Оценка регулирующего воздействия как инструмент государственного регулирования предпринимательской деятельности на Дальнем Востоке Текст научной статьи по специальности «Право»

DOI 10.22394/1818-4049-2017-78-1-154-162 УДК 338.22(571.6)

Currently, in all countries of the world, the conditions of economic management are determined by law. In order to ensure the maximum possible comfort conditions, the issues of substantive regulation of these documents are relevant. The high quality of

Востока

многообразие особенностей ведения деятельности местными жителями, формирует склад ума и тарактер принятия решений. В условиях кации общероссийских правил условия жизни формируют реализадию этих самых правил с некогорыми ми коэффициентами (усиление

ний или дополнительная перепроверка). Несомненно, такой подход существует и в других регионах стран^1 и даже всего что обусловлено законами рыноч-экономики, а значит общие подходы можно применять и в ; сточного региона.

Условия хозяйствования ся законодательством во всех странах

Иван Олегович - канд. э] i края по развитию ] E-mail: [email protected]

: рынков (г. Хабаровск).

мира, но содержательная регуляция этих документов определена не везде.

Высокое качество государственного ре-

реф°рмы управления г°сударственным сектором экономики и имеет большое значение для функционирования как об-

Организации экономического чества и развития (далее - ОЭСР) ют, что оно

в плане как экономической

1995 г. Комитет ОЭСР утвердил < дации по повышению качества ственн°г° регулирования» - первый свод

качества регулирования, принят^1й

На

качества г°сударственн0г0 ния» лишь несколько стран-участниц ]

регулирования для обеспечения

принципов. К 2000 г. уже 24 из 30 стран-ОЭСР

В 1997 г. в документе «OECD Report on Regulatory Reform» (ОЭСР, 1997) был представлен план действий с рекомендациями по стратегии, включающими семь Принципов качественного регулирования и подборку из 10 лучших практик решений разработки и воплощения ОРВ. В 1997 г. была запущена Программа реформы регулирования ОЭСР. Эта грамма показывает уже на раннем пе наличие связей между нормативной правовой ^^ конкуренцией и торговой политикой государства, которые содержатся в тематических исследованиях и обзорах стран, выявивших значение регулирования для качества стратегии и развития.

Одним из наиболее эффективных методов государственного регулирования на данный момент является оценка регулирующего воздействия (англ. Regulatory Impact Assessment - RIA) - это набор пр0цедур, позволяющий разработчику регулятивных решений в процессе подготовки законопроектов рассмотреть максимально широкий спектр возмож-

ных регулятивных мер, оценить ты и выгоды как адресатов ния ^вдарт^м-ел^ хражданЬ так и бюджетов всех уровней, предложить наиболее эффективное решение, а также оценить его возможные последствия.

(далее - ОРВ) представляет собой процесс систематического анализа нормот-

целью выявления возможных эффектов от введения им регулятивных мер. Оценка направлена на повышение эффективности государственной политики, за-

применяется для прогнозирования следующего поведения субъектов эк мической деятельности. При этом а

с обязательным изучением ных альтернатив государственного шательства. На основании

акта и его содержания.

ОРВ предполагает определение блемы, на которую направлено р°вание, цели регулир°вания, фикации различных вариантов, которые позволяют достигнуть поставленные цели, сравнение этих вариантов и выбор наилучшего из доступных. мым элементом ОРВ является ние публичных консультаций с ресованными сторонами, что позволяет более точно выявить возможные положительные и отрицательные эффекты от введения регулирования. Подход также позволяет прогнозировать неочевидные возможности поведения населения и предпринимателей.

Объектом ОРВ являются принимаемые в государственном управлении решения в виде различных регулирующих актов, как правило, на этапе их разработки. Объектом могут выступать постановления рaспоряжения, указь^ директивы, законы, приказы и другие регулирующие решения.

Предметом ОРВ являются отношения, преимущественно в экономической сфере, между хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, обществом и государством, на которые оказывают воздействие принимаемые

с

регулирующие решения.

Основным критерием выбора ог мального варианта регулирующего

возможное положительное

воздействие на совокупное

не ограничена только воздействием ре-гулируюших решений на бюджет, по-

в

Ф°ванном виде) принятия регулирующих актов для всех возможн^1х а,дресатов регулирования (бизнес,

ном, так и в долгосрочном периодах.

Субъектом ОРВ является орган го дарственной власти, осуществляющ

Ф

в той или иной сфере и регулирующие решения в ном управлении в рамках своей

Целью ОРВ проектов актов являются и оценка возможных поло-

решения : этом, если условно разделить все :

пять категорий - на основе экспертного мнения, консенсуса, политического ния, бенчмаркинга, на основе ских доказательств - то ОРВ попадает в

: и :

анализе, в результате которого

Заинтересованные лица процесса ОРВ - это экспертные, научные, отраслевые, общественные, иные организации,

:дпринимательской и деятельности, их ассоциации и союзы, граждане и иные заинтересованные лица, принимающие участие в публичном обсуждении при проведении ОРВ проектов актов и экспертизы актов. Общественные и (или) экспертные низации

с учетом

и

принятия проекта акта на основе за проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических; лиц в сфере тельской и иной экономической , ности или способствующих их введени^^;

возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Иначе говоря, ОРВ применяется с це-

1риЕ

ходимости обеспечения ма вовлечения представителей мательского и экспертного сообщества в процесс подготовки и принятия регулирующих решений. Критерием выбора общественн^1х и (или) экспертн^1х низаций является способность тативно представлять позицию

в рамках публичн^1х к^су^тац™.

Систематическое применение ОРВ проведение оценки

вых актов в России ; не началось во второй половины 2010 г.

К 2014 г. не все регионы Российской Федерации смогли начать работу с ОРВ. Представители региональных уполномоченных органов по ОРВ постоянно обращала в адрес Минэкономразвития России с просьбой провести обучение по данному направлению.

С принятием Феде

02 июля 2013 г. № 1 изменений в Ф

ра-ФЗ «С

ер

закона от «О внесении закон «Об об-

щих принципах организaдии

ТС^ЬГС (представителЬн^1Х) и

!редст"

тельных органов

Ф

власти

Российской Федерации» и Федер закон «Об общих принципах ции местного самоуправления в ской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативн^1х правов^1х актов»» (далее - Закон) с 01 января 2014 г. проекты актов субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осу^^1ествления

предпринимательской и

ной деятельности, в обязательном ке должны проходить процедуру ОРВ.

В связи с чем Минэкономразвит

России в октябре 2014 г. была разработана Методика формирования рейтинга качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации.

Хабаровский край на протяжении 3 лет реализации института оценки регулирующего воздействия на региональном уровне входит в число регионов-лидеров федерального Рейтинга качества осуществления оценки регулирующего воздействия и экспертизы в субъектах Российской Федерации, и относится к «высшему уровню» организации и проведения оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ).

Начало 2016 г. ознаменовано важными изменениями в реализации института оценки регулирующего воздействия. Вступивший в силу 01 января 2016 г. Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос-

^ « . т.

сийской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» (далее - Федеральный закон № 447-ФЗ) ввел новые подходы к определению сферы применения ОРВ и реализации института ОРВ.

Формулируемая ранее более широкая

сфера применения ОРВ как на региональном уровне, так и на муниципальном (проекты НПА, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности) уточнена.

В настоящее время процедуре ОРВ подлежат:

- проекты нормативных правовых актов края (далее - проекты НПА края), устанавливающие или изменяющие обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности (далее - субъекты ПиИД) или устанавливающие, изменяющие, отменяющие ответственность за нарушение НПА края, затрагивающих вопросы осуществления ПиИД;

- проекты нормативных правовых актов муниципальных образований края (далее - проекты МНПА), устанавливающие или изменяющие обязанности для субъектов ПиИД.

Кроме того, законодательно исключены из предметной области ОРВ проекты законов края и проектов НПА представительных органов муниципальных образований:

- регулирующие бюджетные правоотношения;

- направленные на установление (изменение) региональных и местных нало-

3 место среди 35 субъектов РФ 1 место среди субъектов ДФО

Субъект Российской Место в рейтинге Федерации за 2016 г. Группа

Ульяновская ооласть 1

Ленинградская область 2 —- *3 1 «Высший уровень»

Хабаровский край 3 |

Магаданская область 28

П римо рский край 43 j

Республика Саха (Якутия) 46 II. «Хороший уровень»

Амурская область 49

Сахалинская область 56

Еврейская автономная область 62 ▼ ■»

Камчатский край 75 ^ III. «Удовлетворительный уровень»

Чукотский автономный округ 81 ▼

Методика формирования рейтинга утвер>кдена заместителем министра э ко н о м и ч е ского р а а в ити я Ро сси й ско й Феде р аци и С. В. Ш и п о в ы м (№ 1613-

СШ/Д26вн от 26.ТО.¿016)

Рис. 1. Итоги рейтинга ОРВ в РФ в 2016 г.

I с 01 января 2014 г. по 31 декабря 2015 г. на региональном уровне

на муниципальном уровне^(^>

| на региональном уровне с

проекты НПА края

затрагивающие

вопросы осуществления дпринимательскс инвестиционном деятельности

проекты НПА края

устанавливающих или изменяющих обязанности для субъектов ПиИД или ответственность за нарушение НПА края, затрагивающих вопросы осуществления ПиИД

Исключение проекты законов края: - регулирование бюджетных правоотношений;

-направленные на установление региональных налогов, налоговых ставок по федеральным налогам.

на муниципальном уровне ф проекты муниципальных НПА

устанавливающих или изменяющих обязанности для субъектов ПиИД

Исключение проекты НПА представительных органов муниципальных образований:

- устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих местные налоги и сборы;

- регулирующих бюджетные правоотношения.

Рис. 2. Изменения в реализации института ОРВ в 2016 г.

ОРВ муниципальных правовых актов

Закон Хабаровского края от 25 июня 2014 года N9368 «Об отдельных вопросах правового регулирования экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов»

ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 30.12.2015 № 447-ФЗ

Обязательно проведение ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов в муниципальных районах и городских

округах, включенных в установленный Законом субъекта Российской Федерации ПЕРЕЧЕНЬ

Критерии

1) число хозяйствующих субъектов на территории МР края, ГО края на 1 ООО человек постоянного населения МР края, ГО края составляет не менее 10 единиц;

2) наличие не менее чем в одной трети поселений входящих в состав МР края, в ГО края точки доступа к ИТС "Интернет";

3) наделение ОМСУ МР края, ГО края государственными полномочиями края в соответствии со статьей 19 ФЗ «Об общих принципах организации ОМСУ в РФ».

Перечень Хабаровского края:

— 2 городских округа

> 17 муниципальных районов

Рис. 3. Реализация института ОРВ в муниципалънъж образованиях

гов, налоговых ставок по федеральным налогам.

При этом, в обязательном порядке подлежат проведению процедуры ОРВ проекты законов по специальным налоговым режимам, регулирующие ограничения перехода на специальный налоговый режим и на применение специального налогового режима, особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок применения указанных льгот.

Помимо области применения ОРВ Федеральным законом № 447-ФЗ уточнена

система обязательной реализации института ОРВ на муниципальном уровне.

Согласно федеральному законодательству, начиная с 1 января 2016 г. обязательно проведение ОРВ проектов МНПА только в тех муниципальных районах и городских округах края, которые включены в Перечень, утвержденный Законом субъекта Российской Федерации.

Законом Хабаровского края от 27 апреля 2016 г. № 182 «О внесении изменений в Закон Хабаровского края «О порядке проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов,

Рис. 5. Структура проектов НПА края,

процедуру ОРВ

предпринимательской и ной деятельности, и о порядке

проектов му

нормативных правовых актов, затрагивающих : сы осуществления ской и

установлены критерии отбора пальных образований края для ния в Перечень и непосредственно Пе-

Процедура ОРВ проводится ми исполнительной власти Хабаровского

края, ответственными за реализацию государственной политики в ющей отрасли.

В 2016 г. ского развития края, как ным органом по ОРВ, было подготовлено 155 экспертных заключений об ОРВ по проектам НПА края, в том числе:

- в полном объеме процедура ОРВ была проведена по 97 проектам НПА края, из них по 22 проектам НПА края (19,8 %) были даны отрицательные заключения об ОРВ1 , по 10 проектам НПА были выданы заключения с замечаниями;

- по 58 проектам НПА проведена про-

за

2016 г. приведена в приложении к настоящему докладу

цедура ОРВ по «упрощ>енному» порядку

проведения ОРВ, из них по 5 проектам НПА даны

гридат об ОРВ.

экспертн^1е

Структура

в 2016 г.

показывает, что в большей

степени (76,8%) регулирование

ности в Хабаровском крае осуществляется посредством принятия :

Губернатора края и Правительства края. Каждое 5-е постановление

ства края и каждое Губернатора края р< пр°сы °сущрствлени ской и инвестицион]

11-е

аментировало в

!редпринимател I деятельности.

В меньшей степени вопросы

вания пр ционной ются зав ним, раз

ьской и в крае

и

правками к иными субъекта-ьной инициативы

работанны ми права законода края. При этом, инициативы данной катетер™ характеризуются недостаточной проработанностью, в связи с чем 60% из

них получили ] заключения ] жений, .

точных обязанностей и расходов для субъектов и инвестицион

экспертн^1е в них ] введению : необоснованных

тельской

сти а также ввиду представления документов, не содержащих достаточных сведений для оценки воздействия предлагаете регулирования.

С 1 января 2016 г. вступили в силу Правила проведения оценки ского воздействия (далее - ОФВ) тивных правов^1х aктов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2015 г. № 83. Процедура ОФВ проводится взамен

пертизы норматпвных пргшоиын актои федеральн^1х органов исполнительной власти в целях выявления в них ний, необоснованно затрудняющих ] ние предпринимательской и онной деятельности, который с того же момента прекратит свое действие. Это второй ¡этап после внедрения процедуры ОРВ на пути к созданию «качественных» краевых НПА. Процедура ОФВ позволит

проводить сравнительный анализ ] татов ОРВ, заявленных разработчиком на стадии проекта такого акта, и тем эффектом, который получен после его принятия.

В целях обеспечения качественного проведения процедуры ОФВ НПА края Постановлением Правительства Ха~ баровского края от 16 июня 2014 г. № 183-пр «О внедрении процедуры оценки регyлирyющег° возДейCтвиа» утвержден Порядок проведения ОФВ НПА края.

Процедуре ОФВ подлежат действующие НПА края, которые включены в Перечень НПА края, подлежащих проведению ОФВ на очередной год, на основе поручений Губернатора края, предложе-ни^ тостуга^ж от регулирующцх ор-гано^ участников публичн^1х консультаций, уполномоченного по защите прав предпринимателей в Хабаровском крае и других заинтересованных лиц, а также в случае, если действующие НПА были подготовлены без проведения процедуры ОРВ на основании поручений или указаний Губернатора кр^ в вторых: содержалось прямое указание на необходимость их разработки в сжатые сроки (не более 15 рабочих дней).

Данный подход обеспечивает возможность провести более детальный анализ тех действующих НПА, которые обеспечили возникновение отрицательных последствий или негативных отзывов, а также оценить регулирующее ствие «срочных» НПА и, в случае димости, принять меры, направленные на улучшение условий ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Итогом проведения процедуры ОФВ НПА края является принятие одного из решений:

об э^ф^фективности реГyлИр°BaHИа;

- о необходимости внесения изменений в НПА края.

В 2016 г. в целях пилотной апробации

процедуры ОФВ проведена в отношении

Порядка и условий предоставления субсидий из краевого бюджета

Фопр

баровского края на поддержку элитного ^га^одст^ утвержденных поста-

Рис. 6. Взаимодействие с:

новлением Правительства Хабаровского края от 18 мая 2015 г. № 106-пр (далее - Порядок).

В целом, по итогам проведения ОФВ Порядка уполномоченным органом сделан вывод о достижении действующим регулированием поставленных целей. При этом, по итогам рассмотрения совместно с Министерством ственного производства и развития ских территорий края, поступивших в ходе публичных консультаций замечаний и предложений было принято решение об исключении отдельных требований, а также о целесообразности корректировки Порядка и сопутствующих правовых актов в соответствии с опытом иных субъектов Российской Федерации.

Одной из существующих проблем в реализации процедуры ОРВ является ограниченное количество экспертов, готовых активно работать с проектами нормативно-правовых актов. В , тельности это общая тенденция общества — низкая социальная активность и пассивная гражданская позиция. Однако работа уполномоченного органа — Минэкономразвития края в том, чтобы постоянно привлекать новых экспертов и плотно взаимодействовать с уже существующими, что министерство с успехом

и делает, если верить результатам указанного рейтинга.

1. Беляев А.Н., Соболь Д.В. Модели реализации оценки регулирующего воздействия на

России [Электронный научной

шруь уровне в

ки и обществп. НИУ ВШЭ. 5 апреля 2011 г.

2. Ефремов А.А. Оценка регулирующего воздействия в системе институтов ния эффективности нормотворчества //

ления. 2012 № 2. С. 121-123.

3. Живулин В.А. Оценка го воздействия в России Задачи,

[Элек'тр1Он>ны1й

на «круглом столе» в . Центре при Правительстве Российской

дейс

повышение

»фф<

судар

или

28 ноября 2013.

4. Колегов В.В. Оценка регулирующ действия как инструмент принятия

решений на

№ 26. С. 61-6>9).

5. Колегов В.В. Оценка регулирующего воз-

уровне // Экономическая, наука России. 2014. № 1 (64). С. 111-121.

6. Колегов В.В. Со ки регулирующего воздействия в ; ном управлении на регионал^м уровне : дисс. ... канд. экон. наук. Москва. 2015.

ки регулирующего воздействия в Хабаровском крае за 201 <

(дата обращения: 30.03.2017).

References:

1. Belyaev A.N., Sobol' D.V. Modeli realizacii ocenki reguliruyushchego vozdejstviya na regional'nom urovne v Rossii (EHlektronnyj resurs)

po problemam razvitiya ehkonomiki i obshchestva.

2. Efremov A.A. Ocenka vozdejstviya v sisteme ehffektivnosti normotvorchestva gosudarstvennogo municipal'nogo 2012 № 2. S. 121-123.

3. ZHivulin vozdejstviya

V.A. Ocenka reguliruyushchego Rossii. Zadachi, rezultaty, resurs] // Tezisy vystupleniya na «kruglom stole» v Analiticheskom

vozdejstviya: ehffektivnosti gosudarstvennogo upravleniya ili vypolnenie formal'nosti?» 28 noyabrya 2013.

4. Kolegov V.V. Ocenka reguliruyushchego

reshenij na gosudarstvennom urovne // Finansy i kredit. 2009. № 26. S. 61-69.

5. Kolegov V.V. Ocenka reguliruyushchego vozdejstviya: opyt vnedreniya na regional'nom urovne // EHkonomicheskaya nauka sovremennoj Rossii. 2014. № 1 (64). S. 111-121.

6. Kolegov V.V. Sovershenstvovanie ocenki

reguliruyushchego

// Voprosy upravleniya.

upravlenii na regional'nom urovne : diss. ... kand. ehkon. nauk. Moskva. 2015.

7. Dokad «O razvitii i rezultatah ocenki reguliruyushchego vozdejstviya v Habarovskom krae za 2016 god». URL: ru/1

(data obrashcheniya: 30.03.2017).