CC BY
82
ФИНАНСОВАЯ, НАЛОГОВАЯ И ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА
FINANCIAL, TAX AND MONETARY POLICY
УДК 336.5.02 С. Н. ЛЕОНОВ
йО! 10.17150/1993-3541.2015.25(5).803-811 Институт экономических исследований
Дальневосточного отделения Российской академии наук, г. Хабаровск, Российская Федерация М. Н. СОЛОМКО
Хабаровская государственная академия экономики и права, г. Хабаровск, Российская Федерация
ОЦЕНКА УРОВНЯ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В СИСТЕМЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Аннотация. В статье представлены показатели бюджетной децентрализации на уровне субъекта Федерации. Выделены основные факторы, влияющие на степень бюджетной децентрализации. На основе статистических данных и материалов Министерства финансов РФ за 2008-2014 гг. охарактеризован опыт субъектов РФ по установлению единых и дополнительных нормативов отчислений доходов в местные бюджеты. На примере Хабаровского края в динамике рассчитаны показатели, характеризующие разграничение доходов между краевым и местными бюджетами. Показано, что проводимая в крае бюджетная политика позволяет значительно увеличить объем финансовых ресурсов, поступающих в распоряжение органов местного самоуправления. В крае обеспечен более высокий уровень бюджетной децентрализации по сравнению со средними по Российской Федерации значениями. С учетом современных тенденций экономического развития и состояния общественных финансов сделан вывод о нецелесообразности передачи дополнительных источников доходов на муниципальный уровень ввиду возрастания риска потери финансовой устойчивости субъектом Федерации.
Ключевые слова. Бюджет; бюджетная децентрализация; налоговые доходы; межбюджетные трансферты; нормативы отчислений.
Информация о статье. Дата поступления 2 сентября 2015 г.; дата принятия к печати 17 сентября 2015 г.; дата онлайн-размещения 30 октября 2015 г.
S. N. LEONOV
Economic Research Institute, Far Eastern Branch of the Russian Academy of Sciences, Khabarovsk, Russian Federation M. N. SOLOMKO Khabarovsk State Academy of Economics and Law, Khabarovsk, Russian Federation
ESTIMATING THE LEVEL OF BUDGET DECENTRALIZATION IN THE SYSTEM OF INTERGOVERNMENTAL RELATIONS BETWEEN REGIONAL AND LOCAL AUTHORITIES
Abstract. The article presents the indicators of fiscal decentralization at the level of the subject of Federation. The main factors affecting the degree of fiscal decentralization are defined. On the basis of the statistical data and the materials of the Ministry of Finance of the Russian Federation covering the period of 2008-2014, the experience of the subjects of the Russian Federation on establishment of common standards and additional allocations of income to the local budgets is analyzed. On the example of Khabarovsk Krai's statistical data given in dynamics, the indicators characterizing the distinctions between regional and local budgets incomes are calculated. It is shown that the ongoing fiscal policy in the region enables to increase the amount of financial resources significantly, which are placed at the disposal of local authorities. There's a higher level of fiscal decentralization in the region in comparison to average Russian values. Considering the current economic trend and state of public finances, it is concluded that the transmission of additional sources of revenues to the municipal level is inappropriate because of the increasing risks of the financial stability loss by the subject of Federation.
Keywords. Budget; budget decentralization; tax revenues; intergovernmental transfers; norms of deductions. Article info. Received September 2, 2015; accepted September 17, 2015; available online October 30, 2015.
© С. Н. Леонов, М. Н. Соломко, 2015
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2015, vol. 25, no. 5, pp. 803-811. ISSN 1993-3541
FINANCIAL, TAX AND MONETARY POLICY
Для любого федеративного государства важна возможность для формирующих его субъектов принимать самостоятельные решения на автономных началах, оставаясь в рамках задаваемого государственного единства. При этом федеративное устройство государства создает предпосылки и для эффективной организации и функционирования финансов на различных уровнях власти, включая бюджетный процесс [4]. Определение оптимального уровня бюджетной децентрализации и методов его регулирования — вопрос, представляющий немалый теоретический и практический интерес. По мнению целого ряда ученых (например, Н. А. Истоминой, М. М. Сулейманова), «от специфики процесса децентрализации финансово-экономических отношений в обществе зависит... стабильность и финансовая безопасность» государства [2, с. 87]. В. Б. Шуба отмечает, что «жесткая централизация ресурсов и властных полномочий... ухудшает показатели работы и системы в целом, и ее отдельных подсистем» [11, с. 178]. А. П. Киреенко и Т. В. Сорокина считают, что необоснованно высокая централизация налоговых источников на субфедеральном уровне снижает не только финансовую самостоятельность муниципальных образований, но и стимулы органов местного самоуправления к экономическому развитию [3; 9].
Подходы к оценке уровня бюджетной децентрализации в субъекте Федерации. Уровень бюджетной децентрализации в субъекте Федерации зависит от комплекса внутренних и внешних факторов регионального развития. К внешним факторам относятся нормативы отчислений доходов, установленные федеральным законодательством, действующие на территории всей страны, и динамика общеэкономической конъюнктуры. Основными внутренними факторами выступают политика субъекта Федерации в части установления нормативов отчислений доходов в местные бюджеты в дополнение к нормативам, закрепленным федеральным законодательством, а также меры, направленные на расширение налоговой базы и обеспечение высокой собираемости налоговых и неналоговых доходов.
Можно выделить, по меньшей мере, два подхода к оценке уровня бюджетной децентрализации. Первый из них предусматривает анализ пропорций разделения финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы; второй — анализ разграничения полномочий по управлению доходами и расходами бюджетов между уровнями власти (управления). Как пока-
Известия Иркутской государственной экономической академии.
2015. Т. 25, № 5. С. 803-811. ISSN 1993-3541
зывает опыт развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, возможна ситуация, при которой возникает противоречие между сравнительно высоким уровнем децентрализации по доходам и расходам и высокой степенью централизации полномочий по управлению ими1.
Проблема разграничения финансовых ресурсов и полномочий по управлению ими актуальна не только для организации финансовых отношений на уровне «Федерация — субъект Федерации». Для федеративного государства не менее значимым показателем является степень бюджетной децентрализации на уровне «субъект Федерации — муниципальное образование».
Исходя из необходимости не только оценить уровень децентрализации в субъекте Федерации, но и выявить его динамику, обусловленную влиянием региональной бюджетной политики, в рамках данного исследования выполнен анализ уровня бюджетной децентрализации с точки зрения разграничения ресурсов в субъекте РФ.
Основные показатели бюджетной децентрализации могут быть сведены в следующие группы:
1. Доля налоговых доходов, поступающих в местные бюджеты по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ (по 2014 г. — ст. 61, 61.1, 61.2 данного кодекса), в общем объеме налоговых доходов бюджета субъекта Федерации.
2. Доля налоговых доходов местных бюджетов в общем объеме налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации.
3. Доля налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в общем объеме налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации.
4. Доля собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации [8;12, с. 349].
Анализ динамики первого и второго показателей бюджетной децентрализации позволяет сделать вывод о влиянии единых и дополнительных нормативов отчислений на расширение бюджетной автономии муниципальных образований и обоснованности их установления. Третий показатель служит комплексным индикатором бюджетной автономии органов местного самоуправления и характеризует распределение
1 Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года : постановление Правительства РФ от 15 авг. 2001 г. № 584.
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, Известия Иркутской государственной экономической академии.
2015, vol. 25, no. 5, pp. 803-811. ISSN 1993-3541 2015. Т. 25, № 5. С. 803-811. ISSN 1993-3541
S. N. LEONOV, M. N. SOLOMKO
налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации. Он также позволяет оценить вклад неналоговых доходов в финансовое обеспечение обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения. И хотя в структуре доходов местных бюджетов неналоговые доходы занимают небольшую долю (в среднем по местным бюджетам РФ порядка 8,5-10,0 %), эффективное управление источниками их формирования способствует укреплению финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Четвертый показатель (соотношение собственных доходов местных бюджетов и общего объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации) позволяет оценить роль межбюджетных трансфертов и налогового механизма в обеспечении бюджетной автономии муниципальных образований. Индикатор дает обобщенное представление о доле средств, поступающих в распоряжение органов местного самоуправления и направляемых на решение вопросов местного значения.
В качестве объекта исследования в работе рассматривается система межбюджетных отношений в Хабаровском крае, являющимся столичным регионом Дальневосточного федерального округа — четвертый в России и второй на Дальнем Востоке по размерам субъект РФ с площадью территории 787,6 тыс. км2 (4,6 % территории России и 12,7 % территории Дальнего Востока). Административно-территориальная система края на 1 января 2015 г. включала 233 муниципальных образований, в том числе 2 городских округа и 17 муниципальных районов. Вопросы состояния и повышения экономического потенциала муниципалитетов за счет достижения оптимального уровня бюджетной децентрализации являются крайне важными в деятельности правительства Хабаровского края.
Опыт субъектов РФ по регулированию уровня бюджетной децентрализации. Исходя из норм Бюджетного кодекса РФ в 2008-2014 гг., в распоряжении субъектов РФ находились следующие инструменты межбюджетного регулирования, позволяющие корректировать уровень бюджетной децентрализации: единые и дополнительные нормативы отчисления доходов; межбюджетные трансферты [6; 10]. Основываясь на результатах мониторинга, проводимого Министерством финансов РФ, рассмотрим опыт субъектов Федерации в сфере установления единых и дополнительных нормативов отчислений доходов в местные бюджеты.
На современном этапе преобладающая часть субъектов РФ устанавливает единые нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих в соответствии с Бюджетным кодексом РФ зачислению в бюджет субъекта РФ. По данным Министерства финансов РФ, с 2008 по 2014 г. число субъектов РФ, использующих этот инструмент межбюджетного регулирования, возросло с 54 до 781. Доля доходов, поступавших в местные бюджеты по единым нормативам, установленным региональными законами, оценивалась Министерством финансов РФ в диапазоне от 6,4 до 11 % общего объема налоговых доходов. Колебания суммы данных доходов и их удельного веса объясняются различными причинами, в том числе и выбор налогов, от которых установлены нормативы отчислений, состояние налоговой базы, а также результативность работы по обеспечению полной собираемости налогов. Наибольший вклад в формирование дополнительных доходов местных бюджетов обеспечивают поступления по единым нормативам от налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения [7]. За 2009-2014 гг. наблюдалось устойчивое снижение суммы доходов, поступающих по установленным региональным законодательством нормативам от налога на имущество организаций и транспортного налога. Основная причина — сокращение количества субъектов РФ, передающих доходы от указанных налогов в местные бюджеты. Например, в 2009 г. нормативы отчислений от транспортного налога для местных бюджетов установили 22 субъекта РФ, в 2014 г. — только 6. Доходы от уплаты налога на имущество организаций передавались в местные бюджеты в 2009 г. 18 субъектами РФ, в 2014 г. — 10 субъектами РФ2. Кроме того, характерной тенденцией явился отказ многих субъектов РФ от практики передачи в местные бюджеты части доходов от налога на прибыль организаций. Причиной подобных процессов является неравномерность размещения налоговой базы, что делает установление нормативов отчислений от данных налогов неэффективным методом регулирования и дает ряд побочных эффектов, в числе которых усиление
' Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов. URL : http://www. minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/ Monitoring_local/.
2 URL : http://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/ monitoring_results/Monitoring_local/.
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2015, vol. 25, no. 5, pp. 803-811. ISSN 1993-3541
FINANCIAL, TAX AND MONETARY POLICY
межтерриториальной дифференциации по уровню бюджетной обеспеченности.
В качестве примера укажем, что с 2008 по 2012 г. законодательством Хабаровского края были установлены единые нормативы отчислений доходов в местные бюджеты от транспортного налога и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. С 1 января 2013 г. для бюджетов городских округов дополнительно был установлен единый норматив отчислений от НДФЛ в размере 4,5 %1.
Многими российскими регионами применяется механизм полной или частичной замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительным нормативом отчислений от НДФЛ. С точки зрения укрепления финансовой автономии и снижения уровня централизации бюджетных средств в бюджете субъекта Федерации данный инструмент регулирования имеет большее значение, чем единые нормативы отчислений. Статистические данные подтверждают расширение практики его применения и роли в межбюджетном регулировании за 2008-2014 гг. Объем доходов, поступающих в местные бюджеты по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ, за 2008-2014 гг. увеличился более чем в 2 раза и составил свыше 240 млрд р. По данным Министерства финансов РФ2, в 2014 г. почти половина доходов местных бюджетов от НДФЛ пришлась на доходы, формируемые по нормативам, установленным региональным законодательством.
Например, в Хабаровском крае на протяжении рассматриваемого периода для всех муниципальных районов устанавливались дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ. Так, в 2010 г. дополнительный норматив обеспечил полную замену дотации для 10 муниципальных районов, а в 2014 г. — для 12 муниципальных районов3. Для бюджетов городских округов дополнительные нормативы отчислений устанавливались только на 2008 и 2009 г.
1 Об установлении единых нормативов отчислений в бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов Хабаровского края от отдельных федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в краевой бюджет : закон Хабаровского края от 26 дек. 2007 г. № 169.
2 URL : http://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/ monitoring_results/Monitoring_local/.
3 О краевом бюджете на 2010 год : закон Хабаровского края от 9 дек. 2009 г. № 288; О краевом бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов : закон Хабаровского края от 11 дек. 2013 г. № 330.
Известия Иркутской государственной экономической академии.
2015. Т. 25, № 5. С. 803-811. ISSN 1993-3541
С 2014 г. в распоряжении субъектов РФ появился еще один инструмент регулирования доходов местных бюджетов — дифференцированные нормативы отчислений доходов от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории РФ, устанавливаемые субъектами РФ для местных бюджетов4. Эти доходы имеют целевое значение — они обеспечивают формирование дорожных фондов. По оценкам Министерства финансов РФ, в 2014 г. доходы местных бюджетов от данного источника составили около 2,5 % налоговых доходов местных бюджетов5. Для местных бюджетов Хабаровского края значение показателя было ниже и сравнялось с 1,4 %6.
В целом общероссийской тенденцией является то, что чем выше уровень экономического развития субъекта Федерации и благоприятнее динамика его экономического роста, тем меньше доля налоговых доходов, поступающих в местные бюджеты. С улучшением тенденций экономического развития региона происходит усиление концентрации бюджетных средств в региональном бюджете и снижение доли доходов, зачисляемых в местные бюджеты. Подобная закономерность объясняется особенностями разграничения доходных источников между бюджетами и структурой налоговых доходов бюджетов субъектов РФ. В бюджетах экономически развитых субъектов РФ, как правило, значительный удельный вес занимают поступления по налогу на прибыль организаций. Доходы от уплаты данного налога редко передаются местным бюджетам по единым нормативам отчислений, поскольку неравномерность размещения его налоговой базы может привести к усилению дифференциации муниципальных образований по уровню бюджетной обеспеченности. Соответственно, в условиях экономического роста и улучшения финансово-хозяйственных результатов деятельности налогоплательщиков обеспечивается опережающий рост доходов региональных бюджетов и относительное за-
4 Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
5 URL : http://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/ monitoring_results/Monitoring_local/.
6 Рассчитано на основе Отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда (Хабаровский край). URL : http://minfin.khabkrai.ru/portal/ Menu/Page 79.
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2015, vol. 25, no. 5, pp. 803-811. ISSN 1993-3541
S. N. LEONOV, M. N. SOLOMKO
медление динамики налоговых поступлений в местные бюджеты.
Процесс бюджетной децентрализации в Хабаровском крае имеет ряд особенностей при сохранении общероссийских закономерностей. Так, в крае тенденция формирования всех анализируемых показателей бюджетной децентрализации имела положительную динамику в среднесрочном (семилетнем) периоде (табл. 1). Сравнение их значений показывает, что темп роста собственных доходов местных бюджетов был выше аналогичного показателя, рассчитанного по консолидированному бюджету края в целом. При этом налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов, напротив, увеличивались меньшими темпами, чем налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета (136,3 против 166,8 %). Следовательно, опережающий рост собственных доходов местных бюджетов во многом связан с увеличением объемов межбюджетных трансфертов (кроме субвенций), предоставляемых из краевого бюджета.
Возвращаясь к динамике налоговых доходов, отметим, что наибольший темп роста был обеспечен по доходам, зачисляемым в местные бюджеты по нормативам, установленным краевым законодательством. Эти тенденции позволяют сделать вывод, что серьезный вклад в увеличение доходов местных бюджетов вносят меры межбюджетного регулирования, осуществляемые органами государственной власти края. Этот факт оценивается неоднозначно. С одной стороны, краевыми органами государ-
Известия Иркутской государственной экономической академии.
2015. Т. 25, № 5. С. 803-811. ISSN 1993-3541
ственной власти проводится активная политика, ориентированная на вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание, расширение финансовой основы местного самоуправления. С другой стороны, органами местного самоуправления осуществлялась недостаточно результативная работа, направленная на обеспечение высокой собираемости налогов, закрепленных за местными бюджетами (ст. 61, 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса РФ).
Рост доходов местных бюджетов не был равномерным и постоянным. Максимальные значения показателей доходов местных бюджетов были достигнуты в 2013 г. В 2014 г. собственные доходы бюджетов муниципальных образований сократились на 9,7 %; налоговые и неналоговые доходы — на 16,3 %. При этом снижение доходов, поступающих в местные бюджеты по единым и дополнительным нормативам, установленным краевым законодательством, было более значительным, чем сокращение доходов, закрепленных за местными бюджетами Бюджетным кодексом РФ. Так, доходы, поступающие в местные бюджеты по единым нормативам, установленным краевым законодательством, и дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ снизились на 33 %. Эти данные также подтверждают высокий уровень зависимости местных бюджетов от мер регулирования их доходов, применяемых на краевом уровне.
Результаты расчета показателей бюджетной децентрализации в Хабаровском крае за 2008-2014 гг. (табл. 2) свидетельствуют о
Таблица 1
Динамика доходов местных бюджетов Хабаровского края в 2008—2014 гг., млрд р.
Показатель 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Темп роста 2014/ 2008, %
Налоговые доходы местных бюджетов 10,2 11,1 12,6 13,4 15,4 16,6 13,9 136,3
В том числе:
Доходы, формируемые по нормативам отчислений, установленным ст. 61, 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса РФ 7,6 8,3 9,4 9,8 8,2 9,1 8,7 114,5
Доходы, формируемые по нормативам отчисле- 2,6 2,8 3,2 3,6 7,2 7,5 5,2 200,0
нии, установленным краевым законодательством
Налоговые и неналоговые доходы местных 14,3 15,2 17,8 19,1 20,3 21,8 19,2 134,3
бюджетов
Собственные доходы местных бюджетов 25,5 25,8 29,0 32,8 38,7 49,7 44,9 176,1
Налоговые доходы консолидированного бюджета 40,4 37,9 47,8 54,0 63,3 65,7 67,4 166,8
края
Налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета края 46,1 43,0 55,6 61,1 70,0 72,1 73,8 160,1
Собственные доходы консолидированного бюджета края 60,1 59,4 70,7 77,2 87,9 103,5 95,0 158,1
Составлено по данным Отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда за 2008-2014 гг. (Хабаровский край). URL : http://minfin.khabkrai.ru/portal/Menu/Page 79.
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2015, vol. 25, no. 5, pp. 803-811. ISSN 1993-3541
FINANCIAL, TAX AND MONETARY POLICY
том, что доля налоговых доходов, поступавших в местные бюджеты края по нормативам, установленным ст. 61, 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса РФ, в общем объеме налоговых доходов бюджета края варьировалась в достаточно широком диапазоне (от 12,9 до 21,9 %) и имела тенденцию к снижению.
Колебания значений показателя объясняются широким кругом причин. Во-первых, финансово-экономической ситуацией, которая влияла на динамику доходов как местных бюджетов, так и краевого. Например, в 2009 г. в условиях финансового кризиса отмечалось снижение налоговых доходов краевого бюджета при менее напряженных условиях формирования доходов местных бюджетов. Во-вторых, изменениями бюджетного законодательства в части нормативов отчислений доходов, закрепленных за местными бюджетами, и полномочий субъектов РФ по регулированию доходов местных бюджетов. За 2008-2014 гг. нормативы отчислений доходов от НДФЛ, установленные Бюджетным кодексом РФ, дважды снижались [7]. Стоит заметить, что основаниями для этих корректировок были изменения в системе разграничения полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями и необходимость расширения возможностей субъектов РФ по регулированию бюджетной обеспеченности и сбалансированности местных бюджетов.
Отметим, что федеральное законодательство оставляет за местными бюджетами сравнительно скромную часть налоговых доходов, аккумулируемых на их территории, и предполагает высокую степень концентрации средств в региональном бюджете. Такая позиция представляется вполне обоснованной, если принять во внимание закрепление за субъектами РФ
Известия Иркутской государственной экономической академии.
2015. Т. 25, № 5. С. 803-811. ISSN 1993-3541
широких полномочий по регулированию доходов местных бюджетов. Преимущество такого подхода заключается в возможности каждого субъекта Федерации избрать оптимальную схему разделения доходов между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований, которая будет учитывать особенности размещения налоговой базы, возможности органов местного самоуправления воздействовать на результаты формирования доходов и другие факторы.
Динамика второго показателя позволяет сделать выводы, как реализация органами государственной власти края полномочий по регулированию доходов местных бюджетов корректирует уровень бюджетной децентрализации (см. табл. 2). Разброс его значений также достаточно широк. Наибольший уровень бюджетной децентрализации по налоговым доходам был отмечен в 2009 г., а наименьший в 2014 г. Вклад доходов, поступающих в местные бюджеты по нормативам, установленным краевым законодательством, оценивается от 6,3 (2008 г. минимальное значение) до 11,45 процентных пунктов (2013 г. максимальное значение). Таким образом, роль единых и дополнительных нормативов отчислений доходов, закрепленных законодательством края, была неодинакова на протяжении рассматриваемого периода.
В течение анализируемого периода произошло усиление централизации налоговых доходов в краевом бюджете. Проводимая органами государственной власти края политика в сфере регулирования доходов местных бюджетов только отчасти компенсировала данную тенденцию (наиболее успешно в 2012 и 2013 г.). Хотя в 2014 г. наблюдалось снижение роли единых и дополнительных нормативов отчислений, устанавливае-
Таблица 2
Динамика показателей бюджетной децентрализации в Хабаровском крае за 2008—2014 гг., %
№ п/п Показатель 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1 Доля налоговых доходов, поступающих в местные бюджеты по нормативам Бюджетного кодекса РФ, в общем объеме налоговых доходов бюджета края 18,9 21,9 19,7 18,1 12,95 13,85 12,9
2 Доля налоговых доходов местных бюджетов в общем объеме налоговых доходов консолидированного бюджета края 25,2 29,3 26,3 24,9 24,3 25,3 20,6
3 Доля налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в общем объеме налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета края 31,0 35,4 32,0 31,3 29,0 30,2 26,0
4 Доля собственных доходов местных бюджетов в собственных доходах консолидированного бюджета края 42,4 43,4 41,0 42,4 44,1 48,0 47,3
Составлено по данным Отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда за 2008-2014 гг. (Хабаровский край). URL : http://minfin.khabkrai.ru/portal/Menu/Page 79.
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, Известия Иркутской государственной экономической академии.
2015, vol. 25, no. 5, pp. 803-811. ISSN 1993-3541 2015. Т. 25, № 5. С. 803-811. ISSN 1993-3541
S. N. LEONOV, M. N. SOLOMKO
мых краевым законодательством, в укреплении финансовой автономии муниципальных образований, значение данного инструмента регулирования в развитии межбюджетных отношений в крае и в формировании финансовых ресурсов органов местного самоуправления неоспоримо. Это подтверждается двумя основаниями. Во-первых, доля доходов от уплаты налогов, зачисляемых в местные бюджеты края по указанным нормативам, не опускалась ниже 25 % общей величины налоговых поступлений в местные бюджеты. В 2012-2014 гг. она варьировалась в пределах 37,4-46,8 %. Во-вторых, соотношением темпов роста доходов, поступающих в местные бюджеты по нормативам, закрепленным федеральным законодательством, с одной стороны, и региональным законодательством, с другой.
Эффективность применения такого инструмента регулирования, как единые и дополнительные нормативы отчислений доходов, зависит не только от обоснованности выбора налогов и определения нормативов, но и от политики, проводимой самими муниципальными образованиями. Соответственно, положительная динамика указанных доходов обеспечивается только в случае, если органами местного самоуправления проводится систематическая работа по обеспечению собираемости налогов и расширению налоговой базы.
Как было указано, краевым законодательством установлены единые нормативы отчислений доходов в местные бюджеты от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Очевидно, что динамика доходов от его уплаты зависит от числа субъектов предпринимательской деятельности — плательщиков налога и финансовых результатов их деятельности. Соответственно, одной из мер по укреплению налоговой базы местных бюджетов должно оставаться содействие развитию малого и среднего предпринимательства [12].
Динамика третьего показателя также отражает усиление бюджетной централизации. Хотя в расчет принимаются как налоговые, так и неналоговые доходы, ведущая роль в формировании тенденции все же принадлежит налоговым поступлениям (это объясняется низкой долей неналоговых доходов в структуре доходов бюджетов).
Для четвертого показателя характерен наименьший разброс значений. В отличие от первых трех показателей, его динамика положительна — максимальные значения были достигнуты в 2013 и 2014 г. Это можно интерпретировать
следующим образом — органы государственной власти края компенсируют снижение налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов посредством межбюджетных трансфертов. Благодаря их предоставлению доля местных бюджетов в собственных доходах консолидированного бюджета края увеличилась в 2008 г. на 11,4 процентных пункта, а в 2014 г. — на 21,3 процентных пункта.
Стоит отметить, что предоставление межбюджетных трансфертов обеспечивает более существенную корректировку пропорций разделения собственных доходов между региональным бюджетом и местными бюджетами, чем установление нормативов отчислений налоговых доходов. Такому подходу к регулированию уровня бюджетной децентрализации отдают предпочтение большинство субъектов РФ [1].
Таким образом, благодаря проведению достаточно активной политики в сфере межбюджетных отношений в крае достигается умеренный уровень бюджетной децентрализации по доходам. По сравнению с показателями, рассчитанными в целом по субъектам РФ на основе информации об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ1, на протяжении всего рассмотренного периода система разграничения доходов Хабаровского края была менее централизованной. Если значения показателя «Доля налоговых доходов местных бюджетов в общем объеме налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ», рассчитанного в целом по субъектам РФ, в 2010 г. составляло 17,85 % и в 2014 г. 15 %, а значения показателя «Доля собственных доходов местных бюджетов в собственных доходах консолидированного бюджета субъекта РФ» в 2010 и 2014 г. — 32 и 27 % соответственно, то в Хабаровском крае их значения значительно превышали среднероссийские показатели.
Резюмируя, можно отметить ряд особенностей в оценке уровня бюджетной децентрализации в системе межбюджетных отношений Российской Федерации:
1. Установленные Бюджетным кодексом РФ пропорции разграничения доходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами обеспечивают высокую степень централизации финансовых ресурсов в региональном бюджете. В результате многие муниципальные образова-
1 Информация об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов. URL : http://www.roskazna.ru/ konsolidirovannogo-byudzheta-rf/.
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, Известия Иркутской государственной экономической академии.
2015, vol. 25, no. 5, pp. 803-811. ISSN 1993-3541 2015. Т. 25, № 5. С. 803-811. ISSN 1993-3541
FINANCIAL, TAX AND MONETARY POLICY
ния испытывают недостаток финансовых ресурсов для исполнения вопросов местного значения.
2. Политика субъекта РФ по регулированию доходов местных бюджетов позволяет в определенной мере снизить уровень концентрации доходов в региональном бюджете и расширить финансовые возможности муниципальных образований. Реализация этого механизма была проиллюстрирована на примере Хабаровского края. Обеспеченный в крае уровень бюджетной децентрализации существенно выше среднего по Российской Федерации показателя. Следовательно, в рамках проводимой политики органы власти края достаточно результативно решают задачу по укреплению бюджетной автономии муниципальных образований и расширению их финансовых возможностей.
3. К выявленным негативным тенденциям относится снижение уровня децентрализации по налоговым доходам, а также значения по показателю, отражающему разграничение налоговых и неналоговых доходов в совокупности. Решение данной проблемы следует искать не в передаче на муниципальный уровень дополнительных источников доходов, а в проведении более последовательной политики по укреплению доходной базы и повышению качества администрирования налоговых и неналоговых платежей. Это позволит увеличить доходы местных бюджетов, не создавая риска потери бюджетной устойчивости для субъекта РФ, возникающего при увеличении нормативов отчислений доходов или при передаче на муниципальный уровень источников доходов за счет регионального бюджета [5].
Список использованной литературы
1. Истомина Н. А. Налоговое регулирование финансовой базы местных бюджетов как элемент межбюджетных отношений и бюджетного планирования в регионе / Н. А. Истомина // Финансы и кредит. — 2011. — № 44 (476). — С. 66-70.
2. Истомина Н. А. Современные тенденции и проблемы развития межбюджетных отношений / Н. А. Истомина, М. М. Сулейманов // Известия Уральского государственного экономического университета. — 2012. — № 1 (39). — С. 83-90.
3. Киреенко А. П. Налоговые аспекты межбюджетных отношений / А. П. Киреенко, Т. В. Сорокина // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). — 2011. — № 5. — URL : http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx?id=9671.
4. Леонов С. Н. Межбюджетные отношения на уровне субъекта Федерации / С. Н. Леонов, Т. В. Казанцева. — Владивосток : Дальнаука, 2006. — 151 с.
5. Леонов С. Н. Текущая бюджетная устойчивость субъектов РФ: уточнение понятия и методов оценки / С. Н. Леонов, М. Н. Соломко // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). — 2011. — № 6. — URL : http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx?id=14009.
6. Ляпунова Г. В. Развитие теории формирования доходов бюджетов России / Г. В. Ляпунова, Т. В. Файберг // Известия Иркутской государственной экономической академии. — 2014. — № 1. — С. 46-51.
7. Покровская Н. В. Роль налоговых трансфертов в формировании местных бюджетов в Российской Федерации / Н. В. Покровская // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). — 2015. — Т. 6, № 3. — URL : http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx?id=20121. — DOI : 10.17150/2072-0904.2015.6(3).8.
8. Силуанов А. Г. Методологические подходы к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах РФ / А. Г. Силуанов, И. В. Стародубровская, В. С. Назаров // Экономическая политика. — 2011. — № 1. — С. 5-22.
9. Сорокина Т. В. Межбюджетные трансферты как инструмент регулирования бюджетного сектора муниципальных образований / Т. В. Сорокина // Известия Уральского государственного экономического университета. — 2011. — № 2 (34). — С. 17-21.
10. Сорокина Т. В. Совершенствование межбюджетных отношений в регионе (на примере Иркутской области) / Т. В. Сорокина // Известия Иркутской государственной экономической академии. — 2010. — № 2 (70). — С. 24-29.
11. Шуба В. Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений / В. Б. Шуба. — М. : Экономистъ, 2004. — 248 с.
12. Экономика регионов. Хабаровский край / под ред. П. А. Минакира. — Хабаровск : Ин-т экон. исслед. Дальне-вост. отд-ния РАН, 2014. — 400 с.
References
1. Istomina N. A. Tax regulation of local budgets finances as part of intergovernmental fiscal relations and budget planning in the region. Finansy i kredit = Finance and Credit, 2011, no. 44 (476), pp. 66-70. (In Russian).
2. Istomina N. A., Suleimanov M. M. The current trends and problems of intergovernmental relations development. Izvestiya Ural'skogo gosudarstvennogo ekonomicheskogo universiteta = Izvestiya of Ural State University of Economics, 2012, no. 1 (39), pp. 83-90. (In Russian).
3. Kireenko A. P., Sorokina T. V. Taxation in inter-budgetary relations. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomich-eskoy akademii (Baykalskiy gosudarstvennyy universitet ekonomiki i prava) = Izvestiya of Irkutsk State Economics Acade-
Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, Известия Иркутской государственной экономической академии.
2015, vol. 25, no. 5, pp. 803-811. ISSN 1993-3541 2015. Т. 25, № 5. С. 803-811. ISSN 1993-3541
S. N. LEONOV, M. N. SOLOMKO
my (Baikal State University of Economics and Law), 2011, no. 5. Available at: http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx-?id=9671. (In Russian).
4. Leonov S. N., Kazantseva. T. V. Mezhbyudzhetnye otnosheniya na urovne sub"ekta Federatsii [Intergovernmental relations at the level of the subject of federation]. Vladivostok, Dal'nauka Publ., 2006. 151 p.
5. Leonov S. N., Solomko M. N. Current fiscal sustainability of RF constituent territories: specifying the concept and estimation techniques. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii (Baykalskiy gosudarstvennyy universitet ekonomiki i prava) = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy (Baikal State University of Economics and Law), 2011, no. 6. Available at: http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx?id=14009. (In Russian).
6. Lyapunova G. V., Faiberg T. V. Development of the theory of Russian budgets revenues generation. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2014, no. 1 (93), pp. 46-51. (In Russian).
7. Pokrovskaya N. V. Role of tax transfers in forming local budgets in Russian Federation. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii (Baykalskiy gosudarstvennyy universitet ekonomiki i prava) = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy (Baikal State University of Economics and Law), 2015, vol. 6, no. 3. DOI: 10.17150/2072-0904.2015.6(3).8. (In Russian).
8. Siluanov A. G., Starodubrovskaya I. V., Nazarov V. S. Methodological approaches to assessing the effectiveness of inter-budgetary relations in Russian regions. Ekonomicheskaya politika = Economic policy, 2011, no 1, pp. 5-22. (In Russian).
9. Sorokina T. V. Intergovernmental transfers as a tool to control municipalities budgets. Izvestiya Ural'skogo gosudarst-vennogo ekonomicheskogo universiteta = Izvestiya of Ural State University of Economics, 2011, no. 2 (34), pp. 17-21. (In Russian).
10. Sorokina T. V. Improvement of interbudgetary relations in a region (by the example of the Irkutsk Region). Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2010, no. 2 (70), pp. 24-29. (In Russian).
11. Shuba V. B. Formirovanie i razvitie mezhbyudzhetnykh otnoshenii [Formation and development of intergovernmental relations]. Moscow, Ekonomist» Publ., 2004. 248 p.
12. Minakir P. A. (ed.). Ekonomika regionov. Khabarovskii krai [The regional economy. Khabarovsk Krai]. Khabarovsk, Economic Research Institute, Far Eastern Branch of the Russian Academy of Sciences Publ., 2014. 400 p.
Информация об авторах Леонов Сергей Николаевич — доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник, Институт экономических исследований Дальневосточного отделения Российской академии наук, 688042, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 153; профессор, кафедра государственного и муниципального управления, Хабаровская государственная академия экономики и права, 680042, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 134, е-таН: leonov@ecrin.ru.
Соломко Мария Николаевна — кандидат экономических наук, доцент, кафедра финансов, Хабаровская государственная академия экономики и права, 680042, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 134, е-таН: solomko_m_n@mail.ru.
Библиографическое описание статьи Леонов С. Н. Оценка уровня бюджетной децентрализации в системе межбюджетных отношений субъекта Федерации и муниципальных образований / С. Н. Леонов, М. Н. Соломко // Известия Иркутской государственной экономической академии. — 2015. — Т. 25, № 5. — С. 803-811. — DOI : 10.17150/1993-3541.2015.25(5).803-81 1.
Authors
Sergey N. Leonov — Doctor habil. (Economics), Professor, Senior Research Fellow, Economic Research Institute, Far Eastern Branch of the Russian Academy of Sciences, 153 Tikhookeanskaya St., 680042, Khabarovsk, Russian Federation; Professor, Department of State and Municipal Governance, Khabarovsk State Academy of Economics and Law, 134 Tikhookeanskaya St., 680042, Khabarovsk, Russian Federation, e-mail: leonov@ecrin.ru.
Maria N. Solomko — PhD in Economics, Associate Professor, Department of Finance, Khabarovsk State Academy of Economics and Law, 134 Tikhookeanskaya St., 680042, Khabarovsk, Russian Federation, e-mail: solomko m n@mail.ru.
Reference to article Leonov S. N., Solomko M. N. Estimating the level of budget decentralization in the system of intergovernmental relations between regional and local authorities. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2015, vol. 25, no. 5, pp. 803-811. DOI: 10.17150/1993-3541.2015.25(5).803-81 1. (In Russian).
