ОЦЕНКА ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

МАЙСТРЕНКО Гоигорий Александрович,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России e-mail: G.Maуstrenko@yandex.ru

МАЙСТРЕНКО Анна Григорьевна,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразвития РФ

e-mail: annamajstrenko@yandex.ru

ОЦЕНКА ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Аннотация. В статье анализируется сложившаяся практика оценки профессиональной служебной деятельности государственных служащих в зарубежных странах. Действующие механизмы оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих являются одним из инструментов совершенствования кадровой политики в стране. На примере опыта ряда развитых государств мира (Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, США и т.д.), авторы демонстрируют сложившиеся правила оценки кадрового потенциала в органах государственной власти.

Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, служебная деятельность, оценка эффективности, государственное управление, зарубежный опыт.

MAISTRENKO Grigory Alexandrovich,

candidate of law, Senior Researcher of Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia

MAISTRENKO Anna Grigoryevna,

candidate of Law, Associate Professor, Department of Civil and Business Law, All-Russian Academy of Foreign Trade of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation

EVALUATION OF PROFESSIONAL OFFICIAL ACTIVITIES OF PUBLIC SERVANTS: FOREIGN EXPERIENCE

Annotation. The article analyzes the current practice of assessing the professional performance of public servants in foreign countries. The existing mechanisms for assessing the effectiveness and efficiency of professional performance of civil servants are one of the tools to improve the personnel policy in the country. On the example of the experience of a number of developed countries of the world (Australia, Great Britain, Canada, New Zealand, USA, etc.), the authors demonstrate the established rules for assessing personnel potential in government bodies.

Key words: public service, public servant, official activity, performance evaluation, public administration, foreign experience.

В зарубежном практике государственного управления оценке персонала, конечно же, придается достаточно важное значение. Принято считать, что каждый человек как личность обладает системой индивидуальных качеств и может успешно реализовать себя только в тех видах деятельности, которые

наиболее соответствуют его способностям. Это также распространяется и на сотрудников органов государственного управления.

Объективную оценку профессиональной служебной деятельности этих лиц необходимо рассматривать через призму следующих составляющих:

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2019

- эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности государственного служащего;

- квалификация;

- профессиональные и личностные качества (компетенции) [6].

Такого рода организационный подход и находит своё полноценное применение в практике государственной службы за рубежом. В качестве наиболее успешных примеров внедрения новых методов оценки эффективности государственной службы можно в первую очередь отметить Австралию, Канаду, Великобританию, Новую Зеландию, Нидерланды и США. Рассмотрим системы оценки государственных служащих в данных странах по отдельности.

Австралия.

Ожидаемые результаты деятельности служащих высших должностей в Австралии закрепляются в индивидуальных планах. Анализ достигнутых результатов проводится в форме диалога оцениваемого руководителя и его непосредственного начальника.

Определенных категорий служащих руководящего состава по уровню результативности в Австралии не выделяется. При планировании результатов деятельности намечается некоторый «удовлетворительный» уровень, превышение которого считается престижным.

Для стимулирования результативности служащих руководящего состава государственные органы могут использовать один из двух подходов:

- повышение оклада по результатам деятельности (процентное увеличение оклада при удовлетворительном и более высоком уровне результативности);

- премирование по результатам деятельности (как правило, единовременная премиальная выплата для вознаграждения наиболее успешных служащих).

Вопросы низкой эффективности работы служащих руководящего состава формально не регулируются. Однако на практике их решение носит скорее воспитательный характер, нежели характер серьезных санкций.

Тем не менее, ряд исследователей отмечают, что при низком уровне формализации процедуры оценки результативности служащих высших должностей, она проводится непосредственными начальниками произвольно и субъективно, преобладает стремление начисления максимальной премии и «подтасовки» значений критериев результативности. В результате более высокопоставленным руководителям традиционно присваиваются более высокие рейтинги результативно-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2019

сти по сравнению с руководителями среднего звена.

Канада.

В Канаде основная связь между целями деятельности органа власти и государственных служащих руководящего звена устанавливается при формировании соглашений о результативности заместителя министра и помощника заместителя министра. Для других государственных служащих руководящего состава задачи определяются путем разделения и уточнения целей, которые должны достичь их непосредственные начальники.

Формального текущего мониторинга результативности деятельности государственных служащих руководящего состава в Канаде не производится.

Непосредственно процедура оценки осуществляется Администрацией Тайного Совета (Privy Council Office). Основой итоговой оценки результативности является оценка государственным служащим своей деятельности по выполнению обязательств, установленных в соглашении о результативности.

Для повышения объективности процедуры результаты такой самооценки дополняются данными опроса вышестоящих должностных лиц. По результатам оценки государственному служащему руководящего состава присваивается один из пяти рангов результативности.

Четкой взаимосвязи между результатами оценки итогов работы и продвижением по службе в Канаде не установлено, но при принятии решений о кадровых перестановках успешность деятельности служащих, безусловно, учитывается. Жестких санкций для низкоэффективных служащих руководящего состава также не предусмотрено, управление результативностью в данном случае сосредоточено преимущественно на поиске направлений их профессионального развития.

Великобритания.

В Великобритании цели и задачи деятельности служащих высших должностей устанавливаются в соответствии с целями государственного органа и его структурных подразделений . Основными разделами соглашения о результативности государственного служащего руководящего состава являются:

- ключевые сферы ответственности;

- задачи, критерии результативности и их целевые значения;

- комментарии, что значит «цель достигнута» (или «цель не достигнута»);

- знания, умения и навыки;

- полугодовой отчет;

- план индивидуального развития, включая критерии оценки.

Оценка проводится дважды - в середине и в конце года. В середине года оцениваемый и его непосредственный руководитель обсуждают возникшие сложности по решению той или иной задачи и, при необходимости, корректируют первоначальный план работы. По итогам года служащий руководящего состава заполняет форму самооценки, в которой отмечаются достигнутые результаты по отношению к установленным в начале года целям. Данная форма обсуждается с его непосредственным руководителем, после чего оцениваемый вносит необходимые корректировки, а руководитель готовит письменный доклад об итогах работы. Помимо самооценки учитываются результаты опроса коллег, подчиненных, а в ряде случаев и потребителей государственных услуг, предоставляемых государственным органом. Использование многосторонней оценки (метод «360 градусов») повышает объективность принимаемого решения и доверие рядовых служащих и потребителей государственных услуг к объективности оценки ключевых руководителей государственных органов.

По итогам года в каждом министерстве государственные служащие руководящего состава в рамках каждой группы должностей ранжируются от лучшего к худшему. Затем выделяются четыре группы государственных служащих по уровню результативности.

Результаты оценки результативности учитываются при рассмотрении карьерных перспектив служащего. Для служащих руководящего состава, отнесенных к группе наименее эффективных, разрабатываются программы профессионального развития.

Новая Зеландия.

Управление высшими должностями государственной службы в Новой Зеландии, как и в Канаде, осуществляет независимое ведомство, -Комиссия по государственной службе (State Services Commission).

Условия оценки результативности и оплаты труда для служащих руководящего звена в Новой Зеландии закрепляются в соглашении о результативности, которое формируется непосредственным начальником оцениваемого служащего.

Оценку деятельности служащих высших должностей проводит руководитель Комиссии по государственной службе (State Services Commissioner), что повышает объективность оценки и уровень доверия оцениваемыми. Основным методом анализа результативности является оценочное интервью. К ключевым критериям относятся не только вклад в достижение целей государственного органа, но и в развитие и повы-

шение эффективности системы государственной службы в целом.

Руководитель Комиссии по государственной службе также имеет право регулировать вопросы оплаты труда служащих высших должностей. Так, он может назначить премию по результатам деятельности в размере более 15% оклада, если считает это заслуженным.

Нидерланды.

В Нидерландах цели деятельности служащих высших должностей устанавливаются в трудовых соглашениях. Органом по управлению высшей государственной службой было разработано типовое трудовое соглашение, но органы власти не обязаны его придерживаться.

В связи с этим, на практике каждым министерством применяются различные формы трудовых договоров, иногда в одном министерстве их может быть несколько (в зависимости от реализуемой политики, уровня организационной иерархии и т.д.).

Промежуточная и итоговая оценка производится путем интервьюирования. Интервью может носить как формальный, так и неформальный характер. Анализируется степень достижения поставленных в начале года целей и влияние внешних факторов.

После подведения итогов работы служащего руководящего состава его непосредственный начальник принимает решение об увеличении его оклада в рамках «интервала», предусмотренного для данной должности или назначения премии.

США.

В Соединенных Штатах министерства и агентства могут самостоятельно определять структуру индивидуальных планов работы государственных служащих (в большинстве ведомств они имеют форму соглашений о результативности). Однако Службой управления персоналом (Office of Personnel Management) регулярно проводится сертификация применяемых министерствами и агентствами систем оценки результативности деятельности служащих руководящего состава.

При постановке задач отражается их приоритетность, т.е. выделяются ключевые направления деятельности руководителя на предстоящий год. При этом неисполнение хотя бы одной из основных задач по итогам года будет свидетельствовать о неудовлетворительной работе данного должностного лица в целом.

Мониторинг результативности в середине отчетного периода в Соединенных Штатах формализован, непосредственный начальник оцениваемого формирует отчет об успешности работы данного служащего. В конце года он проводит итоговую оценку, основываясь на степени достижения

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2019

установленных в индивидуальном плане задач. Определяется степень выполнения каждой задачи, отнесенной к категории наиболее важных, в терминах рангов результативности. В различных органах власти, как правило, выделяют три - пять категорий результативности, например «неудовлетворительный уровень», «минимально удовлетворительный уровень» и уровень,«удовлетворяю-щий всем требованиям».

Важно отметить, что в США установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом государственному служащему для повышения своей квалификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т. д.[1, с. 13]. Кроме того, например, для стимулирования результативности служащих высших должностей в Соединенных Штатах используется два основных вида поощрения - Президентская награда за заслуги (Presidential rank awards) и премирование по результатам деятельности (performance awards) [2, с. 90].

Не всегда воздействие на других людей служащего осуществляется напрямую. Так, служащий может заниматься обработкой обращений в государственный орган граждан, однако при этом непосредственно с гражданами не общаться. Потому можно сказать, что еще один признак служащего заключается в том, что он работает в большинстве случаев с информацией, которая выступает одновременно средством воздействия на людей.

В современном мире трудовая деятельность государственного служащего регламентируется как профессионально-технологическими правилами, так и нормами социальных взаимоотношений, из которых многие являются правовыми нормами. В самом процессе труда служащего наличие правовых отношений является обязательным элементом и характерной особенностью всей трудовой его деятельности. Статус служащего его обязывает вступать в социальные, и правовые в т.ч., отношения с субъектами, которых он обслуживает или которым служит [5, с. 264-267].

Оценка деятельности госслужащих представляет собой процесс определения в ходе реализации целей и задач органа государственной власти эффективности их деятельности согласно их компетенцией, который позволяет получить значимую, существенную информацию для принятия управленческих дальнейших решений [3].

Процесс оценки, как правило, включает в себя следующие элементы:

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2019

- выработка процедуры оценки эффективности деятельности (методы оценки, периодичность);

- установление для каждой должности (рабочего места) четких стандартов деятельности и критериев оценки в должностных регламентах госслужащих эффективности этой деятельности;

- непосредственно оценка по тем или иным методам эффективности деятельности;

- документирование оценки и принятие решения по результатам оценки;

- обсуждение с работником результатов оценки.

Может осуществляться оценка деятельности гражданского служащего:

- руководителями соответствующего структурного подразделения или государственного органа;

- специалистами кадровой службы органа государственной власти;

- гражданскими иными служащими;

- независимыми экспертами, аналитиками, аудиторами, представителями образовательных и научных учреждений (в составе аттестационной комиссии в том числе);

- политиками (на основании результатов отчетов органов государственного управления и власти, а также должностных лиц, к примеру, публикуемых в СМИ или предоставляемых в законодательный орган);

- потребителями государственных услуг (общественными объединениями, гражданами) -основанных на специальных методов оценки качества государственных услуг.

Две последних категории субъектов в профессиональной оценке эффективности не участвуют.

Базируется оценка деятельности госслужащих на принципах:

- определение результатов деятельности гражданского служащего на основе его должностных обязанностей и функций органа государственной власти управления;

- учета специфики объекта оценки (оценка социальной и экономической эффективности);

- использование двухсторонней шкалы оценки результатов деятельности;

- использование коэффициентов трудового вклада работников;

- локальность критериев оценки эффективности деятельности [4].

Наиболее распространенным в развитых зарубежных странах методом комплексной оценки деятельности государственных служащих является метод управления по целям.

Основан метод на оценке достижения намеченных на конкретный период времени целей слу-

жащим. Подразумевает систематическое обсуждение не достигнутых и достигнутых целей. Необходимо количественное четкое определение целей и срока их достижения. Управление по целям включает в себя ряд элементов:

- создание хорошо сформулированных и ясных целей работы, которую следует выполнить.

- формирование плана действий, содержащего пути достижения целей

- осуществление плана действий.

- анализ достигнутых результатов.

- корректирование деятельности при необходимости

- формирование новых целей будущей деятельности.

Успешность использования данного метода определяется конкретностью и измеримостью целей, а также наличием возможностей проведения проверки осуществления порученного задания.

Таблица 1

Великобритания Канада США Новая Зеландия Нидeрланды Австралия

1. Форма закрепления критериев оценки

Соглашение о результативности Соглашение о результативности Соглашение о результативности Соглашение о результативности План работы государственного органа. Трудовое соглашение Индивидуальный план

2. Полномочия по установлению критериев оценки

Непосредственный руководитель Непосредственный руководитель Непосредственный руководитель Непосредственный руководитель Непосредственный руководитель Непосредственный руководитель

3. Полномочия по оценке результативности и принятию решения о назначении вознаграждения

Непосредственный руководи-тель по согласованию с Комитетом по оплате труда служащих руководящего состава Администрация Тайного совета Непосредственный руководитель по согласова-нию с Комитетом по оплате труда служащих руководящего состава Комиссия по государственной службе Непосредственный руководитель Непосредственный руководитель

4. Методы оценки

Самооценка. Формализованное оценочное интервью. Оценка «360 градусов» Самооценка. Формализованное оценочное интервью.Опрос вышестоящих должностных лиц Формализованное оценочное интервью Формализованное оценочное интервью Неформализованное оценочное интервью Неформализованное оценочное интервью

5. Форма подведения итогов оценки

Категории результативности Категории результативности Категории результативности Проверка достижения «удовлетворительного» уровня Проверка достижения «удовлетворительного» уровня

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2019

Элементы системы управления результативностью деятельности служащих руководящего

состава в зарубежных странах

6. Послeдствия позитивной оценки

Провeрка Провeрка Провeрка Повышeние Повышение Повышение

достижения достижения достижения оклада. оклада. оклада.

«удовлeтво- «удовлeтво- «удовлeтво- Назначение Назначение Назначение

рительного» рительного» рительного» премии премии премии

уровня уровня уровня

7. Последствия негативной оценки

Разработка Поиск Увольнение Не установлены Не установлены Поиск

программы направлений с государствен- направлений

профессио- профессио- ной службы. профессио-

нального нального Перевод нального

развития развития на другую развития

должность.

Разработка

программы

профессио

нального

развития

На основании анализа зарубежного опыта оценки государственных служащих можно сделать следующий вывод: указанные методики оценки кадров за рубежом прошли испытание временем и, бесспорно, могут найти своё применение и в Российской Федерации. И таким образом, способствовать созданию более эффективной системы оценки трудовой деятельности государственных служащих в нашей стране.

Список литературы:

[1] Апон М.Е. Государственная служба в зарубежных странах: учебное пособие. - С-Пб.: НОИР, 2016. - 57 с.

[2] Божья-Воля А.А. Оценка результативности государственных служащих руководящего состава: международный опыт и российские перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. - С. 81- 103.

[3] Клочков А.К. КР1 и мотивация персонала. Полный сборник практических инструментов. - М.: Эксмо, 2010. - 103 с.

[4] Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации: Монография. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 184 с.

[5] Подопригора М.Г. Этап жизненного цикла организации как критерий формирования инструментария менеджмента // Неделя науки - 2008: Сб. тезисов. Т. 2. - Таганрог: Изд-во ТТИ ЮФУ, 2008. - С. 264-267.

[6] Теория управления: учебник / под ред. Ю.В. Васильева, В.Н. Парахиной, Л.И. Ушвицкого.

- 2-е изд., доп. - М.: Финансы и статистика, 2008.

- 680 с.

Spisok literatury:

[1] Apon M.E. Gosudarstvennaya sluzhba v zarubezhnyh stranah: uchebnoe posobie. - S-Pb.: NOIR, 2016. - 57 s.

[2] Bozh'ya-Volya A.A. Ocenka rezul'tativnosti gosudarstvennyh sluzhashchih rukovodyashchego sostava: mezhdunarodnyj opyt i rossijskie perspektivy // Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya. 2009. № 2. - S. 81- 103.

[3] Klochkov A.K. KPI i motivaciya personala. Polnyj sbornik prakticheskih instrumentov. - M.: Eksmo, 2010. - 103 s.

[4] Kireeva E.YU. Pravovoj status municipal'nyh sluzhashchih v Rossijskoj Federacii: Monografiya. -M.: Izd-vo RAGS, 2008. - 184 s.

[5] Podoprigora M.G. Etap zhiznennogo cikla organizacii kak kriterij formirovaniya instrumentariya menedzhmenta // Nedelya nauki - 2008: Sb. tezisov. T. 2. - Taganrog: Izd-vo TTI YUFU, 2008. - S. 264267.

[6] Teoriya upravleniya: uchebnik / pod red. YU.V. Vasil'eva, V.N. Parahinoj, L.I. Ushvickogo. -2-e izd., dop. - M.: Finansy i statistika, 2008. - 680 s.

-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2019