CC BY
157
УДК 336.144
ОЦЕНКА И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
ЖИЛЯКОВ Д.И.,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономических и финансовых дисциплин ФГБОУ ВО Курская ГСХА; zhilyakov@yandex.ru, 8-910-312-01-38.
Реферат. В статье рассмотрена актуальность и современные подходы к бюджетному планированию, выявлены проблемы достоверности и качества бюджетного планирования на местном уровне. На примере муниципального образования «Город Курск» проведен анализ основных показателей бюджета и определены причины и последствия снижения доходов в перспективном периоде, оценено соответствие формируемого дефицита бюджета действующему законодательству. Проведен анализ структуры доходов в разрезе налоговых и неналоговых доходов в текущем и перспективном периоде, выявлены причины структурных изменений. В статье проведена оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования в области бюджетной политики, а также определены тенденции и причины структурных изменений в доходной базе бюджета муниципального образования в разрезе федеральных, региональных и местных налогов. Выявлены недостатки современного бюджетного федерализма, снижающие заинтересованность органов местного самоуправления в развитии экономики с целью роста собственной налоговой базы и возможности маневрирования в межбюджетном регулировании. Сделан вывод о том, что реализуемое среднесрочное и долгосрочное планирование бюджета на местном уровне по-прежнему носит формальный характер. Определены направления совершенствования бюджетного планирования, заключающиеся в закреплении нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на длительный период, что будет способствовать повышению эффективности бюджетного планирования данных доходов на средне- и долгосрочную перспективу и снижению зависимости формирования доходной базы местных бюджетов от политических решений региональной власти. Автором обоснованы предложения о более активном использовании возможностей прогнозирования, в том числе с помощью математических методов и инструментария финансового анализа, что будет способствовать повышению эффективности бюджетной политики города. Приведены рекомендации по разработке прогнозных и плановых документов в рамках бюджетного планирования в муниципальном образовании в различных вариантах, что будет способствовать повышению достоверности и надежности бюджетного планирования.
Ключевые слова: доходы бюджета, бюджетное планирование, местный бюджет, город Курск.
EVALUATION AND DIRECTIONS OF IMPROVED PLANNING OF THE INCOMES OF LOCAL BUDGETS
ZHILYAKOV D.I.,
Ph.D. in Economics, Associate Professor of the Department of Economic and Financial Disciplines of Kursk State Agricultural Academy; zhilyakov@yandex.ru, 8-910-312-01-38
Essay. The article considers the relevance and modern approaches to budget planning, identified problems of reliability and quality of budget planning at the local level. On the example of the municipality "City of Kursk" an analysis of the main budget indicators. The causes and consequences of the decline in revenues in the prospective period are determined, the compliance of the formed budget deficit with the current legislation is evaluated. The analysis of the structure of revenues in the context of tax and non-tax revenues in the current and future period, the causes of structural changes. The article assesses the effectiveness of the municipal administration in the area of fiscal policy, and also identifies trends and reasons for changes in structural changes in the revenue base of the municipal budget in terms of federal, regional and local taxes. The shortcomings of modern fiscal federalism are revealed, which reduce the interest of local governments in the development of the economy in order to increase their own tax base and the possibility of maneuvering in intergovernmental regulation. It is concluded that the implemented medium-term and long-term budget planning at the local level is still of a formal nature. The directions for improving budget planning have been identified, which consist in fixing deductions from federal and regional taxes for a long period, which will help increase
the effectiveness of budget planning for these revenues in the medium and long term and reduce the dependence of formation of budget revenues from political decisions of regional authorities. Substantiated proposals for a more active use of forecasting capabilities, including through the use of mathematical methods and the use of financial analysis tools, will enhance the effectiveness of the city's fiscal policy. The recommendations on the development of forecast and planning documents in the framework of budget planning in the municipality in various ways are given, which will contribute to increasing the reliability and reliability of budget planning.
Keywords: budget revenues, budget planning, local budget, Kursk city.
Введение. Бюджетное планирование служит основой бюджетной политики муниципального образования, т.к. позволяет определить финансовые возможности бюджета для выполнения функций муниципального образования, выявить источники финансовых ресурсов и определить направления их использования. Планирование доходов бюджета, в т.ч. на уровне муниципальных образований, является первичным процессом по отношению к планированию расходов, т.к. именно доходная база определяет финансовые возможности и уровень расходов местных бюджетов.
Учитывая растущую роль государства в экономике и высокий уровень политической и экономической нестабильности, в настоящее время возрастают требования к качеству бюджетного планирования, достоверности оценки будущих бюджетных доходов и оценке макроэкономических показателей.
Сегодня прогнозирование не позволяет с должной степенью достоверности осуществ-
лять даже годовое бюджетное планирование. в результате фактические показатели исполнения местных бюджетов существенно отклоняются от запланированных параметров, а изменения в решения о бюджете на очередной финансовый год вносятся, как правило, несколько раз в течение года. Данная практика существует и в муниципальном образовании «город Курск». При этом необходимо отметить, что это во многом обусловлено не только качеством прогнозов, но и нестабильностью отечественной экономики и мировых рынков [1].
Результаты исследования. Рассмотрим фактическое исполнение бюджета и бюджетное планирование на примере муниципального образования «город Курск» - рисунок 1.
Представленные на рисунке показатели доходов и расходов не учитывают межбюджетных трансфертов из областного бюджета, а основаны на собственных показателях бюджета города.
3 500,0
3 000,0
2 500,0
2 000,0
1 500,0
1000,0
500,0
0,0
-500,0
Доходы бюджета
Расходы бюджета
Дефицит (-), профицит (
Util
X I I I I
2017 2018 2019 2020 2021
2 859,9 3015,9 3 068,1 3 057,9 2783,7
3 028/1 3 296,6 3 401,0 3 057,9 2 783,7 -168,5 -280,8 -332,9 0,0 0,0
2018
2019
2020
2021
2 859,9
3 015,9
3 068,1
3 057,9
2 783,7
3 028,-1
3 296,6
3 401,0
3 057,9
2 783,7
-168,5
-280,8
-332,9
0,0
0,0
Рисунок 1 - Основные показатели бюджета города Курска без учета межбюджетных транс-из областного бюджета
фертов
Прежде всего, следует отметить рост утвержденных доходов в 2018 г. и увеличение доходов бюджета, планируемых на 2019 г. При фактическом исполнении в 2017 г. в сумме 2859,9 млн. руб. и утвержденном бюджете города Курска по доходам в 2018 г. в сумме 3015,9 млн. рублей, доходы на 2019 г. планируются в размере 3 068,1 млн. рублей, что на 52,2 млн. руб. или на 1,7 % выше. По отношению к 2017 году рост составил 208,2 млн. рублей или 7,3 %. С одной стороны данная ситуация свидетельствует о росте доходной финансовой базы бюджета города, с другой стороны увеличение доходов за год всего на 1,7 % в номинальном выражении означает их реальное снижение с учетом инфляции и обесценения денег.
Одновременно негативной динамикой является дальнейшее снижение прогнозируемых доходов даже в номинальном выражении в 2020 году - до 3,1 млрд. рублей и существенное снижение доходов в 2021 г. до 2,8 млрд. рублей. Данная ситуация вызвана отменой единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, средства от которого поступали в бюджет города в соответствии с Федеральным законом №178-ФЗ от 02.06.2016 г. Необходимо отметить, что данная динамика снижает и без того невысокий уровень доходов и самостоятельности местных бюджетов. Соответственно на фоне снижения планируемой доходной части бюджета при ограниченных возможностях по финансированию дефицита бюджета важной задачей остается осуществление эффективного управления расходами.
Бюджет города Курска планируется с дефицитом на 2019 г. в сумме 332,9 млн. рублей,
что составляет 9,8 % от общего объема расходов и 10,8 % от общего объема доходов. При этом бюджет на 2020 и 2021 гг. планируется сбалансировать по доходам и расходам без дефицита и профицита. Планируемый на 2019 год дефицит бюджета наиболее значительный за исследуемый период, как в абсолютном, так и в относительном значении. В то же время необходимо отметить, что при формировании проекта решения о бюджете выдержанны нормы Бюджетного кодекса (ст. 107 БК РФ) в отношении предельного объема муниципального долга, а также в отношении предельного объема расходов на его обслуживание (ст. 111 БК РФ).
Совершенствование бюджетного планирования необходимо как на уровне внутренних межбюджетных отношений, так и на уровне количественных и качественных показателей самого бюджета, что будет способствовать его сбалансированности и осуществлению контроля над уровнем бюджетного дефицита и муниципального долга.
Наряду с изменением общей суммы доходов бюджета города меняется и структура доходов - таблица 1.
В основном бюджет города формируется за счет налоговых доходов, причем их роль возрастает в течение анализируемого периода. Основу налоговых доходов в бюджете города Курска составляют и в планируемом периоде будут составлять налог на доходы физических лиц - 1259,5 млн. руб., или 50,1 % в 2019 г., земельный налог - 561,8 млн. руб. или 22,4 % и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 383,3 млн. руб. или 15,3 % в общей сумме доходов.
Таблица 1 - Структура доходов в разрезе налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального образования «город Курск» _____
2017 г. 2018 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г.
Наименование показателя в млн. в % в млн. в % в млн. в % в млн. в % в млн. в %
руб. руб. руб. руб. руб.
Общая сумма доходов 2859,9 100,0 3015,9 100,0 3068,1 100,0 3057,9 100,0 2783,7 100,0
Налоговые доходы, в т.ч. 2273,1 79,5 2373,9 78,7 2512,9 81,9 2623,0 85,8 2381,1 85,5
- НДФЛ 1031,0 45,4 1153,2 48,6 1259,5 50,1 1332,8 50,8 1366,7 57,4
- земельный налог 604,0 26,6 578,3 24,4 561,8 22,4 561,8 21,4 561,8 23,6
- ЕНВД 368,0 16,2 368,6 15,5 383,3 15,3 398,6 15,2 99,7 4,2
- налог на имущество физических лиц 163,4 7,2 164,0 6,9 190,8 7,6 209,9 8,0 230,9 9,7
- государственная пошлина 57,0 2,5 56,6 2,4 59,7 2,4 59,7 2,3 59,7 2,5
- УСН 23,0 1,0 24,1 1,0 28,3 1,1 30,3 1,2 32,0 1,3
Неналоговые доходы, в т.ч. 584,9 20,5 641,6 21,3 555,1 18,1 434,8 14,2 402,5 14,5
- доходы от использования имущест-
ва, находящегося в муниципальной собственности 337,3 57,7 294,9 46,0 293,6 52,9 295,8 68,0 291,2 72,3
Прочие безвозмездные поступления 1,9 0,1 0,4 0,01 0,1 0,004 0,1 0,004 0,1 0,004
Данные налоги формируют от 85,2 % налоговых доходов в 2021 году до 88,5 % в 2018 г.
Несмотря на снижение норматива отчисления НДФЛ в бюджет города с 15,58 % в 2019 до 15,0 % в 2021 году, сумма данного налога, поступающего в бюджет города будет увеличиваться - с 1259,5 млн. руб. в 2019 году до 1366,7 млн. руб. в 2021 году. Это свидетельствует о планируемом росте доходов населения города. Доля данного налога в течение прогнозируемого периода также будет возрастать - с 50,1 % в
2019 году до 57,4 % в 2021 г.
Что кается земельного налога, то его абсолютная сумма и доля снижается в течение исследуемого периода. Незначительный рост удельного веса прогнозируется лишь в 2021 г. в связи со снижением общей суммы доходов.
Также в 2021 г. планируется рост удельного веса практически всех налогов в доходах бюджета, связанный с существенным снижением единого налога на вмененный доход по указанной выше причине.
Одним из показателей, отражающим эффективность деятельности администрации муниципального образования в области бюджетной политики, является объем неналоговых платежей. Негативной динамикой, на наш взгляд, является их планируемое снижение - как абсолютной суммы неналоговых доходов, так и их удельного веса в перспективе. Если в 2017 г. их сумма составила 584,9 млн. руб. или 20,5 %, а в 2018 г. 641,6 млн. руб. или 21,3 %, то в 2019 г. их сумма запланирована в размере 555,1 млн. руб., а удельный вес запланирован на уровне 18,1%. В
2020 году сумма неналоговых доходов составит 434,8 млн. руб. при удельном весе 14,2%, а в
2021 году планируется дальнейшее снижение до 402,5 млн. руб. при незначительном росте удельного веса до 14,5 %, который вызван общим снижением прогнозируемых доходов бюджета.
По доходам от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, планируется снижение с 293,6 млн. руб. в 2019 г. до 291,2 млн. руб. в 2021 году. При этом в 2017 году сумма данных доходов составляла
337,3 млн. руб., а в 2018 г. составит 294,9 млн. руб. Данная ситуация свидетельствует об отсутствии эффективной работы администрации муниципального образования в данном направлении.
При этом соответствующий рост удельного веса налоговых доходов с 81,9 % в 2019 г. до 85,8 % в 2020 г. и до 85,5 % в 2021 г. отражает перенос вектора мобилизации планируемых доходов бюджета с повышения эффективности использования муниципального имущества администрацией на увеличение налоговой нагрузки на физических и юридических лиц города Курска.
Одним из недостатков, затрудняющих бюджетное планирование на местном уровне, является закрепление федеральным законодательством за муниципальными бюджетами доходов от федеральных и региональных налогов и сборов. Средняя доля таких доходов составляет 88 % в структуре налоговых доходов местных бюджетов. В бюджете города Курска доля данных доходов немного ниже - она колеблется от 66,2 % в 2017 г. до 70,6 % в 2020 г. - таблица 2.
Тем не менее, такая ситуация позволяет сделать вывод о том, что отчисления от федеральных налогов и сборов играют основную роль в формировании налоговых доходов бюджета города Курска. При этом данная проблема подтверждается стабильно негативной динамикой роста их удельного веса в течение 2017 - 2020 гг. Лишь в 2021 г. отмечается снижение до уровня 2017 г., но это связано не с ростом местных налогов и сборов, а с изменением в ЕНВД.
Учитывая, что те доходы, которые закреплены за муниципалитетами, напрямую не связаны с деятельностью находящихся на их территории организаций, это снижает заинтересованность органов местного самоуправления в развитии экономики с целью роста собственной налоговой базы. Ситуация усугубляется также закреплением передаваемых доходов по единым нормативам, что снижает возможности маневрирования в межбюджетном регулировании, и ежегодным закреплением данных нормативов.
Таблица 2 - Структура доходов в разрезе видов налогов бюджета муниципального образования «город Курск»______
Наименование показателя 2017 г. 2018 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г.
в млн. руб. в % в млн. руб. в % в млн. руб. в % в млн. руб. в % в млн. руб. в %
Общая сумма налоговых доходов 2 273,1 100,0 2 373,9 100,0 2 512,9 100,0 2 623,0 100,0 2 381,1 100,0
Местные налоги 767,3 33,8 742,3 31,3 752,6 30,0 771,7 29,4 792,7 33,3
Отчисления от федеральных и региональных налогов 1505,8 66,2 1631,6 68,7 1760,2 70,0 1851,3 70,6 1588,4 66,7
В целом можно сделать вывод, что современная российская модель бюджетного федерализма сочетает в себе сильный централизм вертикали бюджетного распределения по региональным и местным бюджетам.
Поэтому, понимая необходимость и в определенной степени неизменность сложившегося механизма в ближайшее время, считаем необходимым в целях оптимизации системы бюджетного планирования закрепление нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на длительный период. Это будет способствовать повышению эффективности бюджетного планирования данных доходов на средне- и долгосрочную перспективу и снижению зависимости формирования доходной базы бюджетов от политических решений региональной власти. Также такие изменения будут способствовать стимулированию направления этих доходов в связи с определенностью в будущем на более длительные проекты, а не только на текущее потребление, что происходит в настоящее время.
Определенные вопросы вызывает также методика прогнозирования доходов бюджета города Курска на плановый период 2019-2021 гг. Большинство показателей не изменяются в течение прогнозируемого периода, и при этом очевидно не учитывалась инфляционная составляющая и изменение экономической конъюнктуры. Соответственно можно сделать вывод, что реализуемое среднесрочное и долгосрочное планирование бюджета на местном уровне по-прежнему носит формальный характер. Считаем целесообразным активнее использовать возможности прогнозирования, в том числе с помощью математических методов и использованием инструментария финансового анализа, в том числе с учетом инфляции [2]. Наряду с более активным внедрением программно-целевого метода, позволяющего повысить эффективность бюджетных расходов не только в текущем периоде, но и на перспективу, это будет способствовать повышению эффективности бюджетной политики города.
Объективным критерием эффективности методики планирования является отклонение фактических показателей от утвержденного плана. Данный критерий показывает реальное соотношение между тем, что прогнозировалось, и тем, что было получено. Чем меньше отклонение между планом и фактом, тем более эффективно работает методика [3].
На уровне муниципального образования целесообразно применение нескольких методов планирования. В мировой практике на данный
момент накоплен значительный набор различных методов разработки прогнозов и планов, каждый из которых имеет свои преимущества и недостатки, учитывает влияние тех или иных факторов и должен применяться в зависимости от конкретных условий: метод экономического анализа, нормативный, программно-целевой, балансовый, метод экстраполяции (коэффициентный метод), метод экспертных оценок и экономико-математическое моделирование [4].
Основой для формирования бюджета города является прогноз социально-экономи-ческого развития территории. Он используется для реалистичного определения объемов доходного потенциала муниципального образования.
Необходимо отметить, что существенным недостатком процесса планирования бюджетных доходов является тот факт, что практически все показатели Прогноза социально-экономического развития города (базовый вариант) на 2019 г. существенно отличаются от планируемых показателей Прогнозов на 2019 г., одобренных при формировании бюджетов города Курска как на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг., так и на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг. Данный факт свидетельствует о недостаточном уровне достоверности надежности разрабатываемых прогнозов, и, соответственно, неэффективном бюджетном планировании, которое основывается на данных прогнозах.
Наряду с рисками недостижения запланированного роста в 2019-2021 гг. по отдельным показателям, обусловленными вероятностью более низких темпов роста экономики по сравнению с прогнозируемыми это ставит под сомнение реальность составляемого бюджета.
Одним из недостатков планирования бюджетных доходов, выходящих за рамки муниципального образования, является несвоевременное доведение размеров межбюджетных трансфертов из областного бюджета к моменту рассмотрения бюджета. В частности, к моменту проведения публичных слушаний проекта бюджета города Курска на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг. до муниципального образования не была доведена информация о размерах межбюджетных трансфертов из областного бюджета. Учитывая, что доля данных трансфертов находится на достаточно высоком уровне - 65,5 % в 2018 г., такая ситуация не способствует эффективному планированию доходов и критической оценке доходов бюджета. Рассмотрение бюджета, в котором не определено более половины доходов не представляется корректным с экономической и финансовой
точки зрения. Данная ситуация еще более усугубляет негативный эффект высокой зависимости от предоставляемых межбюджетных трансфертов. Представляется, что своевременное доведение размеров межбюджетных трансфертов из областного бюджета до администрации муниципального образования будет способствовать повышению эффективности планирования доходов бюджетов муниципальных образований.
Также считаем целесообразным разрабатывать прогнозные и плановые документы в рамках бюджетного планирования в муниципальном образовании в различных вариантах, соответствующих консервативному, оптимистическому и пессимистическому сценариям. С учетом сложности прогнозирования макроэкономических показателей, не зависящих от налогово-бюджетной политики, которая проводится органами местного самоуправления, это будет
способствовать повышению достоверности и надежности бюджетного планирования.
Выводы. Планирование доходов бюджета в муниципальном образовании города Курск направлено на решение задач, связанных с обеспечением макроэкономической стабильности, устойчивости и сбалансированности бюджетной системы, формированием и исполнением бюджета на основе муниципальных программ, концентрацией ресурсов на ключевых направлениях развития экономики города Курска. Совершенствование бюджетного планирования будет оказывать существенное влияние на эффективность функционирования местных финансов.
Учет предложенных рекомендаций с учетом сложившейся экономической конъюнктуры, при выполнении необходимых социальных обязательств администрации города Курска будет способствовать дальнейшему совершенствованию процесса бюджетного планировании и повышению финансовой устойчивости бюджета.
Список использованных источников
1. Котельникова М.В. Современные научные подходы по обоснованию методологических основ планирования налоговых доходов местных бюджетов // Новое слово в науке: перспективы развития. - 2014. - № 1(1). - С. 288-293.
2. Жиляков Д.И. Характеристика бюджетной политики города Курска // В кн.: Актуальные вопросы инновационного развития агропромышленного комплекса (материалы Международной научно-практической конференции, 28-29 января 2016 г., г. Курск, ч. 1). - Курск: Изд-во Курск. гос. с.-х. ак., 2016. - С. 103-107.
3. Котельникова, М.В. Планирование налоговых доходов местных бюджетов: тенденции, проблемы и перспективы // Известия Уральского государственного экономического университета. -2016. - № 6(68). - С. 57-74.
4. Сергиенко Н.С., Суслякова О.Н. Методологические подходы к бюджетному планированию // В кн.: Математическое моделирование в экономике, управлении, образовании: материалы Международной научно-практической конференции. - СПр.: Эйдос., 2015. - С. 141-146.
5. Мишина, С.В. Методологические основы бюджетного планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов: на примере бюджета городского округа «город Калининград»: монография. - М.: Издательский дом «Научная библиотека», 2013. - 164 с.
List of used sources
1. Kotelnikova M.V. Modern scientific approaches to substantiate the methodological foundations of planning tax revenues of local budgets // A new word in science: development prospects. - 2014. - № 1 (1). - P. 288-293.
2. Zhilyakov D.I. Characteristics of the budget policy of the city of Kursk // In the book: Actual issues of innovative development of the agro-industrial complex (materials of the International Scientific and Practical Conference, January 28-29, 2016, Kursk, Part 1). - Kursk: Publishing House Kursk. state S.-H. Ac., 2016. - P. 103-107.
3. Kotelnikova, M.V. Planning of tax revenues of local budgets: trends, problems and prospects // News of the Ural State University of Economics. - 2016. - № 6 (68). - Pp. 57-74.
4. Sergienko N.S., Suslyakova O.N. Methodological approaches to budget planning // In the book: Mathematical modeling in economics, management, education: materials of the International scientific-practical conference. - St. Petersburg: Eidos., 2015. - P. 141-146.
5. Mishina, S.V. Methodological bases of budget planning and forecasting revenues of local budgets: the example of the budget of the urban district "Kaliningrad City": a monograph. M .: Scientific Library Publishing House, 2013. - 164 p.
