CC BY
59
Давыдова Марина Леонидовна
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Волгоградского государственного университета
Davydova Marina Leonidovna
doctor of Law, Professor, Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of Volgograd State University
E-mail: davidovavlg@gmail.com, davidovaml@volsu.ru ORCID 0000-0001-8392-9592
Оценка регулирующего воздействия как разновидность правотворческих экспертиз и инструмент умного регулирования1
Regulatory Impact Assessment as a Type of Law-Making Expertise
and a Smart Regulation Tool2
Аннотация. Правотворческие экспертизы включают в себя весь комплекс экспертиз, проводимых в процессе создания нормативно-правового акта. Выступая обязательным условием глубокой формальной и содержательной проработки проекта будущего акта, экспертизы обеспечивают эффективность его действия и могут поэтому рассматриваться как один из инструментов умного регулирования. В статье особое внимание уделено оценке регулирующего воздействия (ОРВ) как специфическому виду экспертиз, который чаще всего ассоциируется с концепцией умного регулирования. За более чем 10 лет существования в России этот институт так и не приобрел характер эффективно работающего механизма совершенствования правотворчества, что часто объясняется низкой общественной активностью. Комплексный характер ОРВ представляет объективную сложность для представителей бизнеса, привлекаемых к ОРВ в качестве экспертов. В итоге качественных заключений от них не поступает, а разработчик рассматривает их отсутствие как показатель положительной оценки проекта. Фактически разработчик снимает с себя ответственность за проведение всестороннего анализа проекта, а вопросы ОРВ так и остаются без ответов. В сводном отчете им дается предельно формальная характеристика с акцентом на то, что замечаний по проекту от представителей бизнес-сообщества не поступило.
Со ссылкой на зарубежный опыт в статье обосновывается необходимость возложения на разработчика акта ответственности за качество подробного отчета об ОРВ, независимо от того, какое количество представителей бизнес-сообщества приняло участие в обсуждении. Проблема повышения социальной активности и привлечения большего количества участников к ОРВ, безусловно, должна решаться, но недопустимо ставить качество сводного отчета об ОРВ, глубину проработки концептуальных вопросов планируемого регулирования в зависимость внешних факторов: доброй воли и альтруизма независимых экспертов.
Ключевые слова: умное регулирование, правовое регулирование, правотворчество, правотворческая экспертиза, регулятивное воздействие, ОРВ.
Abstract. Lawmaking expertise includes the entire range of expertise carried out in the process of creating a regulatory legal act. Expertise is a prerequisite for a deep formal and substantive study of the draft of the future act and ensures the effectiveness of its action. Therefore, legal expertise can be considered as one of the tools for smart regulation. The article pays special attention to the regulatory impact assessment (RIA) as a specific type of expertise, which is most often associated with the concept of smart regulation. For more than 10 years of its existence in Russia, this institution has not become an effectively working mechanism for improving lawmaking. This is often due to low social activity. The complex nature of RIA presents an objective difficulty for businesspeople who are recruited to RIA as experts. As a result, no qualitative conclusions are received from them, and the author of the draft law considers their absence as an indicator of a positive assessment of the project. In fact, he/she disclaims responsibility for con-
1 Исследование выполнено за счет средств гранта Российского научного фонда № 21-18-00484. URL: https://rscf.ru/project/ 21 -18-00484/
2 The study is financially supported by the Russian Science Foundation, project № 21-18-00484. URL: https://rscf.ru/project/21-18-00484/
ducting a comprehensive analysis of the project, and the RIA questions remain unanswered. In the summary report, they are given an extremely formal description, with an emphasis on the fact that there were no comments on the project from representatives of the business community.
With reference to foreign experience, the article substantiates the need to impose on the developer an act of responsibility for the quality of a detailed report on RIA, regardless of how many representatives of the business community took part in the discussion. The problem of increasing social activity and attracting more participants to RIA, of course, must be addressed. But it is unacceptable to make the quality of the summary report on RIA, the depth of elaboration of conceptual issues of the planned regulation dependent on external factors: goodwill and altruism of independent experts.
Keywords: smart regulation, legal regulation, lawmaking, law-making expertise, regulatory impact, RIA.
Умное регулирование подразумевает такое выстраивание регуляторной политики, которое позволяет достичь максимального эффекта минимальными средствами, включая как традиционные средства правового регулирования, так и нерегулятивные средства правового воздействия. Высокое качество формальной и содержательной проработки нормативно-правового акта, разумеется, является обязательным условием достижения целей умного регулирования, что позволяет рассматривать экспертизу проектов нормативно-правовых актов как один из важнейших его инструментов.
С одной стороны, экспертиза повышает качество самого текста, обеспечивает доступность, ясность, непротиворечивость его положений, что в итоге приводит к улучшению и упрощению регуляторной среды1. На достижение этой цели преимущественно направлены правовая, лингвистическая, антикоррупционная и другие виды правотворческих экспертиз, которые преимущественно не ставят под сомнение необходимость принятия самого акта (кроме случаев дублирования уже существующих нормативных предписаний, которые могут быть выявлены в ходе правовой экспертизы), но направлены на устранение в нем коллизий, повышение точности формулировок и т. п.
С другой стороны, есть экспертизы, которые призваны оценить необходимость самого акта и выбор средств, используемых в нем. Именно с этой целью все существующие руководства по лучшему регулированию и по умному регулированию включают требования проведения широких консультаций по оценке регулятивного эффекта предлагаемых норм, максимального привлечения представителей бизнеса и тех, чья деятельность подлежит регламентации. Речь, в первую очередь, идет о процедуре оценки регулирующего воздействия (ОРВ), которая активно используется в мире с 80-х гг. XX века. В варианте, предусмотренном российским законодательством, она представляет собой промежуточную конструкцию между экспертизой (предполагающей профессиональную оценку исследуемого объекта) и общественным обсуждением (подразумевающим наличие широкого круга участников, не имеющих специальной подготовки). Для ОРВ необходимо привлечение представителей профессионального сообщества, выполняющих здесь функцию своеобразных экспертов по практике регулирования соответствующей сферы общественных отношений. В частности, о проведении публичных консультаций в рамках ОРВ адресно уведомляются органы и организации по защите интересов предпринимателей, уполномоченный по правам предпринимателей, субъекты, привлечение которых обусловлено содержанием проблемы, целями и предметом регулирования.
В России институт ОРВ существует с 1999 года, когда соответствующая статья в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепила предмет и цели оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. За прошедшее после этого время множество научных работ написано о значимости данной процедуры2 и о ее недостаточной эффективности3. Значимость ОРВ обусловлена пониманием того факта, что оптимальным способом апробации регулятивных решений является запрос мнений тех, кому эти решения адресованы, и кто на собственном опыте знаком с практикой функционирования соответствующей сферы отношений. Однако практика реализации ОРВ дает основания для крайне пессимистичных выводов о фактической эффективности рассматриваемого института и реальной достижимости его целей.
За десятилетие, в течение которого в России внедрен и развивается институт оценки регулирующего воздействия, создана обширная нормативная база и накоплен определенный опыт организации и проведения экспертизы нормативно-правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. В докладе Всемирного банка, обобщающем практику развития ОРВ в 60 развивающихся
1 Interim report from the commission to the Stockholm European Council - Improving and simplifying the regulatory environment (https://euMex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52001 DC0130)
2 Арзамасов Ю.Г. Оценка регулирующего воздействия и риски в праве: опыт России и континентальной Европы // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2019. № 5. С. 4-31.
3 Тургель И.Д., Панзабекова А.Ж. Оценка регулирующего воздействия в постсоветских странах: результаты, проблемы, перспективы. // Управленческие науки. 2018, № 8(2), с. 84-93.
странах, Россия в 2018 году получила 5,5 баллов из 6 за наличие «хорошо спроектированной» системы ОРВ и регулярно публикуемых отчетов о ее работе1. Тем не менее уровень влияния рассматриваемого института на результаты правотворческой деятельности остается не очень высоким. Это обусловлено, с одной стороны, низкой социальной активностью, с другой, - формальным отношением к данному институту со стороны государственных органов. В первые годы, когда не все аспекты процедуры ОРВ были нормативно урегулированы, разработчики часто использовали своеобразную технологию ограничения широкого участия представителей общественности и бизнеса в ОРВ. Она проявлялась, к примеру, в том, что на сайте государственного органа сложно было найти соответствующий раздел, или в том, что формы экспертных заключений размещались в неудобном для заполнения формате, не указывались адреса, по которым нужно было отправлять отчеты о проведенной экспер-тизе2. Все эти препятствия не были непреодолимыми, но существенно снижали число и без того немногочисленных потенциальных участников обсуждения проекта нормативного акта. В настоящее время многие детали рассматриваемой процедуры подробно регламентированы, но разработчики нормативных актов по-прежнему без особого энтузиазма относятся к необходимости запрашивать чье-то мнение о проекте, а главное, прислушиваться к нему.
Проведенный авторами новейшего исследования регулятивной политики в России3 анализ 169 сводных отчетов по оценке регулирующего воздействия проектов федеральных законов, подготовленных несколькими министерствами (Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, Министерством здравоохранения Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службой России, Министерством спорта Российской Федерации) и размещенных на официальном портале regulation.gov.ru, показал, что оценка часто выполняется формально. К примеру, эксперты занижают степень регулирующего воздействия акта (при оценке актов низкой степени воздействия не все разделы экспертного заключения являются обязательными для заполнения, поэтому вместо высокой или средней степени часто указывается низкая), крайне редко предлагают альтернативные способы решения проблем, не дают количественной оценки ожидаемых расходов экономических субъектов, практически никогда не приводят результаты анализа международного опыта и т. п. Более половины отчетов по итогам исследования признаны отчетами низкого качества, высокую оценку не получил ни один. Обнаружены и проблемы технического характера: около 15% отчетов об ОРВ оказались недоступны по техническим причинам (вместо отчета размещен другой документ, файл не открывается и т. п.), некоторые представлены в неудобном для чтения и копирования формате4. Нетрудно предположить, что, если подобная небрежность и формализм проявляются федеральными министерствами при оценке проектов нормативных актов высшей юридической силы, то аналогичные проблемы на региональном и муниципальном уровне стоят гораздо более остро.
Не обращаясь к анализу качества заключений по проектам региональных нормативно-правовых актов, отметим, что, интенсивность участия субъектов РФ в ОРВ распределяется неравномерно, несмотря на наличие во всех регионах соответствующей нормативно-правовой базы и активную консультационную и организационную поддержку со стороны федеральных органов. Так, по данным доклада Минэкономразвития РФ «О развитии института оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления в 2019 году»5 примерно половина регионов (45 из 85) соответствует высокому рейтингу. Если общее количество подготовленных заключений об оРв от рейтинга не очень зависит (45 регионов с высоким рейтингом обеспечивают подготовку 54,2% всех заключений), то количественную оценку избыточности предлагаемого регулирования проводят практически только регионы с высоким рейтингом (88,5% всех количественных оценок). Косвенно на качество заключений об ОРВ указывают следующие цифры: из всей массы подготовленных заключений только 15% носят отрицательный характер, 25% - отражают позицию бизнес-сообщества. Согласно рейтингу 2020 года (представлен в виде инфографики на официальном портале ОРВ6) отрицательные заключения составили лишь 11% от общего количества и только 78% из них повлекли доработку проектов НПА. Наличие большого количества положительных заключений при низкой активности общественности может свидетельствовать о формальном характере проводимой оценки с целью искусственно повысить статистику по количеству ОРВ.
1 Ladegaard P., Lundkvist P., Kamkhaji J. (2018) Giving Sisyphus a Helping Hand Pathways for Sustainable RIA Systems in Developing Countries. Policy Research Working Paper 8367. World Bank Group. P. 13-14.
2 Давыдова М.Л. Модернизация юридической техники в современном мире: закономерности и тенденции // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 5: Юриспруденция (новое название Legal Concept = Правовая парадигма). 2013. № 2(l9). С. 8-13.
3 Теория и практика регулятивной политики в России: монография / под ред. А.Б. Дидикина. М.: Проспект, 2020. С. 71-90.
4 Там же.
5 http://orv.gov.ru/Doklad_2019.pdf (дата обращения: 27.10.2020).
6 Рейтинг качества проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ 2020 // Официальный информационный ресурс по оценке регулирующего воздействия Министерства экономического развития РФ. http://orv.gov.ru/ranking/ (дата обращения: 1.11.2021).
Сравнительное исследование, охватывающее практику реализации ОРВ в постсоветских странах1, позволяет сделать вывод о том, что все они имеют схожие проблемы. Обобщение опыта России, Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана показывает, что во всех государствах создана нормативная база ОРВ. Она в целом аналогична, несмотря на то что национальные законодательства предусматривают определенную специфику (терминологические подходы для обозначения ОРВ; сферы регулирования, на которые распространяет свое действие ОРВ; объект ОРВ при предварительной экспертизе; уровень управления, на котором осуществляется ОРВ). При этом внедрение оРв нельзя считать завершенным ни в одной из названных стран из-за низкого качества и формального характера сводных отчетов о проведении ОРВ, частых нарушений процедур проведения оценки, низкой степени вовлеченности бизнес-сообщества в процесс принятия решений. Пока нет успешных примеров разработки методических подходов к эффективности ОРВ. Информация ограничивается несистематизированными данными о масштабах предотвращенного ущерба, сэкономленных средствах бюджета или предпринимателей. Эти данные носят «единичный» характер и приводятся только в качестве примеров по отдельным заключениям, без сопоставления с объемом затрат государства на выполнение самой процедуры ОРВ, что не позволяет провести результирующую оценку2.
При этом именно такая оценка выступает главным показателем эффективности ОРВ и обоснованием необходимости его применения. По словам одного из ведущих мировых специалистов по ОРВ Скотта Джейкобса (Scott Jacobs3): «ОРВ - это основной инструмент, используемый для изучения того, как улучшить законы, чтобы получить хорошие результаты при минимальных затратах»4. В статье, посвященной внедрению ОРВ в Индии, он анализирует соотношение выгод и затрат от проведения ОРВ в развитых и развивающихся странах, заключая, что «...выгоды, вероятно, будут такими же или даже больше в Индии, чем в США или ЕС, потому что негативные последствия высоких нормативных издержек, рисков и входных барьеров в Индии, вероятно, будут выше. Экономические выгоды от более эффективного регулирования существенны, поскольку в странах, подобных Индии, ежегодные затраты на государственное регулирование составляют 10-20% ВВП. Это означает, что даже небольшие улучшения в эффективности регулирования могут принести большие выгоды для национального дохода»5.
Вероятно, это относится и ко многим странам постсоветского пространства. Отсутствие четкой технологии подсчета результативности ОРВ показывает, что достижение основной его цели - экономической выгоды - не рассматривается как приоритетное. ОРВ развивается скорее, как формальный показатель открытости и демократичности правотворческого процесса, ничего, по сути, в этом процессе не меняя.
Стоит отметить, что проблема низкой научной проработанности касается не только ОРВ, но и других процедур, направленных на совершенствование правотворчества. В частности, в современных отечественных исследованиях значительное внимание уделяется проблеме отсутствия четких критериев результативности и эффективности правовых экспериментов, что существенно снижает практическую пользу от их проведения6. При этом, если для правового эксперимента слабая научная обоснованность правотворческого процесса может рассматриваться как вполне убедительная критика, то недостатки ОРВ чаще списываются на низкую общественную активность.
В определенной мере такой подход имеет под собой основания. Фактически ОРВ преследует две цели, имеющие самостоятельный характер. Это (1) привлечение общественности, в первую очередь, представителей бизнеса к созданию будущего нормативного акта и (2) проведение экономического анализа предлагаемого этим актом варианта регулирования и его альтернатив. На практике первая цель часто выходит на передний план и начинает восприниматься как приоритетная.
Значимость этой цели обусловлена общими тенденциями демократизации государственной власти и, в частности, правотворческого процесса. Действительно, провести всестороннюю оценку собственного проекта разработчику может быть сложно в связи с тем, что выбранный вариант регулирования субъективно кажется ему оптимальным. Привлечение представителей бизнеса позволяет увидеть проблему с другой стороны, раскрыть преимущества альтернативных вариантов ее решения, повысить объективность оценки предлагаемого регулирования. Публичные консультации в рамках ОРВ необходимы не только и не столько как средство общественного контроля за деятельностью правотворческого органа (эту функцию более явно выполняет, например, независимая антикоррупционная экспертиза). Скорее
1 Тургель И.Д., Панзабекова А.Ж. Оценка регулирующего воздействия в постсоветских странах: результаты, проблемы, перспективы // Управленческие науки. 2018.№ 8 (2). С. 84-93.
2 Там же.
3 Управляющий директор, Jacobs, Cordova & Associates (консалтинговая фирма, разработавшая проекты реформирования нормативно-правовой базы для целого ряда государств и международных организаций). URL: http://regulatoryreform.com/
4 Jacobs S. The Ria Revolution // Business Line. 2015. November 19. https://www.thehindubusinessNne.com/opinion/the-ria-revolution/article7896549.ece
5 Там же.
6 Ефремов, А. А., Южаков, В. Н. Оценка результативности и эффективности экспериментального регулирования в сфере цифровых инноваций // Информационное общество. 2021. No 3. С. 41-50. URL: http://infosoc.iis.ru/article/ view/596
это средство содержательной корректировки проектов нормативно-правовых актов, способ их оценки с точки зрения реальной практики и привязки к нуждам этой практики.
«Концепция «умного регулирования» ... заключается в постоянном и систематическом совершенствовании качества регулирования за счет комплексной оценки воздействия на каждом этапе принятия решения, его реализации и мониторинга, четкой координации заинтересованных госорганов и учета мнения всех целевых групп воздействия. Это позволяет принимать четкие и понятные законы, постоянно их совершенствовать, то есть управлять регулированием»1. Учет мнения целевых групп является, соответственно, тем важным звеном, отсутствие которого снижает эффективность всего описанного механизма.
К сожалению, получить требуемую обратную связь от целевых групп в ходе проведения ОРВ удается далеко не всегда. Низкая активность участия в публичных консультациях, как правило, объясняется множеством причин: «недостаточным уровнем правовой культуры населения, низким уровнем правосознания; «цифровым неравенством» граждан; многочисленностью принимаемых нормативных правовых актов, которые не могут обладать одинаковой общественной значимостью и вызывать одинаковый публичный интерес; отсутствием широко освещаемых планов правотворческой деятельности»2. Безусловно, эта проблема требует комплексного решения. Согласно существующим рекомендациям, консультационные процессы должны быть: непрерывными, всеохватывающими, доступными, необременительными, прозрачными, последовательными, гибкими, непоспешными, а также должны выступать средством, а не целью3. Поиск оптимальных способов проведения консультаций, соответствующих таким принципам, должен становиться предметом самостоятельного исследования и экспериментирования.
Для целей подобного поиска уместно, в частности, использование рекомендаций поведенческих наук, заключающихся в том, что побудить людей к действию легче, если максимально упростить требуемые действия и максимально доступно представить информацию о них4. Из этого следует, что решение проблемы низкой активности общественного участия в публичных консультациях в значительной мере лежит в области совершенствования технологий информирования граждан, а также повышения простоты и удобства самой процедуры участия. Оба эти фактора находятся в ведении представителей власти, организующих публичные консультации. Отсюда, игнорирование со стороны общества существующих механизмов участия может косвенно указывать на недостаточность усилий, предпринятых государственными органами для обеспечения доступности этих механизмов. И в этом смысле наличие реакции бизнес-сообщества на проект нормативного акта выступает формальным показателем качества проведения ОРВ.
Крайне важно, однако, чтобы этот критерий не оказался единственным.
К сожалению, именно в процедуре ОРВ существуют объективные пределы упрощения. Перечень вопросов, предлагаемых в рамках этой процедуры участникам обсуждения, крайне сложен. Комплексный характер ОРВ требует всестороннего анализа предлагаемого правотворческого решения и альтернативных ему вариантов, включая оценку экономических выгод и рисков, обобщение зарубежного опыта и пр. Для представителей бизнеса, привлекаемых к ОРВ в качестве экспертов, такая работа оказывается непосильной и по временным затратам, и по объему информации, которую необходимо обобщить.
В итоге качественных отзывов от них не поступает, а разработчик рассматривает отсутствие таких отзывов как показатель положительной оценки проекта. Фактически разработчик снимает с себя ответственность за проведение всестороннего анализа проекта, а вопросы ОРВ так и остаются без ответов. В заключении об ОРВ дается предельно формальная характеристика с акцентом на то, что замечаний по проекту от представителей бизнес-сообщества не поступило.
Но кто в этом случае должен провести расчеты экономической выгоды и изучить зарубежный опыт? Вне всякого сомнения, обязанность качественно и подробно ответить на все вопросы ОРВ лежит на самом разработчике.
Получается, что, если организацию участия рассматривать как основную цель ОРВ, отсутствие общественной активности дает разработчику повод переложить ответственность за качество оценки на бизнес. Чтобы этого не происходило, необходимо продумать механизм, который не только формально обязывал бы разработчика готовить отчет об ОРВ, но и обеспечивал должную глубину и качество проработки всех вопросов в этом отчете.
Варианты подобных механизмов можно найти в зарубежной практике. В качестве примера рассмотрим руководство правительства Австралии по анализу регулирующего воздействия5. Значительное ме-
1 Мовчан Ю.В. Оценка воздействия как инструмент устойчивого развития в нормотворчестве Европейского Союза // Евразийская адвокатура. 2014. № 4 (11). С. 75-80.
2 Черногор Н.Н., Залоило М.В. Совершенствование общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. № 4. С. 74-92.
3 The Australian Government Guide to Regulatory Impact Analysis © Commonwealth of Australia 2020. URL: https://obpr.pmc.gov. au/sites/default/files/2021-06/australian-government-guide-to-regulatory-impact-analysis.pdf
4 OECD (2019) Delivering Better Policies Through Behavioural Insights: New Approaches OECD Publishing, Paris. URL: https://doi.org/10.1787/6c9291e2-en
5 The Australian Government Guide to Regulatory Impact Analysis © Commonwealth of Australia 2020. URL: https://obpr.pmc.gov. au/sites/default/files/2021-06/australian-government-guide-to-regulatory-impact-analysis.pdf
сто в этом документе уделено обоснованию того, что каждый разработчик в обязательном порядке должен подготовить отчет о регулирующем воздействии предлагаемого им акта. Такой отчет рекомендуется начинать готовить как можно раньше, до составления самого проекта1. Он рассматривается как дополнение к процедуре ОРВ и должен сопровождать любое правотворческое решение, в том числе, решение о дерегулировании. Для подготовки отчета могут быть привлечены внешние эксперты, но по общему правилу делать это не рекомендуется, так как навыки проведения анализа регулирующего воздействия необходимы любому представителю власти, занимающемуся созданием правовых норм. Помощью специалистов следует пользоваться в исключительных случаях: для проведения сложных экономических расчетов или для разработки стратегии использования поведенческих методов в решении конкретной проблемы (с этой целью при правительстве Австралии создано специальное агентство2, к услугам которого разработчики нормативных актов могут прибегнуть). При этом обращение к внешним консультантам не переносит на них ответственность за содержание отчета и качество ответов на ключевые вопросы. Таких вопросов семь: (1) Какая проблема решается? (2) Зачем нужно регулятивное вмешательство? (3) Какие варианты решения проблемы существуют? (4) Какова вероятная чистая выгода каждого варианта? (5) С кем проведены консультации и как учтены их отзывы? (6) Какой из рассмотренных вариантов наилучший? (7) Как будет реализовываться и оцениваться выбранный вариант?
Для повышения качества проводимого анализа создано управление по лучшим регулятивным практикам (The Office of Best Practice Regulation), которое проводит предварительную и окончательную оценку отчета о регулирующем воздействии, в том числе, дает неофициальные рекомендации по разработке программы проведения публичных консультаций, следит, чтобы глубина анализа соответствовала масштабу проблемы и потенциальному регулирующему воздействию. Управление находится в департаменте премьер-министра, но является независимым в оценке качества отчетов о регулирующем воздействии. Итоговые версии отчетов публикуются на его официальном сайте с оценкой (недостаточный уровень, адекватный уровень, хорошая практика, образцовая практика), после чего Кабинет министров принимает решение о дальнейшей судьбе проекта.
Приведенная процедура может рассматриваться как пример планомерной государственной политики по повышению качества ОРВ. Успешно проведенные публичные консультации являются важным, но не единственным условием, обеспечивающим такое качество. Необходимо, чтобы цель демократизации правотворческого процесса усиливала, а не подменяла собой всестороннюю экспертную оценку проекта нормативного акта. Главным субъектом, ответственным за такую оценку, выступает сам разработчик. Однако процедура проведения экспертизы и учета ее результатов должна ставить разработчика в условия, при которых он вынужден максимально ответственно подойти к ответу на каждый вопрос. Для этого необходимы:
- обязательность подготовки отчета об ОРВ и ответственность разработчика проекта нормативного акта за качество этого отчета,
- наличие доступной методической помощи по составлению отчета об ОРВ,
- независимая оценка качества отчета, не связанная внутриаппаратными интересами,
- прозрачность процесса подготовки отчета об ОРВ и оценки его качества.
1 Здесь уместно вспомнить аргументацию В. М. Баранова по поводу значения концепции законопроекта и необходимости ее разработки на начальной стадии правотворческого процесса, см.: Баранов В. М. Концепция законопроекта. Н. Новгород, 2003.
2 Behavioural Economics Team of the Australian Government - группа по поведенческой экономике правительства Австралии - подразделение правительства Австралии по применению поведенческих идей в государственной политике: https://behaviouraleconomics.pmc.gov.au/
