CC BY
45удк 316.4
оценка эффективности внедрения
универсальных электронных карт и дальнейшие стратегии их развития
Светлана Игоревна Трушкина студентка Северо-Западного института управления — филиала Российской академии народного хозяйства
и государственной службы при Президенте РФ (СЗИУ РАНХиГС); Санкт-Петербург, Россия e-mail: sveta0598@gmail.com
Вопрос о внедрении в обиход граждан электронных паспортов до сих пор остается открытым, но на данный момент в нашей стране отсутствует единое удостоверение, включающее в себя столь большой перечень различных документов и позволяющее решить проблему создания полноценной инфраструктуры для реализации технологии «одного окна», упрощения бюрократической процедуры и внедрения рынка электронных подписей. Объектом исследования выступил опыт внедрения универсальной электронной карты на территории Российской Федерации, а предметом — общественные отношения, возникающие по вопросам применимости универсальной электронной карты. Несмотря на обширный рост различных региональных предложений для своих жителей, как, например, «Социальная карта москвича», проект по внедрению единой универсальной электронной карты для всех жителей России не состоялся и был закрыт. В работе представлен анализ документа нового поколения. На основе проведенного исследования автором предлагаются рекомендации для формирования направлений по внедрению к применению цифровых документов в нашей стране.
Ключевые слова: электронный паспорт, универсальная электронная карта, смарт-карта, принцип «одного окна», цифровой документ
Электронные смарт-карты достаточно широко распространены в развитых и развивающихся странах, таких как Малайзия, Соединенные Штаты Америки, Эстонская Республика, Латвийская
Республика, Республика Казахстан, Украина. Все они имеют характерные общие черты, а значит, преследуют одни и те же цели, решая при этом аналогичные вопросы. Данные карты должны стать универсальным идентификационным документом гражданина, с высокой степенью защиты данных, хранящихся на нем. Они призваны сократить количество документов, увеличить степень защищенности информации, ускорить процесс некоторых социальных или государственных взаимодействий, начиная от обращения к органам местного самоуправления и заканчивая голосованием с их использованием.
Но это лишь общие функции. В ходе изучения характеристик разных стран становится понятно, что в каждой отдельно взятой стране присутствуют так называемые дополнительные функции, например: водительское удостоверение, полис медицинского страхования и несчетное количество других. С одной стороны, они нацелены на то, чтобы решить схожие проблемы граждан различных государств, а с другой — решают экономически-социальные проблемы исключительно своего государства. Такое разнообразие свидетельствует о том, что карты очень легко модернизировать и использовать в различных сферах.
В нашей стране с 2008 г. идет процесс изменения государственного управления, в котором информационное общество обрело новый статус. Были приняты важные законы, постановления и распоряжения, направленные на эффективное взаимодействие государства и граждан. Согласно Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212, целью формирования информационного общества является повышение качества жизни граждан, развитие экономики России на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий, а также повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти и органами местного самоуправления, улучшение качества и оперативности предоставления государственных, муниципальных и иных услуг. На территории Российской Федерации 2010-й год был ознаменован принятием одного из ключевых для информационного общества Федерального закона
№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Именно с помощью него граждане получили возможность использовать принцип «одного окна», ведь в современном мире людям постоянно приходится сталкиваться с необходимостью иметь при себе разного рода документы для получения той или иной услуги. Сейчас на официальном сайте Многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг можно получить 547 услуг, к каждой из которых необходим свой пакет юридически значимых документов.
Внедрение проекта «Универсальной электронной карты» позволило бы упростить модель коммуникационной инфраструктуры граждан и государства и дополнить принцип «одного окна», в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги. Рассмотрим, что представляет из себя УЭК, — это «материальный носитель, содержащий зафиксированную на нем в визуальной и электронной формах информацию о пользователе картой и обеспечивающий доступ к информации о пользователе картой, используемой для удостоверения прав пользователя картой на получение государственных и муниципальных услуг» (Федосеева, 2011: 6—9). Помимо идентификации личности, являющейся определяющим фактором назначения карты, в ней заложено множество операций не только для упрощения жизни граждан, но и для улучшения качества государственных услуг.
В перечень услуг, встроенных в универсальную электронную карту, входит:
1) идентификационное приложение, которое представляет собой способ идентификации гражданина для получения государственных и коммерческих услуг, в том числе в пенсионной системе и в медицинских учреждениях;
2) цифровая подпись. Данный элемент может быть использован при запросе юридически важных действий в электронном виде. Цифровая подпись реализует возможность создания такого соединения между гражданином и поставщиком услуг, которая обеспечивает защиту передаваемой информации;
3) платежное приложение, которое осуществляет банковские операции с расчетным счетом. Комиссия за использование не взимается.
Воспользоваться информацией, имеющейся на карте, можно только с помощью терминала, сертифицированного организацией, выпускающей данные карты. Следовательно, сторонние организации не смогут считывать информацию.
Учитывая потенциал развития и расширения технических возможностей, функционал карты смог бы достичь нескольких тысяч предоставляемых услуг. Но несмотря на все достоинства универсальных электронных карт их выпуск был прекращен 1 января 2017 г. Важным представляется разобрать, с какими проблемами столкнулся проект при его реализации.
В ноябре 2017 г. автором было проведено социологическое исследование методом анкетирования, количество респондентов составило 170 чел. в возрасте от 15 до 70 лет. В ходе опроса выяснилось, что большинство респондентов (70,6%, это 120 человек) никогда не слышали об УЭК. Результаты показали, что 3 гражданина получили карту сразу после введения в регионе, а 6 — получили ее через год или более после введения.
Из результатов проведенного опроса формируется одна из проблем реализации универсальных электронных карт — малая информированность россиян. Но по официальным данным, приведенным на сайте ОАО «УЭК», почти 70% населения информиро-
Знаете ли вы, что такое универсальная электронная карта?
Рис. 1. Осведомленность граждан о существовании универсальной электронной карты (п=170), %
ваны о существовании карты. К сожалению, на официальном сайте отсутствует первоисточник проведенного исследования, поэтому проверить достоверность не представляется возможным. Учитывая, что УЭК действительно не была популярна среди граждан, можно предположить, что официальные данные преувеличены. Самой популярной карта оказалась в Тульской области, но уже следующий за ней регион отстает практически в 5 раз по двум критериям (рис. 2).
Также необходимо отметить: говоря о количестве регионов, в обращении которых присутствовала универсальная электронная
Рис. 2. Рейтинг регионов по самому многочисленному количеству заявлений на выдачу УЭК в 2013-2017 гг., в шт.
Рис. 3. Распределение регионов по количеству выданных карт, %
карта, в исследовании не учитывались 2 субъекта Российской Федерации - Республика Крым и Севастополь - город федерального значения (рис. 3).
Еще одной из проблем проекта универсальных электронных карт является отсутствие возможности наделить данную карту правом удостоверения личности (с таким заявлением многократно выступала Федеральная миграционная служба до ее упразднения в 2016 г.). Из объяснений министерства по данному вопросу становится ясно, что проблема заключается не в правовом статусе самой карты, а в выборе эмитента. В обоснование своей позиции действовавшая на тот момент Федеральная миграционная служба ссылалась на постановление правительства, в котором обозначено, что эмитентом назначается ОАО «УЭК», которое в соответствии с законом не обладает правом выдачи документов, удостоверяющих личность. Данным исключительным правом на территории Российской Федерации на тот момент обладала только Федеральная миграционная служба (сейчас - Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел РФ), и как следствие универсальная электронная карта теряет возможность удостоверения личности — речь идет лишь об идентификации.
Кроме того, при оказании государственных услуг Федеральная миграционная служба была обязана удостоверить российское гражданство у заявителя, так как данные услуги предоставляются только лицам, имеющим его, а в соответствии со статьей 10 Фе-
дерального Закона «О гражданстве», единственным документом, удостоверяющим гражданство, является паспорт гражданина Российской Федерации. Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что универсальная электронная карта не является и не может являться документом, удостоверяющим личность.
Также возникла проблема финансирования проекта. Регион сам определял расходы на закупку заготовок карт и содержание пунктов обслуживания граждан в зависимости от востребованности услуги населением. Но плата уполномоченному органу не определялась количеством выданных и используемых карт. В целом расходы региональных бюджетов на эти цели составили не менее 1 млрд руб. (рис. 4).
Следующая проблема повсеместной реализации проекта - наличие устройства, считывающего информацию с карты и обеспечивающего безопасность ее использования в сети Интернет, - карт-ридера. Устройство взаимодействует не со всеми операционными системами, что вызывает дополнительные трудности у держателей УЭК, а также без картридера доступны не все электронные услуги, предоставляемые на порталах государственных услуг. Он не выдается вместе с картой, его приходится покупать отдельно, стоимость составляла около 1000 руб.
500 ООО
394867
400 ООО 300 000 200 000 100 000 0
2012-2015 2016
■ Расходы на создание и содержание пунктов приема и выдачи УЭК
Расходы на приобретение УЭК
■ Тарифы и другие платежи Федеральной уполномоченной организации
■ Расходы на эксплуатацию и модернизацию собственных информационных систем
Рис. 4. Расходы региональных бюджетов на реализацию проекта УЭК, тыс. руб.
16 сентября 2013 г. началась акция по бесплатной раздаче картридеров. Первые 50 000 граждан, подавших заявление на выдачу карты с момента запуска акции, получили подарок. Тем самым руководство предпринимало попытку привлечь граждан к активному использованию универсальной электронной карты в сети Интернет.
Отдельно стоит отметить проблему технической реализации, а точнее неподготовленность единой инфраструктуры, обеспечивающей повсеместную работоспособность. На одном носителе должны были работать одновременно несколько приложений: банковское, социальное, транспортное и т. д. Но учитывая особенности предоставления некоторых отдельных услуг, уровень развития инфраструктуры в отдельных регионах оказался недостаточно развит. Лишь жители крупных мегаполисов смогли воспользоваться практически всем функционалом универсальной электронной карты.
Отсутствие единой «горячей линии» для пользователей карты усложняло процесс блокировки карты при ее краже или утере. При этом граждане не могли оперативно проконсультироваться у специалиста по вопросам использования УЭК. Отсутствие такой технической поддержки создавало трудности при разрешении возникавших проблем.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что универсальные электронные карты были созданы для решения определенных государственных и социальных задач. Инициатива была поддержана Правительством Российской Федерации и Государственной Думой, а также были приняты необходимые поправки в законодательство и определены источники финансирования. Но, несмотря на огромное количество задач, которые могла решить карта, и практически неограниченный потенциал развития этой технологии, а также всей инфраструктуры, направленной на ее работоспособность, которую в дальнейшем можно было бы использовать и в других сферах жизни граждан, проект был остановлен по инициативе Министерства экономического развития.
Тщательный анализ проекта позволит не допустить в будущем ошибки при внедрении электронных паспортов, которые так привлекают внимание в последнее время. По результатам социологического исследования 84% опрошенных считают, что наличие
Как вы считаете, наличие такой карты сделает вашу жизнь более комфортной?
120 85,8%
100
80
60
40
20
0
Знали о существовании УЭК НЕ знали о существовании УЭК ■ ДА 1НЕТ
Рис. 5. Мнение граждан о том, что УЭК способно сделать жизнь более комфортной (п = 170), %
такой карты сделает их жизнь более комфортной (рис. 5), а 81% пользовались бы ею в повседневной жизни (рис. 6).
В проведенном опросе также учитывались пожелания граждан об общем функционале карты. Респондентам предлагалось выбрать несколько вариантов ответов (рис. 7).
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10
Вы бы пользовались подобной картой в повседневной жизни (заменяя прочие документы)?
90%
83%
I-
I 10%
Знали о существовании УЭК НЕ знали о существовании УЭК
■ДА
НЕТ
Рис. 6. Желание граждан пользоваться подобными смарт-картами (п = 170), %
Пожелания градждан о функционале карты Проездной на общественный трансопрт
Рис. 7. Пожелания граждан о функционале карты (п = 170), шт.
Анализируя данные проведенного исследования, приходим к тому, что граждане готовы использовать новые механизмы взаимодействия с государством. Это свидетельствует о том, что существует потенциал развития технологии, способствующий социально-экономическому развитию Российской Федерации и повышению эффективности государственного управления и муниципального самоуправления.
На основе вышеизложенного можно сделать некоторые практические рекомендации для дальнейшего развития электронных документов на территории Российской Федерации.
Со стороны государства, в первую очередь, необходимо создание полноценной инфраструктуры, которая предоставит гражданам возможность использовать такие документы в каждом пункте предоставления государственных и муниципальных услуг.
Ценность повышается опосредованно: чем больше функций использования и пунктов приема карт государство предлагает населению, тем становится больше людей, которые, в свою очередь, стремятся стать новыми владельцами таких электронных документов. Это пример двустороннего взаимодействия, в котором можно выделить два сегмента - предоставляющих государственные услуги и пользующихся ими, между которыми с помощью посредника (в нашем случае - смарт-карты) поддерживаются устойчивые связи; каждый из этих сегментов чувствителен к тому, как взаимодействует посредник с другим сегментом.
Достижение критической массы держателей карт становится позитивным сигналом в рамках обратной связи с органами, предоставляющими государственные услуги, и побуждает к присоединению к ней новых участников. Эти сегменты образуют взаимно комплементарные, дополняющие друг друга группы. Чем больше людей владеют такой смарт-картой и чем большее количество пунктов принимают ее, тем труднее становится другим не использовать такой документ (Гусева, 2011: 3—4). Введение такой карты может стать очень востребованным по мере подключения дополнительных функций к уже имеющимся.
Распространение электронных документов среди многих людей отнюдь не означает, что они автоматически будут использоваться как новые средства для получения услуг. Превращение людей в держателей карт — совсем не то же самое, что превращение их в широко пользующуюся ими аудиторию. Даже с наличием карты человеку, возможно, все равно привычнее использовать стандартные бумажные документы.
Один из ключевых выводов состоит в том, что подобные процессы трудно инициировать. Но в тех случаях, когда они начали развертываться и «встали» на определенный путь, изменить их направление уже очень трудно.
Список литературы
Гусева А. Входя в красную зону: рождение рынка кредитных карт в посткоммунистической России // Экономическая социология. 2011. Ноябрь. № 5. С. 32-33.
Постановление Правительства РФ от 08.07.1997 № 828 (ред. от
18.11.2016) «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Распоряжение Правительства РФ от 19.09.2013 № 1699-Р (ред. от 22.05.2018) «Об утверждении концепции введения в Российской Федерации удостоверения личности гражданина Российской Федерации, оформляемого в виде пластиковой карты с электронным носителем информации, и плана мероприятий по реализации концепции» // СПС «КонсультантПлюс».
Официальный сайт проекта Универсальной Электронной Карты [Электронный ресурс]. URL: http://www.uecard.ru/ (Дата обращения:
07.11.2017).
Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О гражданстве Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 19.07.2018) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СПС «КонсультантПлюс».
Федеральный закон от 28.12.2016 № 471-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Федосеева Н.Н, Чайковская М.А. Понятие и сущность концепции электронного государства // Российская Юстиция. 2011. № 11. С. 6-9.
EVALUATION OF THE EFFECTIVENESS OF THE INTRODUCTION OF UNIVERSAL ELECTRONIC MAPS AND FURTHER STRATEGIES FOR THEIR DEVELOPMENT
Svetlana I. Trushkina
Student, North-West Institute of Management -a branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration
under the President of the Russian Federation (NWIM RANEPA)
St. Petersburg, Russia
sveta0598@gmail.com
The question of the introduction of electronic passports into the everyday life of citizens is still open, but at the moment in our country there is no single certificate, which includes such a large list of different documents and allows to solve the problem of creating a full-fledged infrastructure for the implementation of «one window» technology, simplification of the bureaucratic procedure and the introduction of the market of electronic signatures. Although such electronic smart cards are quite widespread in developed and developing countries. All of them have characteristic common features, and therefore pursues the same goals, while solving similar issues. These cards should become a universal identification document of the citizen, with a high degree of protection of the data stored on it. They are designed to reduce the number of documents, increase the degree of information security, accelerate the receipt of some social or state interactions. The object of the study was the experience of the introduction of the universal electronic card in the territory of the Russian Federation, and the subject -
the social relations arising on the applicability of the universal electronic card. Despite the extensive growth of various regional proposals for its residents, such as the «social card of Muscovite», the project to introduce a single universal electronic card for all residents of Russia did not take place and was closed. The paper presents an analysis of a new generation document. On the basis of the study the author offers recommendations for the formation of directions for the implementation of the application of digital documents in our country.
Keywords: e-passport, universal electronic card, smart card, the principle of «one window», digital document
