотрена административная ответственность. Например, Верховный Суд РФ подтвердил правомерность отказа прокурору в заявлении о признании недействующей ст.10 Закона Калужской области «Об административных правонарушениях в Калужской области»12. Данной статьей была предусмотрена административная ответственность за нарушение публичных сервитутов. Верховный Суд РФ указал на то, что федеральным законодательством не установлена ответственность за нарушение публичного сервитута, поэтому Законодательное Собрание Калужской области было вправе осуществить это на региональном уровне за нарушение публичных сервитутов, которые были установлены органами власти Калужской области и органами местного самоуправления. Аналогичная ответственность устанавливалась также на законодательном уровне Волгоградской области13.
1 Майборода В.А. Взыскание задолженности по соглашению о публичном сервитуте для отдельных целей // Юрист. 2020. N 6. С. 49 - 55.
2 Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о возмещении убытков правообладателям недвижимости и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (по состоянию на 07.02.2020)// СПС КонсультантПлюс
3 Малашко А. П. Понятие убытков в гражданском праве [Электронный ресурс]// URL:http://www.bseu.by/russian/scientific/herald/2003/2/030219.pdf (дата обращения: 23.10.2021)
4Рожкова М.А. Защита гражданских прав: избранные аспекты: сборник статей / Ю.Н. Алферова, Ю.В. Байгушева, Ю.В. Виниченко и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2017.// СПС КонсультантПлюс
5 Сагдеева Л.В. Негаторный иск и требования о пресечении действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения // Журнал российского права. 2020. № 2. С. 85 - 93.
6 Постановление Президиума ВАС РФ от 19.11.2013 N 6557/13 по делу № А56-41462/2011)// СПС КонсультантПлюс
7 Апелляционное определение Свердловского областного суда от 19.06.2019 по делу № 33-10224/2019// СПС КонсультантПлюс
8 Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.10.2014 по делу № А32-7561/2011// СПС КонсультантПлюс
9 Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2009 по делу № А56-51801/2008// СПС КонсультантПлюс
10 Апелляционное определение Свердловского областного суда от 20.11.2018 по делу № 33-19263/2018// СПС КонсультантПлюс
11 Рыбалов А.О. Некоторые вопросы установления публичных сервитутов (на примерах из судебной практики) // Закон. 2016. № 6. С. 42 - 52.
12 Определение Верховного Суда РФ от 22.09.2004 по делу № 85-Г04-4)// СПС КонсультантПлюс
13Масленников М.Я. Структура и язык изложения региональных законов об административной ответственности// Административное право и процесс, 2005, № 4.
На федеральном уровне на настоящий момент административная ответственность за нарушение публичного сервитута прямо не закреплена, что не соответствует принципу правовой определенности права. В связи с этим в Государственную Думу РФ был внесен законопроект1, согласно которому предлагалось внести в том числе изменения в ст. 8.12.1 КоАП РФ2. В части 3 данной статьи предлагалось установить ответственность за незаконное требование платы или иное нарушение публичного сервитута. Но данная ответственность касалась только публичного сервитута, который обеспечивает свободный доступ к объекту водного пользования и береговой полосе. То есть предлагалось установить административную ответственность не за любое нарушение публичного сервитута, а только в отношении публичного сервитута определенного вида. Данное предложение, на наш взгляд, является лишь частичным решением проблемы. Поэтому предлагается установить административную ответственность за любое нарушение публичного сервитута со стороны как правообладателя земельного участка, третьих лиц, так и обладателя публичного сервитута. Данная ответственность может быть представлена как в отдельной статье, так и входить в состав статьи, которая предусматривает ответственность за иные земельно-правовые нарушения.
Кроме того, не соблюдается, на наш взгляд, принцип правовой определенности права в отношении уголовной ответственности за нарушение публичного сервитута. Поэтому считаю необходимым внести изменения также и в УК РФ3 за нарушение публичного сервитута, которое привело к причинению вреда жизни и здоровью граждан. Например, данная ситуация возможна, если со стороны правообладателя земельного участка было установлено ограждающее устройство, которое воспрепятствовало беспрепятственному проезду пожарной техники, транспортных средств правоохранительных органов, скорой помощи, служб МЧС, организаций газового хозяйства и коммунальных служб, и которое привело к смерти третьи лиц или причинению вреда их здоровью. В судебной практике отмечается, что публичный сервитут, установленный в целях обеспечения прохода и проезда, может также быть необходим для обеспечения пожарной безопасности, проезда спецтехники в случае возникновения чрезвычайных ситуаций в зоне зеленых насаждений4. Часто также органы местного самоуправления устанавливают публичный сервитут для определенной цели- для прохода и проезда коммунальных служб города, пожарных машин, спецтранспорта медицинских служб скорой медицинской помощи и иного транспорта, как это указано в постановлении Администрации муниципального образования города Новороссийск № 545 от 28.01.20215.
Административная и уголовная ответственность за нарушение публичного сервитута, на наш взгляд, позволят защитить публичные интересы, в защиту которых устанавливается публичный сервитут. Гражданско-правовая ответственность не выполняет данной функции, так как защищает только частные интересы.
Таким образом, в российском законодательстве могут применяться два вида ответственности за нарушение публичного сервитута:
1. Гражданско-правовая ответственность в виде взыскания убытков и исполнения обязательства в натуре;
2. Административная ответственность, если она установлена законодательством субъекта РФ.
Следует отметить, что административная и уголовная ответственность на федеральном уровне за нарушение публичного сервитута не конкретизирована, в связи с чем государственные и общественные потребности в обеспечении функционирования публичных сервитутов, защищаются не в полной мере. Это возможно исправить путем введения таких составов правонарушений в КоАП РФ и УК РФ или уточнения имеющихся составов. Это позволит снизить количество нарушений публичных сервитутов и, соответственно, укрепить земельный правопорядок.
Библиогра фия:
1. Василевская Л.Ю. Возмещение убытков в российском и англо-американском праве: различие концептуальных подходов // Российский юридический журнал. 2018. N 2. С. 51 - 62.
2. Майборода В.А. Взыскание задолженности по соглашению о публичном сервитуте для отдельных целей // Юрист. 2020. N 6. С. 49 - 55.
3. Малашко А. П. Понятие убытков в гражданском праве [Электронный ресурс]// URL: http://www.bseu.by/russian/scientific/herald/2003/2/030219.pdf (дата обращения: 23.10.2021).
4. Масленников М.Я. Структура и язык изложения региональных законов об административной ответственности// Административное право и процесс, 2005, № 4.
5. Рыбалов А.О. Некоторые вопросы установления публичных сервитутов (на примерах из судебной практики) // Закон. 2016. N 6. С. 42 - 52.
6. Рожкова М.А. Защита гражданских прав: избранные аспекты: сборник статей / Ю.Н. Алферова, Ю.В. Байгушева, Ю.В. Виниченко и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2017 // СПС КонсультантПлюс.
7. Сагдеева Л.В. Негаторный иск и требования о пресечении действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения // Журнал российского права. 2020. N 2. С. 85 - 93.
8. Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 N 136-ФЗ// "Собрание законодательства РФ", 29.10.2001, N 44, ст. 4147.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ// «Собрание законодательства РФ», 2002, № 1, ч. 1., ст. 1. // СПС КонсультантПлюс
10. Уголовный кодекс Российской Федерации 1996 г.// СПС КонсультантПлюс.
11. Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о возмещении убытков правообладателям недвижимости и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (по состоянию на 21.06.2019)// СПС КонсультантПлюс.
12. Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о возмещении убытков правообладателям недвижимости и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (по состоянию на 07.02.2020)// СПС КонсультантПлюс.
13. Проект Федерального закона «О внесении изменений в статьи 23 и 50 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 8.12.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»// https://sozd.duma.gov.ru (дата обращения 08.08.2021).
1 Проект Федерального закона «О внесении изменений в статьи 23 и 50 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 8.12.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»// https://sozd.duma.gov.ru (дата обращения 08.08.2021)
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ//«Собрание законодательства РФ», 2002, № 1, ч. 1., ст. 1.// СПС Кон-сультантПлюс
3 Уголовный кодекс Российской Федерации 1996 г.// СПС КонсультантПлюс
4 Апелляционное определение Приморского краевого суда от 25.06.2020 № 33а-5034// СПС КонсультантПлюс
5 Постановление Администрации муниципального образования горд Новороссийск № 545 от 28.01.2021 «Об установлении публичного сервитута на часть земельного участка с кадастровым номером 23:47:0116058:257 в г. Новороссийске, для прохода и проезда коммунальных служб города, пожарных машин, спецтранспорта медицинских служб скорой медицинской помощи и иного транспорта»//https://admnvrsk.ru/dokumenty/dokumenty-administratsü/normativnye-pravovye-akty/postanovlenija/postanovlenie-545-ot-28-01 -2021-ob-ustanovlenii-publichnogo-servituta-na-chast-zemelnogo-uchastka-s-/ (дата обращения 01.09.2021)
14. Постановление Администрации муниципального образования горд Новороссийск № 545 от 28.01.2021 «Об установлении публичного сервитута на часть земельного участка с кадастровым номером 23:47:0116058:257 в г. Новороссийске, для прохода и проезда коммунальных служб города, пожарных машин, спецтранспорта медицинских служб скорой медицинской помощи и иного транспорта»//https://admnvrsk.ш/dokumenty/dokumenty-administratsii/normativnye-pravovye-akty/postanovlenija/postanovlenie-545-ot-28-01-2021-ob-ustanovlenii-publichnogo-servituta-na-chast-zemelnogo-uchastka-s-/ (дата обращения 01.09.2021).
15. Определение Верховного Суда РФ от 22.09.2004 по делу N 85-Г04-4)// СПС КонсультантПлюс.
16. Постановление Президиума ВАС РФ от 19.11.2013 N 6557/13 по делу № А56-41462/2011)// СПС КонсультантПлюс.
17. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.10.2014 по делу № А32-7561 /2011 // СПС КонсультантПлюс
18. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2009 по делу № А56-51801/2008// СПС КонсультантПлюс.
19. Апелляционное определение Приморского краевого суда от 25.06.2020 № 33а-5034// СПС КонсультантПлюс.
20. Апелляционное определение Свердловского областного суда от 19.06.2019 по делу № 33-10224/2019// СПС КонсультантПлюс.
21. Апелляционное определение Свердловского областного суда от 20.11.2018 по делу № 33-19263/2018// СПС КонсультантПлюс.
References:
1. Vasilevskaya L.Y. Compensation of damages in Russian and Anglo-American law: the difference of conceptual approaches // Russian Law Journal. 2018. N 2. pp. 51
- 62.
2. Mayboroda V.A. Debt collection under the agreement on public easement for certain purposes // Lawyer. 2020. N 6. pp. 49 - 55.
3. Malashko A. P. The concept of damages in civil law [Electronic resource]// URL: http://www.bseu.by/russian/scientific/herald/2003/2/030219.pdf (date addresses:
23.10.2021).
4. Maslennikov M.Ya. Structure and language of presentation of regional laws on administrative responsibility// Administrative law and process, 2005, No. 4.
5. Rybalov A.O. Some issues of establishing public easements (using examples from judicial practice) // Law. 2016. N 6. pp. 42 - 52.
6. Rozhkova M.A. Protection of civil rights: selected aspects: collection of articles / Yu.N. Alferova, Yu.V. Baigusheva, Yu.V. Vinichenko et al.; author's hand. Col. and ed. M.A. Rozhkova. M.: Statute, 2017 // SPS ConsultantPlus.
7. Sagdeeva L.V. Negatory lawsuit and demands for the suppression of actions that violate the law or create a threat of its violation // Journal of Russian Law. 2020. N
2. pp. 85-93.
8. Land Code of the Russian Federation" dated 25.10.2001 N 136-FZ// "Collection of Legislation of the Russian Federation", 29.10.2001, N 44, Article 4147.
9. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses dated 30.12.2001 No. 195-FZ// "Collection of Legislation of the Russian Federation", 2002, No. 1, part 1., Article 1. // SPS ConsultantPlus
10. The Criminal Code of the Russian Federation of 1996// SPS ConsultantPlus.
11. Draft Resolution of the Government of the Russian Federation "On approval of the Regulations on Compensation of Losses to Real Estate Rights Holders and on Invalidation of Certain Acts of the Government of the Russian Federation" (as of 06/21/2019)// SPS ConsultantPlus.
12. Draft Resolution of the Government of the Russian Federation "On approval of the Regulations on Compensation of Losses to Real Estate Rights Holders and on Invalidation of Certain Acts of the Government of the Russian Federation" (as of 07.02.2020)// SPS ConsultantPlus.
13. Draft Federal Law "On Amendments to Articles 23 and 50 of the Land Code of the Russian Federation and Article 8.12.1 of the Code of the Russian Federation on Administrative Offenses"// https://sozd.duma.gov.ru (accessed 08.08.2021).
14. Resolution of the Administration of the Municipal formation of the city of Novorossiysk No. 545 of 28.01.2021 "On the establishment of a public easement for a part of a land plot with cadastral number 23:47:0116058:257 in Novorossiysk, for the passage and passage of municipal services of the city, fire trucks, special vehicles of medical services of ambulance and other transport"//https://admnvrsk.ru/dokumenty/dokumenty-administratsii/normativnye-pravovye-akty/postanovlenija/postanovlenie-545-ot-28-01-2021-ob-ustanovlenii-publichnogo-servituta-na-chast-zemelnogo-uchastka-s- / (accessed 01.09.2021).
15. Definition of the Supreme Court of the Russian Federation of 22.09.2004 in the case N 85-G04-4)// SPS ConsultantPlus.
16. Resolution of the Presidium of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation dated 19.11.2013 N 6557/13 in case no. A56-41462/2011)// SPS Consult-
antPlus.
17. Resolution of the Arbitration Court of the North Caucasus District of 08.10.2014 in case no. A32-7561/2011// SPS ConsultantPlus
18. Decision of the Thirteenth Arbitration Court of Appeal of 10.11.2009 in case no. A56-51801/2008// SPS ConsultantPlus.
19. The appeal ruling of the Primorsky Regional Court of 25.06.2020 No. 33a-5034// SPS ConsultantPlus.
20. Appeal ruling of the Sverdlovsk Regional Court of 19.06.2019 in case no. 33-10224/2019// SPS ConsultantPlus.
21. Appeal ruling of the Sverdlovsk Regional Court dated 20.11.2018 in case No. 33-19263/2018// SPS ConsultantPlus.
