CC BY
26
Банковская система
оценка ситуации в сфере деятельности кредитных организаций: взгляд бизнеса1
д.е. фадееб,
кандидат юридических наук, член Международной ассоциации финансового права, помощник Старшего вице-президента ТППРоссии
В настоящее время потребности российской экономики в банковских услугах в полной мере не удовлетворяется. Это обусловлено как недостатками в деятельности самих банков, так и внешними условиями развития банковского сектора, прежде всего сохраняющимся высоким уровнем рисков банковской деятельности, недостатками ее правового обеспечения и значительными издержками.
Назрела необходимость создания такой банковской системы, которая позволит развивать кредитно-денежную сферу темпами, адекватными потребностям экономики, переживающей модернизацию.
Концепция банковской реформы была разработана Правительством РФ в конце 2001 г. и неоднократно подвергалась критике за слишком медленные темпы проведения намеченных преобразований. Прошедшие года показали, что темпы банковской реформы по-прежнему низки, что в значительной степени объясняется расхождением Минэкономразвития России, Минфина России и Центробанка во взглядах на сроки и стратегию реформ. При этом следует отметить определенные сдвиги в сторону либерализации банковской системы. В частности, недавно отменена квота на участие иностранного банковского капитала, что будет способствовать притоку иностранных инвестиций в банковский сектор.
В настоящее время объемы банковского кредитования оказывают существенное влияние на развитие промышленности. Другими словами, в настоящее время банковская система отдает производственному сектору в виде кредитов практически все, что может, в существующих рыночных условиях. Предоставление еще больших объемов
1 Материал подготовлен на основе Концепции правовой политики ТППРФ на период до 2008 года.
кредитования может привести лишь к росту рисков банковской системы в целом и увеличению числа банкротств коммерческих банков. Дальнейшее увеличение объемов кредитования производства без существенного увеличения собственного капитала банков сегодня невозможно. В связи с этим остро встала проблема проведения банковской реформы, которая в итоге приведет к увеличению банковского капитала, росту капитализации банковской системы при снижении рисков банковских операций.
Российский финансовый сектор успешно развивался в 2003-2005 гг. Банковская система преодолела последствия кризиса 1998 г., фондовый рынок находился на одном из первых мест в мире по темпам роста. Однако и банковская система, и другие сегменты финансового сектора в настоящий момент не вполне отвечают потребностям экономики. Реформа банковской системы идет недостаточно быстро. Оживление на рынке ценных бумаг отчасти вызвано новациями в налоговом законодательстве и улучшением ситуации в экономике. Однако сохраняется потенциально высокая неустойчивость финансового сектора в силу многих внутренних и внешних факторов.
Основной задачей на ближайшую перспективу является повышение эффективности функционирования банковского сектора, увеличение его значения в экономике. Важными условиями решения этой задачи являются снижение рисков банковской деятельности, стоимости привлекаемых банками ресурсов, повышение качества капитала (собственных средств) и сокращение издержек кредитных организаций.
Основные проблемы законодательства о кредитных организациях в РФ. В настоящее время банковское законодательство в Российской Федерации
не образует целостной системы. В период с 1995 по 2005 г. в Федеральный закон «О Банке России» и в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» было внесено много изменений. В настоящее время готовится еще ряд поправок.
Также неясна ситуация, сложившаяся в отношении подзаконных нормативных актов в рассматриваемой области. По оценке специалистов, банковское законодательство состоит сегодня приблизительно из 8,7 тыс. нормативных актов. В некоторых случаях банковское законодательство входит в противоречие с другими нормативными правовыми актами, а именно — с налоговым и таможенным законодательством.
Все это свидетельствует о том, что назрела необходимость соответствующим образом систематизировать те нормативные правовые акты, которые составляют основу функционирования системы финансов и кредита.
В целях упорядочения работы с банковским законодательством представляется целесообразным создать документ, аналогичный Налоговому кодексу РФ. Пример Налогового кодекса неслучаен. Ситуация, которая существовала до недавнего времени в области налогового законодательства, напоминала положение, существующее в настоящее время в банковском законодательстве.
Идея создания Банковского кодекса РФ была выдвинута еще в 1996 г. Председателем Совета Федерации Е. С. Строевым на заседании «круглого стола» «Финансово-кредитная система и налоговая политика в России».
Цель принятия Банковского кодекса — создание целостного нормативного правового акта, необходимого для деятельности всех участников банковской системы России, включая Банк России, государственные, коммерческие банки и других участников, на основе наиболее ценных положений действующего банковского законодательства и выработки новых подходов к деятельности банков в России.
Сложившаяся практика и опыт функционирования банковской системы России и других государств, таких как США, Великобритания и Германия, должны стать основой для создания единого Банковского кодекса в России. Как нормативный документ Банковский кодекс призван в рамках единой структуры сгруппировать нормы права, относящиеся к банковской сфере.
При разработке и принятии кодифицированного акта должны учитываться те недостатки законодательства о банках и банковской деятельности,
которые существуют на настоящий момент:
отсутствие правовых условий для формирования источников кредитования в силу отсутствия системы реальной защиты вкладчиков, а также отсутствие защиты банков от досрочного полного изъятия привлеченных срочных вкладов;
отсутствие достаточной законодательной защиты от риска невозврата кредитов в силу слабой защищенности прав собственника в части обеспечения возврата долга и отсутствия законодательства о кредитных историях;
отсутствие специальных законодательных норм, регулирующих долгосрочное кредитование. Действующее банковское законодательство не проводит различий между краткосрочным и долгосрочным кредитованием — как по источникам, так и по методам обеспечения ликвидности. Проведение этих различий на уровне подзаконных актов оставляет много места для произвола, что не способствует формированию нормальных обычаев делового оборота, а, скорее, подрывает принципы делового сообщества и органов контроля;
действующее законодательство не препятствует сверхцентрализации и монополизму в банковской сфере. кредитная система России чрезмерно централизована. Экспансия сильных многофилиальных банков из центра в регионы не столько стимулирует конкуренцию на рынке банковских услуг, сколько способствует оттоку финансовых средств из регионов. Господствует монополизм на рынке сбережений населения при неоправданной задержке с формированием институтов кооперативного и взаимного кредита, вписанных в кредитно-финансовую систему.
Представляется целесообразным обратить особое внимание на правовое обеспечение деятельности иных институтов кредитно-финансовой системы, в частности так называемых организаций микрофинансирования, и в первую очередь специализированных кредитных потребительских кооперативов.
Деятельность кредитной кооперации получает все более широкое распространение и в целом играет положительную роль, в том числе в решении проблем ресурсного обеспечения малого бизнеса, а также социальных программ (особенно на региональном уровне).
При последующем реформировании кредитно-денежной системы должна учитываться возрастающая роль небанковских кредитных организаций в российской финансовой системе. Определения
различных финансовых институтов — кредитной организации как родовой категории, банка и небанковской кредитной организации как ее разновидностей — в законодательстве не учитывают практики кредитных и финансовых отношений.
Кредитная организация, по действующему законодательству, образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Видами кредитных организаций являются банки и небанковские кредитные организации. Вне данного определения остаются финансовые институты, которые не являются банками либо небанковскими кредитными организациями, но являются кредитными. На практике такие организации создаются в форме не только коммерческих, но и некоммерческих юридических лиц (кредитные кооперативы граждан, общества и фонды взаимного кредитования).
Таким образом, в законодательное определение кредитной организации должны быть внесены изменения в целях расширения сферы правового регулирования данного института. Для этого необходимо разрешить создание кредитных организаций в форме как коммерческих, так и некоммерческих юридических лиц.
Предложения по совершенствованию законодательства о кредитных организациях в РФ. Развитие системы финансовых институтов в России, совершенствование правовых основ кредитно-денежной системы, регулирование деятельности банков и банковского надзора должны быть ориентированы на общепринятую международную практику.
Приоритеты модернизации банковского сектора требуют решения следующих задач: создание системы страхования вкладов; завершение подготовки к переходу кредитных организаций на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности (МСФО); оптимизация регулятивных и надзорных функций Банка России.
В целях совершенствования правового регулирования деятельности кредитных организаций представляется необходимым:
подготовить поправки в Гражданский кодекс РФ, направленные на защиту банков от потерь, связанных с досрочным изъятием срочных вкладов;
ускорить работу над проектом Федерального закона «О кредитной кооперации»;
осуществить комплекс законодательных мер, направленных на рост возвратности кредитов путем: (1) усиления правовой защищенности собс-
твенников просроченных долгов; (2) полного запрета льготных и иных бюджетных кредитов (за исключением проходящих через государственные банки или агентства); (3) создания системы бюджетных дотаций на частичную выплату процентов по кредиту; (4) обеспечения банков правовыми средствами защиты от недобросовестных заемщиков через создание института кредитных историй;
разработать законодательную базу взаимного и кооперативного кредитования в целях обеспечения большинству населения альтернативных возможностей сбережения;
подготовить поправки к федеральным законам, направленные на ликвидацию возникшего чрезмерного налогообложения банков;
завершить комплекс подготовительных мероприятий по внедрению международных стандартов в практику бухгалтерского учета и отчетности в кредитных организациях. Базовой предпосылкой введения МСФО должно стать принятие нового Федерального закона «О бухгалтерском учете». Соответствующие коррективы должны быть внесены также в налоговое законодательство;
повысить требования к учредителям (участникам) кредитных организаций, установить требования по вопросам предоставления информации о финансовом положении, деятельности и деловой репутации учредителей (участников) в случае приобретения ими 10 % и более акций (долей) кредитной организации. В этих целях необходимо внести изменения в Федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности»;
совершенствовать процедуры финансового оздоровления и ликвидации кредитных организаций, деятельности временных администраций, аттестации арбитражных управляющих (ликвидаторов) кредитных организаций. Внести изменения в Гражданский кодекс РФ и законодательство о несостоятельности (банкротстве), направленные на обеспечение правовой защиты кредиторов, требования которых обеспечены залогом. Продолжить работу над совершенствованием механизма капитализации долгов кредитной организации в соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»;
подготовить Банку России предложения по изменению законодательства, направленные на упрощение процедур слияний, присоединений и преобразований кредитных организаций;
упростить Банку России порядок оценки кредитных рисков и формирования резервов на возможные потери по небольшим ссудам в целях содействия развитию кредитных операций банков с субъектами малого предпринимательства;
подготовить предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон «Об акционерных обществах», предусматривающих, что утверждение годовых отчетов, включая бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков общества, распределение прибылей, определение источников покрытия убытков, производится общим собранием акционеров на основе данных, достоверность которых подтверждена аудитором;
упростить процедуру реорганизации кредитных организаций в форме слияния, присоединения и преобразования, включая уточнение порядка уведомления кредиторов, исполнения обязательств кредитной организации перед кредиторами в случае ее реорганизации;
внести в Гражданский кодекс РФ изменения и дополнения, предусматривающие возможность досрочного изъятия срочных вкладов только в случаях, прямо оговоренных в договоре;
внести в Гражданский процессуальный кодекс РФ изменения, касающиеся особого порядка обращения взыскания на имущество граждан-должников по ипотечным кредитам в целях развития ипотечного жилищного кредитования.
Законопроект № 92873-4 «О внесении изменений в статью 31 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (в части предоставления кредитов малым предприятиям до 300 000 руб.) снят 6 октября 2005 г. с рассмотрения Государственной Думой. Однако проблематика, рассматриваемая в указанном законопроекте, не утрачивает актуальности.
Данная законодательная инициатива имеет принципиально важное значение для развития малого предпринимательства в России, облегчения доступа предпринимателей к кредитным ресурсам. На наш взгляд, выдача кредитов предпринимателям без образования юридического лица непос-
редственно из кассы кредитной организации (в сумме до 300 тыс. руб.) создаст необходимые объективные предпосылки для развития институтов микрокредитования предпринимателей, обеспечит экономию операционных затрат как для банков, так и для их клиентов.
По нашим оценкам, это условие в среднем на одни сутки позволит сократить срок получения кредитов, значительно ускорив тем самым заключение договоров, хозяйственных сделок в сфере малого предпринимательства.
Принятие законопроекта, на наш взгляд, не снизит уровня контроля за движением капитала и не создаст предпосылок для злоупотреблений в финансовой отчетности, так как выдача кредитов будет осуществляться в соответствии с порядком ведения кассовых операций, установленным Центральным банком РФ.
Принимая во внимание острую потребность субъектов малого предпринимательства в привлечении дополнительных финансовых ресурсов для осуществления своей коммерческой деятельности, указанные изменения в законодательстве позволят сделать кредитование предпринимателей без образования юридического лица более дешевым, доступным и оперативным.
Необходимо также продолжить работу над проектом Федерального закона «О кредитной кооперации». Специальный закон, которого ждали представители кредитной кооперации и который необходим, в данной редакции так или иначе не решает ни одной из имеющихся проблем в области законодательного обеспечения кредитной кооперации.
В нашем понимании это мог бы быть рамочный закон, определяющий основные виды кредитной кооперации, существующие в стране, и закрепляющий основные термины, используемые в данной области, прописывающий базовые отличительные признаки действующих в настоящее время в Российской Федерации разновидностей кредитных кооперативов и родственных им правовых форм.
