CC BY
131
УДК 338.012
П.В. Медведев ОЦЕНКА КОММЕРЧЕСКОЙ И ОБЩЕСТВЕННОЙ
ЭФФЕКТИВНОСТИ ТРАНСПОРТНО-ПЕРЕСАДОЧНЫХ УЗЛОВ В ГОРОДАХ
Аннотация. В статье рассматриваются применяемые в международной и отечественной практике подходы к оценке коммерческой и общественной эффективности инвестиций в транспортные проекты, анализируются их различия и методы оценки. В статье также выявляются проблемы оценки эффективности проектов создания транспортно-пересадочных узлов в России и предлагаются методы их решения.
Ключевые слова: анализ «затраты-выгоды», анализ «затраты-эффективность», чистая приведенная стоимость, затраты, выгоды, транспортные проекты.
Pavd Medve<iev THE BUSINESS AND PUBLIC EVALUATION OF
TRANSPORT HUBS IN CITIES
Annotation. The article discusses used methods for assessing the effectiveness of commercial and public investment in transport projects, analyzes their differences and evaluation methods. The article also identifies challenges evaluating the effectiveness of projects to create transport hubs in Russia and suggests methods for their solution.
Keywords: cost-benefit analysis, cost-effectiveness analysis, net present value, cost, benefits, transportation projects.
Создание транспортно-пересадочных узлов (ТПУ) - относительно новое для России направление градостроительства и транспортной организации перевозок. Оно является комплексной дисциплиной и развивается разными методами, преимущественно градостроительными и логистическими. Создание ТПУ позволяет достичь целого ряда целей, направленных на получение как социально-экономических, так и коммерческих выгод. Основными целями создания ТПУ во всем мире признаются увеличение объема перевозок и создание комфортной городской среды для пассажиров и населения. Через достижение социально-экономических целей ТПУ также реализуются принципы устойчивого развития (англ. sustainable development) или, более точно, жизнеспособного развития.
В управленческой практике принято считать, что любое решение должно быть экономически обосновано и оценено в деньгах. Все, что не может быть выражено в стоимостной форме, обычно во внимание не принимается. Это положение распространяется и на все решения, касающиеся создания ТПУ, включая их градостроительные, инвестиционные, транспортные и другие аспекты. Поэтому для экономического обоснования проектов их создания и инвестирования требуется проведение подобных оценок и измерение помимо коммерческой эффективности общественной эффективности.
Экономическая теория и практика уже давно выработала подходы и методы такой оценки. В их основе лежит экономический анализ, называемый «затраты-выгоды» (англ. cost-benefit analysis). В последнее время этот метод стал называться анализ «выгоды-затраты». Непосредственно к нему примыкает метод «затраты-эффективность».
Анализ «затраты-выгоды». Метод заключается в сравнении стоимости общих ожидаемых выгод от проекта с суммарными издержками на его реализацию. Анализ «затраты-выгоды» преследует две цели:
1) при обоснованиях проектов и подготовке ТЭО определяет, превышают ли выгоды от проекта издержки и, если превышают, то на сколько;
2) создает стоимостную основу для сравнения разных проектов и обоснования инвестиций в них как в целом, так и для отдельных инвесторов.
© Медведев П.В., 2014
Подобный анализ возможен тогда и только тогда, когда все задействованные параметры могут быть представлены в денежном выражении. Обычно это бывает невозможно, когда речь идет об этических, внутренних, временных и эстетических составляющих.
Анализ «затраты-эффективность» (англ. cost-effectiveness analysis) применяется в сфере принятия управленческих решений преимущественно тогда, когда получаемый результат не может быть монетезирован. То есть в отличие от анализа затрат и выгод он не проводит денежную оценку. Анализ «затраты-эффективность» является более широким анализом, чем анализ «затраты-выгоды». В отечественной литературе термин «затраты-выгоды» (cost-benefit analysis) часто неточно используется для обозначения понятия анализа «затраты-эффективность» (cost-effectiveness analysis). Он сравнивает относительные затраты и результаты (эффекты) от двух или более направлений деятельности. Его целью является определение соотношения затрат проекта и его результатов (эффективности), когда отдача от проекта не может быть оценена только в одной системе измерений (обычно в денежном выражении). Выигрыш от проекта и затраты на него могут быть выражены через набор благ, таких как пространство, время, опыт, увеличение посещаемости клиники и т.д. Эта схема, являясь более общей, не дает немедленного ответа на вопрос: «Стоит ли данный проект или товар затрат на него?» Оценщик будет вынужден взвесить и сравнить данные о нуждах и предпочтениях индивидов и совместить их с оценками любых задействованных абсолютных величин, например, юридических и этических ценностей, для того чтобы получить результат, который несмотря ни на что может оказаться неоднозначным. В любом случае, анализ «затраты-эффективность» существенно уточняет возможные варианты.
Считается, что теоретическую основу экономического измерения общественных благ заложил Пол Самуэльсон в статье «Чистая теория государственных расходов» (The Pure Theory of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics, November 1954), где дал строгое определение характеристик общественных благ. К общественным благам относятся товары, которые не могут эффективно производиться с помощью рыночного механизма, поскольку приносимая ими польза доступна всем, вследствие чего никто не заинтересован в том, чтобы платить за них. Эмпирическая основа анализа «затраты-выгоды» сложилась в США и потом привилась в Европе. Она шла от нужд инженерно-технической практики и бизнеса, стремящегося получать выгоды (не только доход или прибыль, или неизменяемые результаты) с наименьшими затратами.
В 1887 г. американский инженер Артур Меллен Веллингтон предложил затраты на строительство дополнительных путей, исчисленные с использованием сложного процента, сравнивать с прогнозируемым ростом грузоперевозок по каждому направлению. Созданный им учебник по проектированию железных дорог вобрал в себя практически все идеи анализа капитальных затрат того времени. Вскоре выяснилось, что подобные проблемы возникают повсеместно при анализе любых инвестиционных проектов, и инженерная экономика, перестав носить отраслевой характер, в 20-30-е гг. XX в. окончательно сформировалась как наука о выборе наилучшего с экономической точки зрения технического варианта осуществляемого проекта.
Практическое развитие анализа «затраты-выгоды» произошло после принятия Конгрессом США в 1936 г. Федерального закона о навигации, касающегося инфраструктуры водных путей, потребовавшего, чтобы Инженерный корпус США начинал реализацию любого проекта по улучшению системы водных путей только в тех случаях, когда прибыль от проекта превышала стоимость этого проекта. Для решения поставленной задачи Инженерный корпус инициировал использование анализа затрат и выгод. Так, для оценки целесообразности возведения дамбы в том или ином месте инженеры корпуса подсчитывали денежные выгоды от увеличения урожайности, уменьшения вреда от наводнений и т.д. и сравнивали получившуюся сумму с затратами на возведение дамбы, компенсацию потерь посевных площадей и затратами на возмещение расходов на жилье при переселении. Принятый
в США в 1939 г. Закон о контроле наводнений также ввел норму, согласно которой бюджетное финансирование получали только те проекты, полные выгоды от которых превышали сметные расходы. По сути дела, принятые законы стимулировали развитие системы методов для измерения выгод и затрат от инвестиций для общества в целом, а не только для частных инвесторов. Однако данная система не имела широкого применения вплоть до 1950-х гг., когда ученые-экономисты обнаружили, что разработанная военными инженерами система методов подходит для экономического анализа любых государственных инвестиций. «Economists have influenced and improved the Corps' methods since then and cost-benefit analysis has been adapted to most areas of public decision-making» [4]. Экономисты улучшили разработанные корпусом методы, и с тех пор анализ затрат и выгод стал применяться в большинстве областей принятия государственных решений.
В 1960-е гг. влияние анализа «затраты-выгоды» на разработку экономической политики значительно выросло благодаря Административно-бюджетному управлению при Президенте США, которое сделало этот метод определяющим инструментом государственной политики в разных сферах. Метод стал применяться для проектов, связанных с качеством воды, рекреацией и туризмом, сохранением земельных ресурсов и финансированием национальных парков. Позже данный метод был распространен на принятие государственных решений в сфере здравоохранения, высшего образования и охраны окружающей среды. Практику использования анализа «затраты-выгоды» для обоснования государственной политики, в том числе и в финансовой сфере, переняли и другие страны, разработав соответствующие руководства (Канада, Австралия).
В настоящее время анализ «затраты-выгоды» широко применяется в области транспортного планирования, политики, окружающей среды и здравоохранения. Однако с момента его первого использования он значительно изменился и с теоретической, и с практической точки зрения.
Сейчас в учебной литературе и прикладных разработках довольно широко применяются другие названия методологии сравнения разновременных затрат и выгод - «проектный анализ» (англ. project analysis), «инвестиционный анализ» или «анализ стоимости проекта», «финансовая модель инвестиционного проекта» и др. В целом точное название метода не устоялось. В то же время существует развитый рынок коммерческих программ для проведения расчетов на основе проектировок денежных потоков по данной методологии: COMFAR от ЮНИДО, Альт-Инвест, Project Expert и др. Основная особенность данных программ заключается в выявлении преимущественно коммерческой целесообразности реализации проектов без учета создания общественных благ и издержек, к которым в основном относятся экологические ущербы. Оценка общественной эффективности данными программами не предусмотрена. Правда, в некоторых учебниках по проектному анализу под влиянием широкого распространения идей устойчивого развития и применения государством финансовых инструментов, направленных на снижение негативных экологических последствий, указывается на необходимость учета подобных параметров в рамках проведения экологического анализа проекта [1].
Следует отметить, что в литературе и прикладных работах произошло условное разделение сфер применения анализа «затраты-выгоды» и «проектного анализа». В настоящее время анализ «затраты-выгоды» применяется преимущественно для оценки государственных проектов (проектов с бюджетным финансированием инвестиций), имеющих социальное значение. В рамках данного анализа обязательно рассматривается влияние проекта на общественное благосостояние, например, в виде создания комфортных условий для пассажиров при улучшении транспортной инфраструктуры.
Процесс анализа включает в себя денежную оценку первоначального вклада и возможных затрат в процессе осуществления проекта и оценку ожидаемой отдачи от проекта. Процесс оценки состоит из нескольких стадий, на протяжении каждой из которых тщательно оцениваются затраты и выгоды для различных групп населения, рассматриваются возможные последствия проекта, которые могут повлечь за собой дополнительные потери или доходы.
Применение данного метода анализа для оценки государственных проектов представляет собой дополнительные трудности по сравнению с оценкой частного проекта. В первую очередь это происходит из-за того, что государственные проекты, в отличие от частных, финансируются за счет собранных налогов или других способов привлечения денег государством. Особенность данных проектов, создающих определенные трудности в оценке их эффективности, заключается в создании общественных благ. Общественные блага обладают свойством неисключаемости в потреблении. Для продукта, который свободно доступен для всего населения, нет цены и, соответственно, рыночной оценки данного блага населением. В этом случае аналитик не может непосредственно использовать рыночные данные для оценки того или иного блага.
Анализ затрат и выгод включает четыре основных этапа:
- определение затрат и выгод проекта;
- стоимостная оценка затрат и выгод;
- сравнение суммарных затрат и выгод на протяжении существования проекта;
- выбор проекта.
На первой стадии анализа проекта выявляются все связанные с ним затраты и выгоды, обосновывается их связь с проектом.
На второй стадии оцениваются в денежном выражении затраты и выгоды от проекта. В связи с тем, что новый проект из-за привлечения ресурсов из другой сферы экономики может привести к спаду производства в ней, на этом этапе анализа важно сопоставить все потенциальные убытки и выгоды. На этом этапе проводится оценка как осязаемых (улучшения, земля и др.), так и неосязаемых благ. Стоимость подобных благ можно получить, используя информацию о ценах любого конкурентного рынка. Кроме того, необходимо определить стоимость таких неосязаемых благ, как человеческая жизнь, время, природоохранные факторы, для которых не существует информации об их цене.
При оценке затрат и выгод измеряются положительные и отрицательные последствия проекта. К ним относятся:
— влияние на пользователей и участников проекта;
— воздействие на «непользователей» и «неучастников проекта»;
— внешние эффекты (экстерналии);
— альтернативная стоимость (Option value) или другие социальные выгоды. На этой стадии осуществляется учет внешних эффектов и оценка альтернативных проектов.
Аналогичная техника сравнения затрат и выгод в настоящее время используется при оценке природоохранных мероприятий и определении общей экономической ценности природных благ и объектов культурного наследия.
В настоящее время существует довольно большой спектр методов экономической оценки нерыночных благ. Условно их можно объединить в четыре основные группы:
1) методы, основанные на выявленных предпочтениях (оценка по рыночным ценам; оценка изменения производительности и рентные оценки; оценка по изменению цен на недвижимость и по альтернативной стоимости; оценка транспортно-путевых затрат);
2) методы, основанные на заявленных предпочтениях или методы условной оценки (оценка готовности платить; оценка готовности получить компенсацию);
3) затратные методы (оценка по затратам замещения, перемещения, предотвращения, восстановления, воспроизведения и т.д.);
4) метод переноса выгод.
На третьей стадии анализа будущие затраты и выгоды проекта сравниваются со стоимостью инвестиций в проект на настоящий момент времени. Для осуществления подобного сравнения используется ставка дисконтирования.
Для оценки экономической эффективности проекта используются следующие показатели:
- чистая приведенная стоимость (NPV - net present value);
- рентабельность инвестиций (BCR - benefit-cost ratio);
- срок окупаемости инвестиционных затрат (РВ - period of benefit);
- внутренняя норма отдачи (IRR - internal rate of return);
- затраты на получаемый результат.
Основными проблемами в данной методологии признаются недостоверные оценки респондентами своих предпочтений, оценка человеческой жизни (например, при оценке мер по безопасности дорожного движения), а также оценки влияния проекта на качество окружающей среды и здоровье населения. Хотя для решения этих вопросов также разработана определенная методология, позволяющая избежать проблемных вопросов. Например, мероприятия по безопасности дорожного движения могут быть оценены с точки зрения затрат на сохранение жизни, без формального использования финансовой оценки жизни. Денежные оценки также могут быть назначены другим нематериальным эффектам.
Нерешенным и подчас спорным остается вопрос выбора ставки дисконтирования при оценке нерыночных и неосязаемых благ. Считается, что такие ставки должны отражать социальные нормы временного предпочтения и быть ниже обычных рыночных ставок.
В процессе анализа обычно учитывается риск и неопределенность реализации проекта. Риск, как правило, учитывается в ставке дисконтирования. Неопределенность в исходных параметрах обычно оценивается с помощью анализа чувствительности, который показывает, как результаты реагируют на изменения параметров.
В настоящее время за рубежом анализ «затраты-выгоды» широко используется для оценки транспортных проектов. Применение анализа «затраты-выгоды» к оценке транспортных проектов началось в 1960 г. с оценки трассы М1 в Великобритании. Следующим успешным опытом применения данного метода, получившим широкую известность, стала оценка линии Виктории лондонского метрополитена (Victoria Line). В 1998 г. Департаментом транспорта, окружающей среды и регионов Великобритании (Department for Transport, Environment and the Regions) была введена система оценки схем национальных дорог, которая получила название «Новый подход к оценке» (New Approach to Appraisal - NATA) [7]. Данный подход применяется до настоящего времени. Он совмещает в себе анализ «затраты-выгоды» и анализ влияния проекта на окружающую среду. Считается, что это помогает с большей объективностью оценивать проекты с позиций их общественной значимости. Позднее данный подход был распространен на другие транспортные проекты и виды транспорта. Сейчас данный подход признается краеугольным камнем оценки эффективности транспортных проектов в Великобритании и поддерживается Департаментом транспорта [4]. Целью NATA является обеспечение сбалансированного подхода к развитию транспортной системы с позиций:
- приоритета частного транспорта по сравнению с общественным транспортом;
- учета экономических последствий от воздействия транспортных проектов на окружающую среду.
В 2007 г. NATA был обновлен и стал частью нового транспортного стратегического документа «На пути к устойчивой транспортной системе: Поддержка экономического роста в низкоуглеродной экономике» [6].
Считается, что NATA является механизмом, посредством которого все новые транспортные проекты оцениваются с позиций включения в них принципов и инструментов устойчивого развития. Считается, что сегодня новые транспортные схемы не просто должны снижать уровень загруженности дорог, но и оказывать положительное влияние на окружающую среду. Для этого в экономический анализ предлагается включать параметры воздействия на окружающую среду, не имеющие
рыночных оценок, сначала в большом объеме, а потом в более «сжатом» виде, пригодном для принятия управленческих решений. Для этого в NATA установлены пять критериев отнесения проектов к высокому уровню их соответствия целям государственной политики для транспорта:
1) Экономика - поддержка устойчивого экономического роста и повышения эффективности;
2) Безопасность - снижение аварийности и безопасность движения;
3) Окружающая среда - защита и сохранение архитектурной и природной среды (снижение шума, местное качество воздуха, парниковые газы, сохранение традиционных ландшафтов и пейзажей, влияние на городской пейзаж, сохранение исторического наследия, биоразнообразия, водной среды, спортивных объектов, создание среды для путешествий);
4) Доступность - обеспечение доступа для всех;
5) Интеграция - взаимосвязь с политикой землепользования и другими политиками.
В Евросоюзе для оценки инвестиций в транспортные проекты также применяется анализ «затраты-выгоды», включающий экологические составляющие. Для устранения разночтения в применении метода разными странами данный подход унифицирован, а описанные в нем принципы оценки являются руководящими для всех государств - членов ЕС при реализации транспортных проектов [5].
В России данный подход не развит и до сих пор применяется в только в усеченном коммерческом варианте. Применительно к оценке эффективности инвестиций в создаваемые новые транспорт-но-пересадочные узлы он называется «финансовой моделью» и содержит исключительно учитываемые по рыночным ценам параметры доходов и затрат.
В доходную составляющую проектов включаются услуги вокзального комплекса, сдача площадей вокзала в аренду, стоимость бизнеса за горизонтом расчета, услуги парковки, услуги залов повышенной комфортности, услуги камеры хранения, услуги санитарных комнат, услуги носильщиков.
В инвестиционные затраты включаются юридические и консультационные услуги, проектные работы, строительно-монтажные работы, управление строительством, прочие и непредвиденные расходы. В затратах также учитываются операционные расходы, к которым относятся: расходы на персонал, уборка помещений, вывоз мусора, дератизация, дезинфекция, дезинсекция, вывоз снега, охрана, обслуживание инженерных систем, текущий ремонт зданий, поддерживающие инвестиции, коммунальные услуги, амортизация, налог на имущество, страхование активов, компенсация эксплуатационных и коммунальных затрат арендаторами, компенсация за услуги вокзальной инфраструктуры и прочие расходы.
При выборе проектов основным критерием выступает показатель оценки его финансовой привлекательности, который определяется внутренней нормой рентабельности (IRR).
Считается, что проект реконструкции существующего ТПУ и строительства нового ТПУ целесообразен только при рыночных значениях данного показателя, которые должны быть в современных условиях не ниже 13-17 % , что соответствует сроку окупаемости инвестиций примерно в 6-8 лет. Однако такие показатели характерны только для высоколиквидных и высокодоходных активов, каковыми объекты транспортной инфраструктуры не являются и требуют более продолжительных сроков финансовой окупаемости.
Основными недостатками применяемой системы оценки инвестиций в транспортные схемы и проекты является:
— игнорирование современной методологии анализа «затраты-выгоды» для учета нерыночных эффектов при оценке проектов с государственным финансированием;
— практически полное отсутствие альтернативных вариантов при оценке эффективности;
— неприменение подхода «затраты-эффективность», позволяющего более обоснованно выбирать из разных вариантов проекты по лучшему соотношению затрат и результатов проекта;
— завышенные требования к отдаче и срокам окупаемости инвестиций в общественно значимые транспортные проекты с участием государственного финансирования.
Таким образом, при кажущейся детализации оценочной модели в ней полностью отсутствуют основные параметры, позволяющие определить целесообразность проекта для населения, города и транспортной инфраструктуры.
Игнорирование современной методологии может привести к искажению приоритетов и получению результатов от инвестиций в транспортную инфраструктуру, обратных декларируемым целям, и безвозвратной потере крупных инвестиций. Особенно это актуально для Москвы, в которой уже в 2014 г. власти планируют начать широкомасштабное строительство транспортно-пересадочных узлов - по официальной информации их будет не менее 90 [3]. Общий объем финансирования должен составить ориентировочно 100 млрд руб. при сроках реализации: 2014-2015 гг. - строительство и технологии, 2015-2023 гг. - коммерческая застройка [2].
Для усовершенствования процесса принятия решений в данной сфере можно рекомендовать на начальном этапе применять анализ «затраты-выгоды» к оценке инвестиций в ТПУ и включить в проекты критерии, разработанные NATA. При оценке эффективности строительства ТПУ можно учитывать последствия проектов, исходя из приведенных в таблице критериев и показателей оценки.
Таблица
Критерии и показатели оценки эффективности проекта
Критерий Показатели оценки
Окружающая среда Шум; качество атмосферного воздуха (концентрации взвешенных частиц в воздухе, выбросы парниковых газов в тоннах СО2); городской ландшафт и пейзаж (виды города); историческое наследие, биоразнообразие (растительность и животный мир, парки и озелененные территории); водная среда (качество воды)
Безопасность Несчастные случаи; приведенная стоимость выгод по обеспечению безопасности
Экономика Экономическая эффективность транспортной системы; чистая приведенная стоимость выгод; оценка надежности и оценка более широких экономических последствий
Доступность Альтернативная стоимость; приведенная стоимость выгод от доступа к транспортной системе
Интеграция Выгоды от интеграции ТПУ с политикой землепользования и иными направлениями государственной политики (налоговой, занятости и др.)
Однако следует иметь в виду, что данный подход находится в стадии развития и постоянно совершенствуется. Применяемые методы и схемы являются предметом многочисленных дискуссий в международной практике даже при наличии официальных руководств по его применению. Поэтому у нас в стране он требует серьезной исследовательской работы.
Библиографический список
1. Никонова И. А. Проектный анализ и проектное финансирование / И.А.Никонова. - М.: Альпина Паблишер, 2012. - 154 с.
2. Планируемые и реализуемые на территории Москвы инвестиционные проекты. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://investmoscow.ru/city-projects/planned-investment-projects/planned-investment-projects/.
3. Транспортная инфраструктура МТУ: потенциал развития [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://bc.rbc.ru/2014/transport/.
4. Cost-benefit analysis. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://en.wikipedia.org/wiki/Cost-benefit_analysis
5. Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment HEATCO. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://heatco.ier.uni-stuttgart.de/
6. NATA Refresh: Appraisal for a Sustainable Transport System. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/
7. The New Approach to Appraisal (NATA). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nottingham.ac.uk/transportissues/appraisal_history.shtml
