CC BY
58
08.00.05 УДК 332.1
ОЦЕНКА И ОБОСНОВАНИЕ ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ УКРУПНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН)
© 2019
Владимир Владимирович Орешников, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник
ИСЭИ УФИЦ РАН, г. Уфа (Россия)
Аннотация
Введение: несмотря на наличие единой правовой базы, формирование муниципальных образований в субъектах Российской Федерации происходило по-разному. Зачастую, их создание не было подкреплено соответствующей экономической базой. Следствием стало постепенное сокращение числа муниципальных образований за счет укрупнения. В отношении муниципальных районов подобная практика распространена значительно в меньшей степени. Однако это может быть актуально, например, для Республики Башкортостан, на территории которой насчитывается 54 муниципальных района.
Материалы и методы: проведенный анализ публикаций по проблематике исследования позволил выявить положительные и отрицательные последствия преобразования муниципальных образований. Для оценки возможности и целесообразности объединения муниципальных районов были применены методы экономико-математического анализа, сравнения, классификации, корреляционно-регрессионного анализа. Результаты: анализ численности населения, пространственного расположения и площади территории муниципальных районов Башкортостана позволил сформировать перечень из четырех пар районов, объединение которых представляется возможным. Целесообразность проведения подобных преобразований подтверждается анализом расходов на содержание органов местного самоуправления и объема инвестиций в основной капитал.
Обсуждение: оценка необходимости преобразования конкретных муниципальных образований должна базироваться на анализе широкого перечня социально-экономических показателей. Предложенный подход позволяет провести предварительную оценку и выявить потенциально перспективные в этом контексте территории. Позитивные изменения становятся следствием не самого процесса объединения муниципалитетов, а повышения эффективности системы управления, оптимизации использования ресурсов, улучшения взаимодействия организаций, развития рынков, формирования благоприятного инвестиционного климата и т. д. Заключение: исходя из полученных результатов, для Республики Башкортостан удалось определить четыре пары муниципальных районов, которые в большей степени обладают потенциалом для укрупнения. Данный подход может быть полезен при решении схожих задач для других субъектов Российской Федерации. Полученные результаты актуальны при необходимости проведения массовой оценки с целью снижения числа альтернатив.
Ключевые слова: инвестиции в основной капитал, кластерный анализ, корреляционно-регрессионный анализ, муниципалитет, муниципальный район, оценка эффективности, площадь территории, преобразование муниципальных образований, расходы на содержание ОМСУ, Республика Башкортостан, численность населения.
Для цитирования: Орешников В. В. Оценка и обоснование целесообразности укрупнения муниципальных районов в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Башкортостан) // Вестник НГИЭИ. 2019. № 11 (102). С. 121-133.
EVALUATION AND JUSTIFICATION OF THE NEED FOR COMBINING MUNICIPAL DISTRICTS IN THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION (ON THE EXAMPLE OF THE REPUBLIC OF BASHKORTOSTAN)
© 2019
Vladimir Vladimirovich Oreshnikov, Ph. D. (Economy), senior researcher
ISER UFRC RAS, Ufa (Russia)
Abstract
Introduction: despite the existence of a single legal framework, the formation of municipalities in the constituent entities of the Russian Federation took place in different ways. Often, their creation was not supported by an appropriate economic base. The consequence was a gradual reduction in the number of municipalities due to enlargement. With regard to municipal districts, this practice is much less common. However, this may be relevant, for example, for the Republic of Bashkortostan, in whose territory there are 54 municipal districts.
Materials and methods: the analysis of publications on the research issues revealed the positive and negative consequences of the transformation of municipalities. To assess the need and feasibility of combining municipal districts, methods of economic and mathematical analysis, comparison, classification, correlation and regression analysis were applied.
Results: analysis of the population, spatial location and area of the territory of the municipal districts of Bashkortostan made it possible to form a list of four pairs of districts, the combination of which seems possible. The feasibility of such transformations is confirmed by an analysis of the costs of maintaining local authorities and the volume of investment in fixed assets.
Discussion: an assessment of the need to transform specific municipalities should be based on an analysis of a wide range of socio-economic indicators. The proposed approach allows us to conduct a preliminary assessment and identify potentially promising territories in this context. Positive changes are not the result of the process of unification of municipalities, but of increasing the efficiency of the management system, optimizing the use of resources, improving the interaction of organizations, developing markets, creating a favorable investment climate, etc. Conclusion: on the basis of the results obtained, for the Republic of Bashkortostan it was possible to identify four pairs of municipal districts that have more potential for enlargement. This approach may be useful in solving similar problems for other subjects of the Russian Federation. The results obtained are relevant if it is necessary to conduct a mass assessment in order to reduce the number of alternatives.
Keywords: investment in fixed assets, cluster analysis, correlation and regression analysis, municipality, municipal district, performance evaluation, area, transformation of municipalities, the cost of maintaining the local government, the Republic of Bashkortostan, the population is obvious.
For citation: Oreshnikov V. V. Evaluation and justification of the need for combining municipal districts in the subjects of the Russian Federation (on the example of the Republic of Bashkortostan) // Bulletin NGIEI. 2019. № 11 (102). P. 121-133.
Зачастую выделение территорий в отдельные муниципальные образования не имело под собой какого-либо экономического обоснования. Подтверждением этому является неуклонное снижение
После принятия 6 октября 2003 года федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в стране сложилась двухуровневая система местного самоуправления. При этом достаточно гибкий подход к определению размеров создаваемых муниципальных образований привел к тому, что различия по численности населения, площади территории, объему отгруженной продукции или какому-либо иному социально-экономическому параметру между муниципальными образованиями одного и того же типа даже в пределах отдельного субъекта Российской Федерации могут составлять десятки и сотни раз [1, с. 132]. Более того, в разных регионах были приняты принципиально отличные подходы к формированию муниципальных образований.
Введение
их общего количества с Российской Федерации с 2008 по 2019 гг. с 24,2 до 21,5 тыс. ед. Наиболее существенное сокращение наблюдается в части сельских поселений (с 19,9 до 17,4 тыс. ед.) и городских поселений (с 1,7 до 1,5 тыс. ед.). Данная динамика вполне естественна. Потребность в оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления в совокупности с сокращением численности населения (в мировой практике причиной данных процессов, в первую очередь, является миграция [2, с. 1333]) подавляющего числа сельских и небольших городских поселений [3, с. 25] приводит к укрупнению муниципальных образований низового уровня [4, с. 63]. Куда более сложно ситуация обстоит в части муниципальных районов и городских округов, т. е. муниципальных образований высокого уровня. На уровне Российской Федерации имеет место сокращение числа первых и увеличения числа последних. При этом если число муниципальных районов за рассматриваемый период сократилось на 68 ед., то городских округов возросло на 93 единицы (рис. 1).
Рис. 1. Количество муниципальных образований в Российской Федерации на 1 января соответствующего года, ед. Fig. 1. The number of municipalities in the Russian Federation as of January 1 of the corresponding year, units
Авторская разработка на основе данных Росстата
Таким образом, накопленный опыт укрупнения сельских и городских поселений (в основном за счет объединения нескольких сельсоветов в один) позволяет говорить, что вопрос трансформации муниципальных образований низового уровня в целом рассмотрен достаточно подробно и не вызывает принципиальных трудностей. В то время как объединение муниципальных районов является достаточно редким явлением и потому требует более тщательного анализа. В рамках данного исследования не рассматриваются внутригородские районы и внутригородские территории городов федерального значения, так как они весьма специфичны и их исследование не способствует в достаточной мере решению задач управления муниципальными районами. Рссмотрение новой формы организации местного самоуправления - муниципальные округа (введены Федеральным законом № 87-ФЗ 1 мая 2019 года «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"») - также на текущий момент времени не представляется возможным в связи с отсутствием достаточного опыта. Муниципальные округа по состоянию на сентябрь 2019 г. имеются в Тверской и Кемеровской областях. Так, даже в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (ред. от 02.08.19) в главе 9 не представлен перечень налоговых и неналоговых доходов, относимых к данной категории муниципальных образований. В целом же данная задача представляет огромный интерес, осо-
бенно в части объединения отдельных сельских и/или городских поселений, находящихся на территории одного муниципального района в единый муниципальный округ. Однако подобная постановка задачи выходит за рамки данного исследования.
Абсолютным лидером по числу муниципальных районов и одним из лидеров по общему числу муниципальных образований всех видов среди субъектов Российской Федерации является Республика Башкортостан. Во многом это связано с тем, что в данном регионе подход к выделению муниципальных образований, находясь в рамках правового поля, существенно отличался от пути, выбранного в соседних субъектах федерации.
Так, если в Республике Башкортостан на 54 муниципальных района приходится 9 городских округов, то в соседней с ней Свердловской области на 5 муниципальных районов приходится 68 городских округов. При этом по площади территории городские округа Свердловской области зачастую значительно превосходят муниципальные районы Башкортостана. Например, Ивдельский городской округ (2 078 590 гектаров) в 1,8 раза больше крупнейшего (Белорецкий муниципальный район 1 134 577 гектаров) и в 15,1 раза наименьшего (Та-тышлинский муниципальный район 137 615 гектаров) муниципального района Республики Башкортостан. С другой стороны, логика формирования муниципальных образований, при которой численность населения городского поселения выше численности населения, сельского поселения, а город-
ского округа или муниципального района больше, чем городского поселения нарушается даже в пределах одного региона. В Республике Башкортостан численность населения с. Раевский Альшеевского района составляет 19,4 тыс. чел., в то время как городского поселения город Баймак - 17,5 тыс. человек, а городского округа город Агидель - 15,3 тыс. чел., Зилаирского муниципального района -14,9 тыс. чел. В условиях существования подобных диспропорций актуализируется вопрос о целесообразности пересмотра системы муниципально-территориального деления в сторону укрупнения небольших муниципальных образований.
Материалы и методы
Анализ исследований по данной тематике свидетельствует о наличии как положительных результатов преобразования муниципальных образований, так и определенных рисков. В частности, в статье И. В. Стрижкиной [5, с. 328]. отмечается, что «укрупнение муниципалитетов позволяет повысить их бюджетную самостоятельность, укрепить налоговую базу, сократить расходы местных бюджетов за счет оптимизации сетей бюджетных учреждений и сокращения расходов на государственное управление». Кроме того, автором указывается на появление возможности решения более сложных задач в сфере муниципального управления, повышение экономической эффективности оказываемых муниципальных услуг. Д. Г. Котеленко и Е. А. Заможных [6, с. 93] в своей работе отмечают, что укрупнение муниципалитетов способно, при определенных условиях, повысить эффективность функционирования органов местного самоуправления, так как это позволяет вовлечь экономически слаборазвитые поселения в хозяйственную жизнь новых муниципалитетов, объединить имеющиеся ресурсы для наиболее эффективного и рационального их использования, улучшить обеспеченность квалифицированными кадрами.
Проблемы финансового обеспечения деятельности муниципальных образований и необходимость решения демографических проблем как причины преобразования муниципалитетов подчерчиваются также и в ряде других работ, например, в статье Т. В. Филатовой и др. [7, с. 104]. Схожие выводы об экономической основе укрупнения муниципальных образований можно встретить в работе [5, с. 327]. Вместе с тем, в ней подчеркивается, что имеет место и опыт разукрупнения муниципальных образований. Более того, исследование [8, с. 120] свидетельствует о некоторой «произвольности» укрупнения муниципальных образований, о наличии юридических трудностей и опасности ликвида-
ции поселенческого уровня самоуправления, подчеркивается противоречие подобных действий сути местного самоуправления.
Во многих других исследованиях, особенно практической направленности, можно встретить описание различных последствий объединения муниципальных образований в Российской Федерации, включая негативные. В первую очередь указывается, что увеличение размера территории муниципалитета создает предпосылки для усложнения процедур управления им [9, с. 69]. Во многом это связано с высокой степенью рассредоточенно-сти сельских населенных пунктов и снижения их доступности; уменьшения доступности муниципальных услуг для жителей отдаленных населенных пунктов и т. д. Анализ практических аспектов объединения муниципальных образований Московской области, представленный в работе А. С. Сушанского [10], в частности, проведенный SWOT-анализ, подчеркивает многоаспектность и противоречивость данного вопроса и указывает на необходимость открытого диалога власти и общества.
Общим выводом из обзора перечисленных и иных публикаций на данную тематику является необходимость проведения тщательного исследования и предварительной оценки возможных последствий преобразования муниципальных образований до совершения каких-либо действий. К сожалению, следует подчеркнуть, что большинство исследований в данной сфере носит ретроспективный характер и рассматривает уже произошедшие изменения. Вопрос же об определении целесообразности укрупнения пока еще отдельных (при этом конкретных, а не абстрактных) муниципальных образований освещен значительно меньше. Перспективным направлением в данной сфере является применение методов экономико-математического анализа [11, с. 112].
Однако, прежде всего, следует определиться с нормативной базой исследования. Вопросам преобразования муниципальных образований посвящена статья 13 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии с ней преобразование муниципальных образований может заключаться в их объединении, разделении, смене статуса, присоединении или выделении в качестве отдельного муниципального образования. При этом каждый вид преобразований имеет свои особенности и описывается отдельно. Если говорить об укрупнении муни-
ципальных образований высокого уровня, то возможны следующие варианты:
1. Объединение нескольких муниципальных районов (городских округов) в один муниципальный район (городской округ).
2. Объединение поселений муниципального района с городским округом, при этом сам муниципальный район теряет статус муниципального образования.
3. Изменение статуса городского округа на городское поселение [12, с. 273] и, как следствие, включение его территории в состав соответствующего муниципального района.
4. Разделение территории муниципального района (городского округа) с последующим присоединением этих территорий к другим муниципальным районам (городским округам).
Каждый из представленных выше вариантов укрупнения муниципальных образований имеет свои сильные и слабые стороны и теоретически может быть реализован на территории субъектов Российской Федерации. При этом, на наш взгляд, нельзя упускать из виду особенности формирования системы управления в том или ином регионе. Так, например, в Республике Башкортостан исторически система муниципального управления построена таким образом, что городские округа приставляют собой относительно компактные территориальные образования, включающие (в основном) крупный город и небольшую территорию вокруг него. Ситуация, в рамках которой происходит объединение городского округа и муниципального района с последующим возникновением единого муниципального образования (вне зависимости от формы), способна привести к существенному пересмотру сложившейся и отработанной системы управления, что повлечет за собой значительные трудности. Издержки, связанные со «стыковкой» различных функций и иными причинами, представляются на текущий момент достаточно сложными в оценке, однако, несомненно, будут весьма существенными.
В связи с этим, в рамках проведенного исследования нами была рассмотрена более частная задача - формирование перечня муниципальных районов Республики Башкортостан, объединение которых могло бы быть целесообразно. Для этого следует определить перечень критериев, по которым можно было бы провести подобную оценку. При этом, на наш взгляд, следует выделить две группы параметров - характеризующие возможность объединения и характеризующие целесообразность объединения. Выполнение условий из первой группы позволяет говорить о потенциальной возможности объединения
муниципальных районов, однако это не гарантирует повышения социально-экономической эффективности функционирования нового муниципального образования по сравнению с существовавшими до этого территориальными образованиями. К таким критериям следует отнести:
1. Наличие общей границы. При этом имеется в виду не просто соприкосновение территорий «в отдельной точке», а наличие достаточно протяженного участка (например, не менее чем 10 % от протяженности границы каждого из регионов) с наличием транспортного сообщения. Это позволит избежать формирования разного рода «перешейков» между территориями и обеспечит транспортную доступность районного центра для населения всех поселений создаваемого района.
2. Низкая численность населения каждого из муниципальных районов в отдельности. Несмотря на очевидную целесообразность включения данного показателя, остается нерешенным вопрос его практической оценки. Так, в условиях чрезвычайно больших территорий (что характерно, например, для Республики Саха - Якутия) целесообразно принимать во внимание не только численность, но и плотность населения. Кроме того, может рассматриваться и динамика численности населения. Так, существенным фактором может стать стабильное снижение численности населения [13, с. 1820] на протяжении достаточно продолжительного периода времени (порядка 10 лет). В условиях Республики Башкортостан, на наш взгляд, целесообразным является в первую очередь рассматривать те муниципальные районы, численность населения которых составляет менее чем половина от среднего значения по региону.
3. Площадь территории. Введение данного критерия позволяет упрощенно оценить транспортную доступность до административного центра создаваемого муниципального района. При этом целесообразным представляется сопоставление получаемой площади со средним и максимальным значением. В случае, если площадь территории создаваемого муниципального образования существенно превышает среднее значение, требуется проведение дополнительных исследований на предмет транспортной доступности административного центра для жителей отдаленных населенных пунктов.
При этом если рассматривать ситуацию в более широком аспекте и учитывать возможность образования в результате преобразования муниципальных образований, например, городских округов, то следует принимать во внимания также требования Федерального закона от 01.05.2019 № 87-ФЗ «О вне-
сении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». В связи с введением нового вида муниципального образования в указанном законе уточняются критерии, которым должны соответствовать городские округа. Например, определяется, что не менее 2/3 населения городского округа должны проживать в городах и (или) иных городских населенных пунктах, размер территории, предназначенной для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа, а плотность населения на территории городского округа должна не менее, чем в 5 раз превышать среднюю плотность населения в РФ. Кроме того, изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям муниципальных округов, городских округов, осуществляется с согласия населения данных муниципальных образований [14].
С другой стороны, имеющийся опыт показывает, что зачастую объединение двух «слабых» муниципальных образований приводит лишь к созданию другого «слабого» муниципального образования [15]. Исследователи в данной сфере отмечают необходимость экономической основы подобных преобразований. Для этого, на наш взгляд, необходимо оценить имеющиеся у каждого из муниципальных районов ресурсы [16, с. 190]. Как было по-
казано ранее, большинство исследователей в данной области обращает внимание на два аспекта - формирование возможностей для экономического роста и повышение эффективности предоставления муниципальных услуг. Исходя из этого, в рамках проведенного исследования рассматривались два соответствующих показателя: объем инвестиций в основной капитал и величина расходов на содержание органов местного самоуправления. Первый из них рассматривается как основа для развития производственной базы, создания новых рабочих мест, формирования дополнительного объема производства [17, с. 1859] и повышения уровня жизни населения, а второй - как критерий эффективности функционирования системы управления муниципальным образованием.
Апробация представленного подхода была осуществлена на данных Республики Башкортостан.
Результаты
На сегодняшний день в Республике Башкортостан насчитывается 54 муниципальных района, 8 городских округов и одно ЗАТО. Границы муниципальных образований регламентируются законом Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 года № 126-з «О границах, статусе и административных центрах муниципальных образований в Республике Башкортостан». Анализ численности населения муниципальных районов Республики Башкортостан показывает, что при средней численности 38,8 тыс. чел., десять муниципальных районов характеризуются более чем вдвое низким значением данного показателя, т. е. менее 19,4 тыс. чел. (таблица 1).
Таблица 1. Муниципальные районы Республики Башкортостан с наименьшей численностью населения Table 1. Municipal districts of the Republic of Bashkortostan with the smallest population
Муниципальный район / Municipal District Численность населения, чел. / Population Доля от среднего значения по региону, доля ед. / The share of the average value for the region, the share of units
Архангельский / Arkhangelsky 17 630 0,45
Аскинский /Askinsky 18 867 0,49
Балтачевский / Baltachevsky 18 981 0,49
Белокатайский / Belokataysky 18 389 0,47
Бурзянский / Burzyansky 16 559 0,43
Ермекеевский / Ermekeevsky 15 737 0,41
Зилаирский / Zilairsky 14 923 0,38
Кигинский / Kiginsky 17 235 0,44
Стерлибашевский / Sterlibashevsky 18 207 0,47
Федоровский / Fedorovsky 17 147 0,44
Авторская разработка на основе данных Башкортостанстата
Однако, несмотря на то, что разница между публики Башкортостан составляет 8,9 раза, все они
максимальным и минимальным значением числен- с правовой точки зрения являются равноправными.
ности населения в муниципальных районах Рес- Следовательно, органы управления вынуждены
126
решать идентичные перечни задач. Принимая во внимание влияние эффекта масштаба, следует предположить, что величина расходов на содержание органов местного самоуправления в расчете на одного жителя ниже в более крупных муниципальных образованиях. На наш взгляд, именно такие относительно малочисленные районы должны в первую очередь рассматриваться в качестве претендентов на укрупнение. При этом, как это ни странно, восемь из указанных десяти муниципальных районов попарно имеют общие границы: Ас-кинский и Балтачевский, Белокатайский и Кигин-ский, Стерлибашевский и Федоровский, Бурзян-
Более того, 7 существующих районов обладают площадью более 4 тыс. кв. км. Таким образом, новые муниципальные образования были бы немногим больше среднего значения по региону и по-прежнему существенно уступали лидерами по данному параметру. Вопрос вызывает лишь объединение Бурзянского и Зилаирского районов. Созданный район занял бы по площади территории вторую позицию после Белорецкого. Потенциально это создает определенные риски для обеспечения транспортной доступности районного центра для жителей отдаленных поселений. Однако расстояние между существующими районными центрами (с. Зилаир и с. Старосубхангулово) по автомобильным дорогам составляет 153 км, т. е. время пути между ними не превышает трех часов. Другие населенные пункты также находятся в пределах 4 часов езды на автомобильном транспорте до любого из двух административных центров. Так, расстояние между с. Зилаир и д. Аскарово (наиболее удаленный от него населенный пункт соседнего муниципального района) составляет порядка 203 км, время в пути 3 часа 50 минут. Таким образом, третье из обязательных условий также выполняется.
Проведенный анализ показал, что на сегодняшний день имеет место возможность объедине-
ский и Зилаирский районы. Более того, в большинстве случаев рядом с этими парами находятся районы, также отличающиеся низкой численностью населения. Таким образом, фактически имеет место концентрация районов с низкой численностью населения.
Рассматривая вопрос о суммарной площади данных пар муниципальных районов, следует отметить, что три из четырех возможных к созданию муниципальных районов оказываются более чем в 2 раза меньше по территории крупнейшего существующего на сегодняшний день в Республике Башкортостан района (таблица 2).
Площадь, тыс. кв. км / Area, thousand km2
3,30
4,14 4,73 10,22
11,31
ния четырех пар муниципальных районов в Республике Башкортостан. Однако вопрос о целесообразности данных преобразований должен решаться не только на основе значений отдельных параметров, характеризующих размеры муниципального образования, но и с учетом социально-экономических взаимосвязей между ними, а также возможности снижения различных издержек в результате проводимого преобразования.
С точки зрения непосредственно организации системы местного самоуправления представляется необходимым оценить расходы бюджета муниципального образования на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя муниципального образования. Рассматривая значения данного показателя за 2016-2018 гг., можно прийти к выводу, что в подавляющем большинстве случаев, его величина в указанных муниципальных образованиях существенно выше среднего уровня. Так, пара Зилаир-ский и Бурзянский районы занимают 2-е и 10-е место соответственно, Аскинский и Балтачевский -9-е и 21-е места, Стерлибашевский и Федоровский - 12-е и 16-е места. Единственная пара, отличающаяся относительно низкими расходами (Белока-тайский и Кигинский муниципальные районы), за-
Таблица 2. Суммарная площадь муниципальных районов Table 2. The total area of municipal districts
Муниципальные районы / Municipal Districts Стерлибашевский и Федоровский / Sterlibashevsky and Fedorovsky
Аскинский и Балтачевский / Askinsky and Baltachevsky Белокатайский и Кигинский / Belokataysky and Kiginsky Бурзянский и Зиларский / Burzyansky and Zilarsky Крупнейший муниципальный район в Республике Башкортостан (Белорецкий МР) / The largest municipal district in the Republic of Bashkortostan (Beloretsky MD)
Авторская разработка на основе данных Башкортостанстата
нимает 30-ю и 38-ю строчки. Ранее выделенные, исходя из низкой численности населения, но не рассмотренные в связи с отсутствием общих границ Архангельский и Ермекеевский районы также находятся в числе «наиболее затратных» - 4-е и 15-е места.
Проведенная оценка показывает, что имеет место снижение расходов на одного жителя при пе-
реходе к более крупным муниципальным районам. Исключив из рассмотрения Уфимский район в связи с его особым статусом (на территории района находится городской округ город Уфа с населением более миллиона человек, являющийся ядром Уфимской агломерации [18, с. 371]), можно получить следующее соотношение величины расходов и численности населения (рис. 2).
OJ
а
и И
Я
1С 3
О. -
и =
ц щ
й s
Г" Ж
5 «
S -
Я о
л
п с х о я Рн
3000 2500 2000 1500 1000 500 0
• •4
• • V. • у = 329773X"0'514
. ш R2 = 0,6344 Л
V • u. •
• • •
0
140000
20000 40000 60000 80000 100000 120000 Численность населения, чел. / Population, people Рис. 2. Соотношение между численностью населения муниципального района и расходами на содержание органов местного самоуправления, приходящимися на одного жителя Fig. 2. The ratio between the population of the municipal district
and the cost of maintaining local authorities per one resident Авторская разработка на основе данных Башкортостанстата
Таблица 3. Оценка потенциальной экономии расходов на содержание ОМСУ Table 3. Assessment of potential savings in the cost of maintaining local self-government
Муниципальные районы/ Municipal Districts
я и н е л е с а н
ь т с о н н е л с и
F
el pl
uo pe op
. / and
ел. aus
F о . h
a
ы н т е ч
асч
Р
а н
ы
д
о
х
аж С р
n
e
ас р
§ О с
n
do ta e m ht
W
f o
n
e
nr d
eo > ^
o
g
я л е т и ж
. e .б d
Я S-H
е
ны б арн
у с
k | лн ot
n o
el bl
s e
s
ы n
д e
о p
х s
хас р e el
al lb ubr
е ut
и c n
к с cA oi
е ч /. ll
и т б. у im
к р
а
Ф « л
ая
н ь
и ц
н е т о
E
g
ni
1
n e t o
Рч
.б n s
у oi e
р ill bl
н i u
« s c
Стерлибашевский и Федоровский / Sterlibashevsky and Fedorovsky Аскинский и Балтачевский / Askinsky and Baltachevsky Белокатайский и Кигинский / Belokataysky and Kiginsky Бурзянский и Зиларский / Burzyansky and Zilarsky Авторская разработка на основе данных Башкортостанстата
35,35 37,85 35,62 31,48
1 514,67 1 462,52 1 508,76 1 607,72
53.5 55,4 53,7
50.6
70,6 81,0 56,0 79,4
17,1
25,6 2,2 28,8
24,2 31,6 4,0 36,2
Исходя из полученных параметров и ожидаемой численности населения при объединении рассматриваемых муниципальных районов, была произведена оценка соотношения фактических и расчетных расходов на содержание органов местного самоуправления (таблица 3).
Результаты расчетов позволяют говорить о том, что в среднем экономия может составить порядка 24 %. Следует отметить, что приведенные расчеты носят предварительный характер и приведены лишь с целью иллюстрации потенциальной возможности.
Значительно сложнее оценить перспективы укрупнения муниципальных районов с точки зрения влияния данного процесса на экономическое развитие территории и, в частности, объем инвестиций в основной капитал на душу населения. Гипотеза нашего исследования в данном аспекте базируется на том, что имеется статистически значимая взаимосвязь между данным параметром и численностью населения муниципальных районов Республики Башкортостан. Для проверки данной гипотезы была проведена их кластеризация с использованием данных критериев. Для исключения влияния размерности показателей на получаемые результаты предварительно осуществлено нормирование в соответствии с формулой (1).
уп = ■
У - У .
1_Ш1П
У_„ -
(1)
где У7 - значение показателя по 7-му муниципальному району; Ут7п, Утах - минимальное и максимальное значение показателя по всем рассматриваемым муниципальным районам Республики Башкортостан, соответственно; Уп7 - нормированное значение показателя по 7-му муниципальному району.
Дальнейший анализ был проведен с применением программного продукта Stat7st7ca 6.0 методом ^-средних при выделении шести кластеров. Результаты оценки расстояний между их центрами и дисперсионного анализа свидетельствуют о значимости различий между полученными кластерами. Исследования состава кластеров также подтверждает возможность их логического осмысления. Первый кластер представлен единственным муниципальным районом - Уфимским, который отличается многократно превосходящим уровнем инвестиций в основной капитал. Данная ситуация определяется особым положением района, указанным ранее. Во второй кластер вошли 5 районов (Ишимбайский, Мелеузовский, Белорецкий, Белебеевский, Туйма-зинский) с высокой численностью населения и достаточно большими объемами инвестиций в абсо-
лютном выражении, но в удельном выражении уступающие лидерские позиции из-за своих размеров. Третий кластер включает 11 муниципальных районов, на территории которых также имеются города или крупные сельские поселения, однако по численности населения они уступают представителям второго кластера. Муниципальные районы четвертого кластера (Куюргазинский, Благоварский, Хайбуллинский, Буздякский) отличаются низкой численностью населения и высоким уровнем удельных инвестиций. Пятый кластер, объединяющий 13 районов, характеризуется показателями ниже среднего значения как по численности населения, так и по объему инвестиций.
Шестой кластер является наиболее обширным и включает в себя 20 муниципальных районов с минимальной численностью населения и, в подавляющем числе случаев, низкими удельными показателями по объему инвестиций. Все десять рассмотренных ранее муниципальных районов (таблица 1) входят именно в данный кластер.
Результаты проведенной группировки муниципалитетов показывают, что имеет место достаточно четкое соотношение между численностью населения района и объемом инвестиций в основной капитал на душу населения. Как было показано в таблице 2, средняя численность муниципальных районов, образуемых после попарного объединения восьми ранее рассмотренных муниципальных районов Республики Башкортостан, составит 35,1 тыс. чел., что соответствует параметрам пятого кластера, численность населения районов в котором колеблется от 25,5 до 40,2 тыс. чел. (в среднем 30,5 тыс. чел.). При этом средняя величина инвестиций на душу населения в шестом кластере примерно на 20 % ниже соответствующего показателя пятого кластера (9,7 тыс. руб. на чел. против 11,9 тыс. руб. на 1 человека). Таким образом, можно говорить о том, что предлагаемый подход к оценке целесообразности укрупнения муниципальных районов может в перспективе позволить повысить объем инвестиций в основной капитал в среднем на данную величину.
Обсуждение
В то же время необходимо понимать, что само по себе объединение муниципальных районов не способно привести к указанным позитивным изменениям, а следовательно, одномоментных изменений ждать не приходится. Они могут стать лишь следствием таких явлений, как:
1. Повышение эффективности системы управления развитием муниципального образования в связи с исключением дублирующих функций и распространением лучших практик в той или иной
области каждого из объединяемых районов на всю территорию нового района.
2. Высвобождение части муниципальных ресурсов в связи с сокращением численности муниципальных служащих и частичным перераспределением данных ресурсов в пользу расходов на развитие экономики и увеличение инвестиций за счет муниципального бюджета.
3. Повышение объема и качества взаимодействия организаций и предприятий, ранее находившихся на территории различных муниципальных образований. Несмотря на формальную свободу выбора контрагентов, зачастую предприятия в большей степени ориентированы на взаимодействия внутри одной административно-территориальной ячейки. Частично это обуславливается некоторой протекционистской политикой (в форме поддержки местных производителей) со стороны администрации районов. Кроме того, объединение потребует развития коммуникаций (в том числе автомобильного сообщения) между территориями.
4. Развитие рынка труда позволит обеспечить более полное и эффективное использование трудовых ресурсов территории [19, с. 635].
5. Влияние на поведение инвесторов оказывает множество факторов, среди которых присутствуют не только показатели экономической эффективности самого инвестиционного проекта, но и параметры, характеризующие его окружение, в том числе административного. Укрупнение муниципальных районов позволит им выглядеть в глазах потенциальных инвесторов более привлекательно. Кроме того, если бизнес имеет интересы на территории обоих районов (например, носит «приграничный» характер) отпадает необходимость согласования своих действий в двух одинаковых инстанциях разных районов.
Заключение
Проведенный анализ показал, что укрупнение муниципальных образований в Российской Федерации, начавшееся сразу же после их создания, продолжается до сих пор. Существующие при этом объективные предпосылки не являются гарантией получения исключительно положительных результатов от подобных преобразований. В связи с этим принятию решений в данной области должен предшествовать серьезный экономико-математический анализ. Выделенные в рамках исследования критерии возможности и целесообразности объединения муниципальных районов также не являются исчерпывающими, и каждый случай требует отдельного рассмотрения. Однако предложенный подход позволяет провести предварительную оценку и выявить потенциально перспективные в этом контексте территории. Подобный результат особенно актуален при необходимости проведения массовой оценки с целью сокращения числа альтернатив. Так, для Республики Башкортостан из 54-х муниципальных районов удалось определить четыре пары, которые должны быть рассмотрены в первую очередь. Следует отметить, что в ряде случаев имеются дополнительные предпосылки к этому, такие как межмуниципальное взаимодействие [20, с. 313] и отнесение данных муниципальных образований к одному району с точки зрения налогового управления или судебной юрисдикции. Опыт применения данного подхода может быть полезен при решении схожих задач для других субъектов Российской Федерации.
Статья подготовлена при поддержке гранта РФФИ № 17-32-01142-ОГН «Оценка организационно-экономических последствий территориальной трансформации муниципальных образований региона (на примере Республики Башкортостан)».
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Орешников В. В., Атаева А. Г. Методические аспекты оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований с позиции их территориальной трансформации // Вестник Белгородского университета кооперации, экономики и права. 2017. № 6 (67). С. 130-146.
2. Oiarzabal P. J., Reips U.-D. Migration and diaspora in the age of information and communication technologies // Journal of Ethnic and Migration Studies. 2012. № 38 (9). P. 1333-1338.
3. Кабашова Е. В. Сравнительный анализ демографического старения населения в регионах Российской Федерации // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2013. Т. 2. № 6 (122). С. 22-27.
4. Строев П. В. Трансформации пространственной структуры России // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2014. № 4. С. 61-70.
5. Стрижкина И. В. Укрупнение муниципальных образований - результат реформирования местного самоуправления на Алтае // Известия Алтайского государственного университета. 2011. № 2-1 (70). С. 325-330.
6. Котеленко Д. Г., Заможных Е. А. Опыт объединения муниципальных образований и возможности его использования в Ставропольском крае // Вестник Южного научно центра. 2015. Т. 11. № 1. С. 90-94.
7. Филатова Т. В., Воробьева Е. С., Тарасов И. В., Шаповаленко Е. В. Объединение муниципальных образований: проблемы и перспективы // Вестник Университета. 2014. № 3. С. 100-105.
8. Благов Ю. В. Укрупнение муниципальных образований в новейшее время // Правоприменение. 2017. Т. 1. № 3. С. 117-124.
9. Гутникова Е. А. К вопросу об укрупнении муниципальных образований // Проблемы развития территории. 2010. № 6 (52). С. 67-74.
10. Сушанский А. С. Анализ практического применения механизма объединения регионов на примере муниципальных образований Московской области // Электронный научный журнал «ГосРег». 2017. № 1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://gosreg.amchs.ru/pdffíles/19number/articles19/Sushanskiy_ Shitova_19.pdf (дата обращения 19 октября 2019 г.).
11. Фаттахов Р. В., Низамутдинов М. М., Орешников В. В. Инструментарий обоснования параметров стратегического развития региона на базе адаптивно-имитационного моделирования // Регион: Экономика и Социология. 2017. № 1 (93). С. 101-120.
12. Пахомова А. И. К вопросу об изменении социально-экономического приоритета развития современного города // Инженерный вестник Дона. 2012. Т. 20. № 2. С. 271-276.
13. Huang Y., South S. J., Spring A. Racial Differences in Neighborhood Attainment: The Contributions of In-terneighborhood Migration and In Situ Change // Demography. 2017. Vol. 54. № 5. P. 1819-1843.
14. Мельниченко О. Возможность создания муниципальных округов придаст новый импульс развитию местного самоуправления // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://council.gov.ru/events/news/100771/ (дата обращения 19 октября 2019 г.).
15. Ахметов Т. Р. Эволюционная модель формирования инновационных систем различного уровня // Экономика и управление. 2011. № 1. С. 68.
16. Климова Н. И., Алтуфьева Т. Ю. Жизненный цикл территории: теоретико-методологический подход к стадиальной идентификации и его приложение // Фундаментальные исследования. 2017. № 9. С. 189-194.
17. Givens G. E., Reed R. R. Monetary Policy and Investment Dynamics: Evidence from Disaggregate Data // Journal of Money, Crédit and Banking. 2018. Vol. 50. № 8. P. 1851-1878.
18. Уляева А. Г., Атаева А. Г. Исследование факторов формирования и развития городских агломераций как направления усиления межтерриториального взаимодействия в регионе // Экономика и предпринимательство. 2015. № 12-1 (65-1). С. 369-373.
19. Farina L. S. A., Rodrigues G. R., Hutz C. S. Flow and engagement at work: A literature review // Psico-USF. 2018. Vol. 23. № 4. P. 633-642.
20. Зиннурова Г. Р., Уляева А. Г. Межмуниципальное взаимодействие как стратегический приоритет территориального развития // Инновационные технологии управления социально-экономическим развитием регионов России. Материалы IX Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. 2017. С. 312-315.
Дата поступления статьи в редакцию 28.08.2019, принята к публикации 23.09.2019.
Информация об авторах: Орешников Владимир Владимирович, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Адрес: Институт социально-экономических исследований - обособленное структурное подразделение Федерального государственного бюджетного научного учреждения Уфимского федерального исследовательского центра Российской академии наук, 450054, Россия, г. Уфа, ул. Проспект Октября, 71 E-mail: [email protected] Spin-код: 3063-1615
Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи.
REFERNCES
1. Oreshnikov V. V., Ataeva A. G. Metodicheskiye aspekty otsenki urovnya sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya munitsipal'nykh obrazovaniy s pozitsii ikh territorial'noy transformatsii [Methodological aspects of assessing the level of socio-economic development of municipalities from the position of their territorial transformation], Vest-nik Belgorodskogo universiteta kooperatsii, ekonomik i prava [Bulletin of the Belgorod University of Cooperation, Economics and Law], 2017, No. 6 (67), pp. 130-146.
2. Oiarzabal P. J., Reips U.-D. Migration and diaspora in the age of information and communication technologies, Journal of Ethnic and Migration Studies, 2012, No. 38 (9), pp. 1333-1338.
3. Kabashova E. V. Sravnitel'nyy analiz demograficheskogo stareniya naseleniya v regionakh Rossiyskoy Fed-eratsii [A comparative analysis of the demographic aging of the population in the regions of the Russian Federation], Uchenyye zapiski Rossiyskogo gosudarstvennogo sotsial'nogo universiteta [Scientific notes of the Russian State Social University], 2013, No. 6 (122), pp. 22-27.
4. Stroev P. V. Transformatsii prostranstvennoy struktury Rossii [Transformations of the spatial structure of Russia], Vestnik Instituta ekonomik Rossiyskoy akademii nauk [Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences], 2014, No. 4, pp. 61-70.
5. Strizhkina I. V. Ukrupneniye munitsipal'nykh obrazovaniy - rezul'tat reformirovaniya mestnogo samouprav-leniya na Altaye [The enlargement of municipalities is the result of the reform of local self-government in Altai], Izvestiya Altayskogo gosudarstvennogo universiteta [News of Altai State University], 2011, No. 2-1 (70), pp. 325-330.
6. Kotelenko D. G., Zamozhnikh E. A. Opyt ob"yedineniya munitsipal'nykh obrazovaniy i vozmozhnosti yego ispol'zovaniya v Stavropol'skom kraye [The experience of combining municipalities and the possibility of its use in the Stavropol Territory], Vestnik Yuzhnogo nauchno tsentra [Bulletin of the Southern Scientific Center], 2015, No. 11 (1), pp. 90-94.
7. Filatova T. V., Vorobyeva E. S., Tarasov I. V., Shapovalenko E. V. Ob"yedineniye munitsipal'nykh obrazovaniy: problemy i perspektivy [The unification of municipalities: problems and prospects], Vestnik Universiteta [University Bulletin], 2014, No. 3, pp. 100-105.
8. Blagov Yu. V. Ukrupneniye munitsipal'nykh obrazovaniy v noveysheye vremya [The enlargement of municipalities in recent times], Pravoprimeneniye [Law enforcement], 2017, Vol. 1, No. 3, pp. 117-124.
9. Gutnikova E. A. K voprosu ob ukrupnenii munitsipal'nykh obrazovaniy [To the issue of enlargement of municipalities], Problemy razvitiya territorii [Problems of the development of the territory], 2010, No. 6 (52), pp. 67-74.
10. Sushansky A. S. Analiz prakticheskogo primeneniya mekhanizma ob"yedineniya regionov na primere munitsipal'nykh obrazovaniy Moskovskoy oblasti [Analysis of the practical application of the mechanism of unification of regions on the example of municipalities of the Moscow region], Elektronnyy nauchnyy zhurnal «GosReg» [Electronic scientific journal «GosReg»], 2017, No. 1. [Elektronniy resurs]. Available at: http://gosreg.amchs.ru/pdffiles/ 19number/articles 19/Sushanskiy_Shitova_19.pdf (accessed 19.10.19).
11. Fattakhov R. V., Nizamutdinov M. M., Oreshnikov V. V. Instrumentariy obosnovaniya parametrov strate-gicheskogo razvitiya regiona na baze adaptivno-imitatsionnogo modelirovaniya [Toolkit for substantiating the parameters of the region's strategic development based on adaptive-simulation modeling], Region: Ekonomika i Sotsiologiya [Region: Economics and Sociology], 2017, No. 1 (93), pp. 101-120.
12. Pakhomova A. I. K voprosu ob izmenenii sotsial'no-ekonomicheskogo prioriteta razvitiya sovremennogo goroda [To the question of changing the socio-economic priority of the development of a modern city], Inzhenernyy vestnik Dona [Engineering Bulletin of the Don], 2012, No. 20 (2), pp. 271-276.
13. Huang Y., South S. J., Spring A. Racial Differences in Neighborhood Attainment: The Contributions of In-terneighborhood Migration and In Situ Change. Demography. 2017, No. 54 (5), pp. 1819-1843.
14. Melnichenko O. Vozmozhnost' sozdaniya munitsipal'nykh okrugov pridast novyy impul's razvitiyu mestnogo sa-moupravleniya [The possibility of creating municipal districts will give a new impetus to the development of local self-government], Sovet Federatsii Federal'nogo Sobraniya Rossiyskoy Federatsii [Council of the Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation] [Elektronniy resurs]. Available at: http://council.gov.ru/events/news/100771/ (accessed 19.10.19).
15. Akhmetov T. R. Evolyutsionnaya model' formirovaniya innovatsionnykh sistem razlichnogo urovnya [An evolutionary model of the formation of innovative systems at various levels], Ekonomika i upravleniye [Economics and Management], 2011, No. 1, pp. 68.
16. Klimova N. I., Altufieva T. Yu. Zhiznennyy tsikl territorii: teoretiko-metodologicheskiy podkhod k stadi-al'noy identifikatsii i yego prilozheniye [Territory life cycle: theoretical and methodological approach to stage identification and its application], Fundamental'nyye issledovaniya [Fundamental Studies], 2017, No. 9, pp. 189-194.
17. Givens G. E., Reed R. R. Monetary Policy and Investment Dynamics: Evidence from Disaggregate Data. Journal of Money, Credit and Banking. 2018, No. 50 (8), pp. 1851-1878
18. Ulyaeva A. G., Ataeva A. G. Issledovaniye faktorov formirovaniya i razvitiya gorodskikh aglomeratsiy kak napravleniya usileniya mezhterritorial'nogo vzaimodeystviya v regione [The study of the factors of formation and development of urban agglomerations as a direction for strengthening inter-territorial interaction in the region], Ekonomika ipredprinimatel'stvo [Economics andEntrepreneurship], 2015, No. 12-1 (65-1), pp. 369-373.
19. Farina L. S. A., Rodrigues G. R., Hutz C. S. Flow and engagement at work: A literature review. Psico-USF. 2018, No. 23 (4), pp. 633-642.
20. Zinnurova G. R., Ulyaeva A. G. Mezhmunitsipal'noye vzaimodeystviye kak strategicheskiy prioritet territo-rial'nogo razvitiya. [Inter-municipal interaction as a strategic priority of territorial development], Innovatsionnyye tekhnologii upravleniya sotsial'no-ekonomicheskim razvitiyem regionov Rossii. Materialy IX Vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii s mezhdunarodnym uchastiyem [Innovative technologies for managing the socio-economic development of Russian regions. Materials of the IX All-Russian scientific-practical conference with international participation], 2017,pp.312-315.
Submitted 28.08.2019; revised 23.09.2019.
About the authors: Vladimir V. Oreshnikov, Ph. D. (Economy), senior researcher
Address: Institute of Social and Economic Researches - Subdivision of the Ufa Federal Research Centre of the Russian Academy of Sciences, 450054, Russia, Ufa city, Prospekt Oktyabrya,71 E-mail: [email protected] Spin-code: 3063-1615
Author have read and approved the final manuscript.
