CC BY
38
Оценка нефтяных месторождений и национальное богатство России
С.А. Смоляк
главный научный сотрудник Центрального экономико-математического института Российской академии наук, доктор экономических наук
Нефтяные месторождения являются важным элементом национального богатства страны, поэтому рациональное использование этих месторождений предполагает и их стоимостную экономическую оценку. Но для того чтобы корректно провести такую оценку, необходимо решить ряд проблем.
Начнем с того, что исходной базой для оценки месторождений является проект разработки нового или продолжения разработки действующего месторождения. Независимо от названия (технико-экономическое обоснование, технологическая схема и т. п.) такой проект должен предусматривать определенную технологию разработки месторождения и, соответственно, объем извлекаемых из него запасов нефти. Как правило, на стадии утверждения объема извлекаемых запасов и коэффициента извлечения нефти (КИН) из нескольких вариантов освоения и разработки месторождения выбирается наилучший. Казалось бы, что именно такой вариант должен дать наибольшую стоимостную оценку этого месторождения. Увы, это не так!
Причина в том, что недропользователь, государство и общество по-разному понимают ценность месторождения. Соответственно, имеют место три разных его оценки.
С точки зрения коммерческой структуры-недропользователя, с разработкой месторождения связаны денежные потоки - распределенные во времени доходы и расходы, выраженные в текущих рыночных ценах. Поэтому наилучшим для недропользователя будет тот вариант, для которого превышение совокупных дисконтированных (приведенных к одному моменту времени) его доходов над совокупными дисконтированными его расходами является максимальным. При этом ставка дисконта во мно-
гом определяется прогнозируемой конъюнктурой финансового рынка, темпами инфляции и рисками, связанными с разработкой месторождения. Указанный критерий коммерческого эффекта в литературе называется чистым дисконтированным доходом (ЧДД), чистой текущей стоимостью (ЧТС), Net Present Value (NPV).
Для государства же месторождение ценно постольку, поскольку его разработка в конечном счете позволяет пополнять бюджет и внебюджетные фонды. С этих позиций наилучшим для государства будет тот вариант, который обеспечивает наибольшее превышение совокупных дисконтированных поступлений в бюджет (налогов, пошлин и т. д.) над совокупными дисконтированными бюджетными расходами. При этом ставка дисконта определяется прогнозируемым состоянием государственного бюджета, а также рисками невозврата бюджетных ссуд (если таковые есть) и неполной собираемости налогов. Такой критерий отражает интегральный бюджетный эффект проекта и одновременно - ценность месторождения с точки зрения государства.
Экономическая ценность месторождения для общества несколько иная. Для общества важно, чтобы все имеющиеся ресурсы использовались наиболее рационально, и оно также должно соизмерять добытую нефть с затратами разного рода ресурсов, необходимыми для добычи, транспортировки и реализации нефти. Однако использование текущих рыночных цен в этих целях не всегда оправдано, поскольку они не всегда и не в полной мере отражают ценность соответствующих ресурсов для общества. Согласно экономической науке в таких расчетах должны использоваться специальные общественные цены (в западной литерату-
ре - shadow prices, теневые цены), отличающиеся от рыночных за счет исключения всех искажений свободного рынка (монопольных завышений цен, трансфертных платежей - налогов, субсидий, пошлин и т. п.) и добавления неучтенных в рыночных ценах внешних эффектов (например, в сопряженных отраслях) и общественных благ. С этих позиций лучшим для общества будет вариант с наибольшим интегральным общественным эффектом - разностью между совокупной дисконтированной ценностью (в общественных ценах) добытой нефти и совокупными дисконтированными затратами трудовых и материальных ресурсов на добычу нефти и ее доставку потребителю за весь период разработки.
Применительно к проектам разработки нефтяных месторождений общественные цены устроены примерно так:
• добываемые нефть и природный газ оцениваются по реальной цене «на границе» (т. е. по цене ФОБ1 за вычетом акцизов, таможенных сборов, пошлин и расходов на доставку до границы);
• товары, приобретаемые на внутреннем рынке, и инфраструктурные услуги (расходы на электроэнергию, воду, транспорт и т. п.) оцениваются по рыночным ценам с НДС. Расходы на потребляемый газ определяются из цен газа «на границе» и затрат по доставке газа к месту потребления;
• затраты труда учитываются исходя из средних для региона ставок заработной платы нефтяников соответствующих категорий, увеличенных на размер единого социального налога.
Существенно, что налоги, пошлины, получение и погашение займов и иные трансфертные платежи в расчетах общественной эффективности не учитываются - они отражают лишь перераспределение ресурсов между ячейками общества, но не изменение количества этих ресурсов для общества в целом.
Наконец, ставка дисконта в расчетах общественной эффективности (в западной литературе она именуется социальной ставкой дисконта - social discount rate) от-
ражает общественные предпочтения сегодняшних доходов по сравнению с такими же по величине «завтрашними».
Из изложенного видно, что показатели общественной, коммерческой и бюджетной эффективности существенно отличаются как по содержанию, так и по величине.
Казалось бы, отражая интересы общества, органы, регулирующие недропользование, прежде всего должны думать именно об общественной эффективности. Оказывается, что это не так - утвержденный Минтопэнерго (нынешнее Министерство энергетики Российской Федерации) в 1996 году Регламент составления проектных технологических документов по разработке нефтяных и газонефтяных месторождений (РД 152-39-007-96) предусматривает отбор лучшего варианта разработки месторождения именно по критерию коммерческого эффекта.
Как известно, существует два вида запасов: балансовые запасы - это то, что лежит под землей, и извлекаемые - это то, что можно выгодно оттуда извлечь. Оценке подлежат как раз извлекаемые запасы. И вот в соответствии с указанным Регламентом граница, на которой запасы перестают быть извлекаемыми, определяется коммерческими структурами, а не обществом и не государством. Иными словами, запасы перестают быть извлекаемыми, когда добыча становится невыгодной для частной фирмы. При этом дополнительным показателем, учитываемым при утверждении проектов, выступает бюджетный эффект. Представляется, что такой порядок должен быть в корне изменен, и в основу должен быть положен критерий интегрального общественного эффекта. Такой критерий отразит и стоимостную оценку месторождения, которая может быть включена в совокупную оценку национального богатства страны.
Одновременно будет решена и другая проблема. Практика рассмотрения и утверждения запасов нефти Государственной комиссией по запасам полезных ископаемых (ГКЗ) Министерства природных ресур-
1 Английское FOB (free on board) означает, что в цену включены транспортные и страховые расходы до порта погрузки, включая и погрузку на судно.
сов Российской Федерации показала, что на самом деле объемы утверждаемых запасов не отвечают наиболее выгодному (для недропользователя) варианту разработки. Дело в том, что по мере добычи и исчерпания запасов денежные потоки уменьшаются и в какой-то момент времени становятся отрицательными. Этому моменту отвечает экономически рациональный (для недропользователя) срок разработки месторождения и отвечающий ему объем извлекаемых запасов и «экономический» КИН. В то же время ГКЗ утверждает объемы извлекаемых запасов и КИН, отвечающие более позднему сроку - тому моменту, когда обводненность добываемой нефти достигает 98 процентов (так называемые «технологические КИН»). Насколько рациональным для общества является указанный предельный уровень обводненности, ответить никто не может. При переходе к расчетам общественной эффективности ситуация могла бы существенно измениться. Тогда не только технологическая схема разработки, но и ее срок выбирались бы взаимоувязанно, по единому критерию и исходя из общественных интересов. Тем самым было бы достигнуто сближение «технологических» и «экономических» КИН.
Хотелось бы также остановиться на вопросах, которые часто возникают при обсуждении рассматриваемой темы: что делать, если предложенный вариант разработки, оптимальный для общества срок разработки и соответствующий объем извлекаемых запасов не являются оптимальными для недропользователя? Как быть, если в последние годы оптимального для общества периода разработки инвестор несет убытки, и продолжение добычи нефти ухудшает его финансовое положение?
По нашему мнению, если уж государство утверждает тот или иной вариант технологической схемы, то инвестор обязан его придерживаться. Если, реализуя эту схему, он в отдельные годы будет нести убытки, эти убытки будут покрыты теми доходами, которые инвестор получит в другие («более удачные») годы. Для этого коммерческий эффект недропользования по выбранному варианту должен быть положительным за
весь оптимальный для общества период разработки. Если коммерческий эффект отрицателен, инвестору либо вообще не стоит разрабатывать месторождение, либо с самого начала обратиться к государству с просьбой предоставить ему определенные налоговые льготы (нечто подобное имеет место применительно к соглашениям о разделе продукции - СРП). Таким образом, при рассмотрении проекта показатель коммерческого эффекта должен учитываться как справочный, ограничивающий (для утверждаемого варианта проекта он должен быть положительным).
Вполне реально говорить и о том, чтобы стимулировать инвестора к продолжению добычи нефти путем использования дифференцированных по годам налоговых ставок. Для государства «удобнее» сделать это в «массовом» порядке (например, предусмотрев в Налоговом кодексе Российской Федерации пониженные ставки налога на добычу полезных ископаемых при низких дебитах скважин). Однако нам представляется более правильным предусматривать подобные меры индивидуально для каждого месторождения при рассмотрении проектов продолжения их разработки. В этом случае по итогам рассмотрения проектов в ГКЗ с участием представителей Министерства финансов Российской Федерации одновременно с технологическими схемами и объемами извлекаемых запасов можно было бы утверждать дифференцированные по годам ставки налогов. Для новых месторождений дифференцированные по годам ставки налогов можно было бы включать непосредственно в условия концессии (при переходе от лицензионного к концессионному режиму недропользования) или СРП. В таких случаях оптимальные для общества сроки разработки и объемы извлекаемых запасов станут выгодными и для инвестора, что в конечном счете будет свидетельствовать о разумной экономической политике государственного управления недропользованием.
В заключение отметим еще одно важное обстоятельство. Общество должно уметь оценивать не только само национальное бо-
гатство, но и ущербы - в тех случаях, когда верждаемые потери, которые никак не оце-это национальное богатство теряется. В ниваются и не включаются в расчеты. Для проектах разработки месторождений очень оценки такого рода ущербов (к ним можно часто указывается, что в добываемой неф- отнести и убытки, понесенные обществом ти есть, скажем, попутный или растворен- вследствие стихийных бедствий) необходи-ный газ, который выбрасывается в атмо- мы хорошие методики, которых у нас пока, сферу и сжигается - это официально ут- к сожалению, нет.
* * *
* О порядке управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ1
Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.01.2003 № 44 утверждено Положение о порядке управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использования специального права Российской Федерации на участие в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»).
В соответствии с Положением права акционера от имени Российской Федерации осуществляют Министерство имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России) (далее - Министерство) в отношении открытых акционерных обществ, за исключением тех, все находящиеся в федеральной собственности акции которых подлежат продаже в соответствии с прогнозным планом приватизации федерального имущества на соответствующий год, и Российский фонд федерального имущества (далее -фонд) в отношении акционерных обществ, все находящиеся в федеральной собственности акции которых подлежат продаже в соответствии с прогнозным планом приватизации федерального имущества на соответствующий год, а также на основании решений Правительства Российской Федерации - иных акционерных обществ.
Волеизъявление акционера - Российской Федерации (включая назначение представителя для голосования на общем собрании акционеров) оформляется соответственно решениями министерства или фонда.
Представитель действует на основании письменных директив и доверенности министерства (фонда).
Министерство и фонд осуществляют от имени Российской Федерации права акционера на основании предложений представителей интересов Российской Федерации в совете директоров акционерного общества и федерального органа исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли.
Министерство и фонд обмениваются с федеральным органом исполнительной власти предложениями, касающимися проведения внеочередного общего собрания акционеров, общего собрания акционеров. Установлены конкретные сроки обмена такими предложениями.
При наличии разногласий у министерства, фонда и федерального органа исполнительной власти относительно предъявления требования о проведении внеочередного общего собрания акционеров, созыва внеочередного общего собрания акционеров, повестки дня общего собрания акционеров и другим вопросам министр (руководитель фонда) обеспечивает проведение согласительного совещания. В случае, если на указанном совещании не выработана согласованная позиция, министр (руководитель фонда) направляет необходимые материалы в Правительство Российской Федерации для определения позиции акционера- Российской Федерации.
* Использованы материалы сайта «КонсультантПлюс».
1 Окончание на с. 71.
