CC BY
58
ОЦЕНКА УЩЕРБА ПРИРОДНЫМ РЕСУРСАМ ПРИ ОСВОЕНИИ МЕСТОРОЖДЕНИЙ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ СЕВЕРА
Владимир Григорьевич Логинов
Институт экономики УрО РАН, 620014 г. Екатеринбург, ул. Московская, 29, д.э.н., доцент, заведующий сектором Института экономики УрО РАН, тел. 8(343)-371-51-73, e-mail: log-wg@rambler.ru
В статье рассмотрены методические подходы к экономической оценке природных ресурсов северных территорий, как основы для определения ущерба при разработке месторождений полезных ископаемых в северных районах.1
Ключевые слова: комплексная экономическая оценка, природные ресурсы, кадастр, нецелевое использование.
ASSESSMENT OF DAMAGE TO NATURAL RESOURCES IN THE PRODUCTION OF MINERALS FROM THE NORTH
Vladimir G. Loginov
Ph.d., Associate Professor, head of the Institute of Economics Ras, 620014 Ekaterinburg, Moskovskaya str., 29, Tel. 8 (343) -371 -51 -73, e-mail: log-wg@rambler.ru
This article contains methodical approaches to the economic valuation of natural resources in the northern territories as a basis for the definition of harm in the development of mineral deposits in the northern areas.
Key words: North, economic assessment, natural resources, cadastre, unconditional use of natural resources.
Ресурсная направленность экономики России делает актуальным проведение работ по кадастровой экономической оценке природных ресурсов и разработку методических положений по определению ущерба населению, природным ресурсам и окружающей среде, наносимого в первую очередь недропользователями при освоении месторождений полезных ископаемых. Это связано как с отторжением земельных участков для этих нужд, так и с загрязнением атмосферы, гидросферы и литосферы продуктами и отходами горного производства.
Проводимая в стране кадастровая оценка природных ресурсов и методические подходы к ее определению предназначены, главным образом, для определения земельного налога и арендной платы за использование земельных ресурсов, на основе которых идут поступления в бюджет.
В северных районах существует определенная сложность определения кадастровой оценки земель на основе капитализации расчетного рентного дохода, т.к. для отдельных видов ресурсов его величина может иметь
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке гранта РГНФ №12-02-18006е.
отрицательное значение. В связи с этим, предлагаемый в настоящее время подход к определению кадастровой оценки на основе дифференциальной и абсолютной ренты не сможет адекватно отразить кадастровую стоимость ресурсов в условиях северной зоны. На его основе невозможно обеспечить надлежащее воспроизводство земельных и других ресурсов, т.к. не учитываются такие моменты, как климаторегулирующее, кислородопродуцирующее и другое значение лесных, болотных и водных угодий Севера. Для учета нерыночных факторов предлагается применять поправочные коэффициенты, которые определяют экспертным путем.
В рыночных условиях управление природопользованием обусловило необходимость разработки комплексной экономической оценки земли и природных ресурсов. Проблема такой оценки в отличие от поэлементной, которая разработана в методологическом и отчасти в методическом плане, остается недостаточно изученной, что отмечалось отечественными исследователями еще в условиях плановой экономики. Необходимость экономической оценки обусловлена, во-первых, тем, что развитие страны в современных условиях в значительной мере зависит от степени рациональности использования и вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов. Во-вторых, отсутствием единства методических подходов к экономической оценке природных ресурсов, вовлекаемых в хозяйственный оборот.
При переходе к рыночным отношениям создается законодательная база, регулирующая отношения землепользования, земля стала продаваться, дариться и т.д. Ее рациональное использование позволяет добиться существенных конкурентных преимуществ, поэтому значимость экономической оценки земельных участков и эффективности их использования резко повысилась.
На основе кадастровой комплексной экономической оценки земель определяется как общий ущерб природным ресурсам, так и отдельные виды ущербов: земельным ресурсам (земли сельскохозяйственного назначения и оленьи пастбища); лесным ресурсам (земли лесного фонда, древесина и дикорастущие ресурсы) и охотничьим ресурсам. При этом учитывается также временной лаг - изъятие и предоставление земель во временное или постоянное пользование при передаче их в краткосрочную или долгосрочную аренду.
Кадастровая оценка одного и того же участка земли может меняться в случае перевода его из одной категорию в другую, т.е. в зависимости от целевого или нецелевого использования. При этом ни собственник участка, ни его владелец, пользователь или арендатор не вправе изменить целевое назначение земельного участка по своему усмотрению. Изменение целевого назначения земель допускается только в установленном порядке специально уполномоченным на это органом. Порядок отнесения земель к категориям и перевода земель из одной категории в другую установлен в ст.8 Земельного кодекса РФ. Особенности перевода регламентирует Федеральный закон «О
переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».2 При нецелевом использовании природных ресурсов помимо арендной платы необходимо, согласно законодательству, возместить нанесенный ущерб. В данном случае плата за природные ресурсы представляет собой сумму арендной платы и нанесенного ущерба. При этом арендная плата выступает только как платеж за пользование земельным участком, представляющим комплекс расположенных в его пределах природных ресурсов (земельных, лесных и др.), а ущерб - убытки и упущенная выгода от неиспользования его в целевом направлении.
Определение ущерба при нецелевом использовании (недропользование) природных ресурсов, хотя и базируется на кадастровой оценке, но имеет свои особенности:
- Во-первых, при их оценке учитывается не только площадь изъятии, но и прилегающих территорий, испытывающих стрессовое воздействие и техногенное влияние;
- Во-вторых, кадастровая оценка не учитывает ущерб от загрязнения;
- В-третьих, в отличие от целевого использования, при нецелевом использовании кадастровая оценка возрастает в случае перевода земель из одной категории в другую (участки земельных, лесных и другие природных ресурсов в земли промышленности и транспорта);
- В-четвертых, имеются некоторые особенности определения ущерба при долгосрочном и краткосрочном использовании земельного участка.
В последнем случае возникают проблемы определения того и другого ущерба при нецелевом использования земельных участков.
Ущерб при нецелевом использовании и изъятии земельных участков, наносимый предприятиями, занимающимися разработкой минеральносырьевых и топливно-энергетических ресурсов, касается в первую очередь земельных и возобновимых природных ресурсов. Так, сельскохозяйственная составляющая экономического ущерба определяется стоимостью теряемых сельскохозяйственных угодий, поголовья скота, потерей объемов продукции и прибыли от ее реализации. Ущерб, определяемый потерями лесного и рыбного хозяйства, связан с объемами недополученной продукции.
При разработке методических положений и рекомендаций, как свидетельствует опыт, возникает необходимость агрегирования их элементов, иначе они будут просто методическим аппаратом, а не инструментом для практического использования. В этом отношении любая методика требует определенных допущений. Оценка ресурсов на обширных территориях -чрезвычайно трудоемкий процесс, осуществляемый, как правило, при недостатке фактической информации. В связи с этим существует потребность в научно выверенных и достаточно дешевых методах измерения и определения
2
О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую (с внесенными в последующие годы редакционными коррективами): Федеральный закон от 24 дек. 2004. №172-ФЗ.
оценки природных ресурсов. Это было учтено нами при разработке методических положений по комплексной экономической оценке, которые нашли практическое использование в северных регионах (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Сам процесс оценки осуществлялся на следующей информационной базе:
1. С использованием картографического материала, где ресурсы привязаны к конкретным ландшафтам.
2. По типологии лесных земель и групп леса без использования картографического материала. Оценка изымаемого участка для тех или иных нужд осуществляется по уже оцененным типам леса конкретной территории.
В первом и во втором случаях оценочные работы требуют большого объема информации. Исходная натуральная информация собирается при дешифровке аэро- и космических фотоснимков, на основе данных проектов организации и ведения лесного хозяйства (таксационные описания и карты-схемы лесных кварталов); обследований запасов дикоросов, учета охотничьих животных, данных по рыбным запасам и балльной оценки земельных ресурсов.
Нами в качестве такого инструментария были использованы подходы к экономической оценке, базирующиеся на методах аналогий и ключевых кварталов. Первый метод применяется, когда нет исходной информации о тех или иных ресурсах территории. Приходится искать аналог сходной территории, ресурсы которой уже оценены. В качестве аналога выступает территория, имеющая похожий набор таких ресурсов, например, типов земельных угодий.
Второй метод основывается на выборе наиболее типичных для данной территории, как правило, лесных участков. Делается их оценка, которая затем экстраполируется на всю оцениваемую территорию. При этом площадь обследования для сбора необходимой информации уменьшается в 14 и более раз (общая площадь ключевых кварталов одного лесничества в зависимости от агроэкологической группы земель колебались от 720 до 44245 га).
Оба названных метода применяются совместно для комплексной оценки природных ресурсов. С помощью первого метода можно оценить земельные угодья территории, о которой имеется лишь незначительная информация о типах почвенного покрова и сведения о ландшафтах. С помощью ключевых кварталов выполняют оценку древесных ресурсов, дикоросов и объектов охотничьего промысла. Применение этих методов позволяет выполнить усредненную оценку того или иного участка для данного типа земель. Она будет отличаться от фактической оценки в сторону ее повышения или понижения. В связи с этим при оценке конкретного участка требуется корректировка непосредственно на местности.
Нами были предложены Методические положения кадастровой комплексной экономической оценки земель Ханты-Мансийского автономного округа, которая включала оценку земельных ресурсов (сельскохозяйственных или лесного фонда), лесных, рыбных, дикорастущих и охотничьих ресурсов. Для Ямало-Ненецкого автономного округа был использован несколько иной методический подход определения кадастровой экономической оценки на
основе типологии земель лесного фонда по группам леса, с учетом представлений о лесе как единой экосистеме, включающей земли, лесную растительность, животный мир и другие компоненты окружающей среды, имеющие важное социальное, экологическое и экономическое значение.
Разработка месторождений полезных ископаемых ведется, как правило, на сельскохозяйственных, лесных или землях других категорий, т.е. при их нецелевом использовании. Система платежей за землю в данном случае состоит из:
- Платы за оформление документов за земельный участок;
- Единовременной платы за причиненный ущерб возобновимым природным ресурсам, в основе которой лежит их экономическая оценка;
- Арендной платы за пользование земельным участком, которая устанавливается по договоренности сторон;
- Затрат на воспроизводство природных ресурсов.
Однако разработанный научно-методический аппарат комплексной кадастровой экономической оценки, апробированный в условиях Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, в настоящее время пока не нашел практического использования. Продолжающийся процесс появления новых и совершенствования ранее принятых федеральных нормативно-правовых актов в сфере природопользования вносит свои коррективы, пока не создав институциональные формы ее обеспечения.
Отсутствие утвержденных методик по определению ущерба возобновимым природным ресурсам на федеральном уровне затрудняет разработку и принятию научно-методических положений по оценке ущерба в ресурсодобывающих районах страны.
© В.Г. Логинов, 2012
