CC BY
110
35 (314) - 2013
ПРОБЛЕМЫ. ПОИСК. РЕШЕНИЯ
УДК 338.2
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ)*
С. В. РАТНЕР, доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник лаборатории экономической динамики и управления инновациями Е-mail: lanarat@mail. ru Институт проблем управления им. В. А. Трапезникова РАН, Москва Л. В. ИОСИФОВА, кандидат технических наук, доцент кафедры теоретической механики Е-mail: liliana. iosifova@gmail. com Кубанский государственный технологический университет, г. Краснодар
В статье представлены результаты эмпирического исследования вопросов эффективности региональных и муниципальных программ энергосбережения в Краснодарском крае, а также барьеров нестоимостного характера на пути внедрения энергоэффективных технологий в практику хозяйственной деятельности. Исследование проводилось методом экспертного опроса. Обработка результатов осуществлена с помощью методов статистического анализа и непараметрической статистики.
Ключевые слова: энергоэффективность, энергосбережение, возобновляемая энергетика, непараметрическая статистика, нормативно-правовая база, информационные барьеры.
* Работа выполнена при поддержке РФФИ, проект N»13-06-00169 «Моделирование стратегии развития энергетических кластеров в ситуации технологического разрыва».
Энергосбережение и повышение энергетической эффективности рассматривается в настоящее время как один из основных источников экономического роста России. По некоторым оценкам, национальная экономика обладает потенциалом энергосбережения в 39—47 % текущего годового потребления энергии. Наибольшие возможности для экономии энергоресурсов предоставляют:
— энергопотребление жилых зданий — 49 % от общего объема энергозатрат;
— промышленность — 38 %;
— бюджетная сфера, включая сектор жилищно-коммунальных услуг, — 42 %.
При этом резерв повышения энергоэффективности имеется практически во всех сферах народного хозяйства [2].
В последние годы в стране идет активный процесс формирования и совершенствования нор-
мативно-правовой базы, регулирующей сферу энергосбережения. В настоящий момент она состоит из Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережениии о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», 43 региональных законов, 22 постановлений Правительства РФ и 362 постановлений и нормативных актов субъектов Федерации. В 78 регионах России разработано и реализуется более 650 программ энергосбережения [1].
На реализацию региональных программ с учетом финансирования бюджетов всех уровней и внебюджетных источников в 2012 г. выделено около 105 млрд руб. (рис. 1). Бюджетные средства субъектами Российской Федерации были направлены на следующие мероприятия:
—внедрение эффективных систем освещения;
— модернизация систем отопления и горячего водоснабжения;
— внедрение энергосберегающих технологий и оборудования;
— оснащение приборами учета;
— проведение энергетических обследований;
— утепление ограждающих конструкций и др.
Кроме того, значительная доля средств федерального бюджета пошла на обучение и пропаганду энергосбережения [3].
Согласно Федеральномузакону от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Обэнергосбережениии о повышении энергетическойэффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российс-
Рис. 1. Структура финансирования региональных программ повышения энергоэффективности в 2012 г.: 1 — федеральный бюджет — 5 %; 2 — региональные и местные бюджеты — 17 %; 3 — внебюджетные источники — 78 %
кой Федерации» основными целями региональных программ энергосбережения, являются:
— повышение эффективности использования энергетических ресурсов в жилищном фонде и в системах коммунальной инфраструктуры;
— сокращение потерь энергетических ресурсов при их передаче;
— повышение уровня оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов;
— расширение практического использования объектов с высокой энергоэффективностью, в том числе объектов, использующих в качестве источников энергии вторичные или возобновляемые ресурсы;
— расширение практического использования новых экономичных и экологически чистых видов топлива на транспорте;
— сокращение расходов на энергию государственных и муниципальных учреждений.
Показатели, отражающие степень достижения каждой из указанных целей, должны быть в обязательном порядке в региональных программах, так как на их основе осуществляется оценка эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Однако на практике распределение ресурсов на достижение поставленных целей происходит крайне неравномерно, мероприятия по ряду важных направлений «пробуксовывают» или не реализуются вообще. В некоторой мере это объясняется существенной пространственной неоднородностью Российской Федерации, разницей в природно-климатических и социально-экономических условиях, которые обусловливают определенный порядок расстановки приоритетов в процессе достижения главной цели — снижение энергоемкости валового регионального продукта. Тем не менее явный перекос активности региональных властей в том или ином направлении может свидетельствовать об отсутствии сбалансированной системы управления реализацией программы и политикой энергосбережения в регионе в целом. В данном контексте особую актуальность приобретают исследования, направленные на оценку эффективности региональных программ энергосбережения с учетом социально-экономических и природно-климатических особенностей каждого региона и на выявление барьеров как стоимостного, так и нестоимостного характера, препятствующих широкому внедрению энергосберегающих технологий во всех сферах экономики региона.
Авторами было проведено эмпирическое исследование по определению степени эффективности различных мероприятий, направленных на повышение энергоэффективности и энергосбережение, реализуемых на территории Краснодарского края.
Краснодарский край в настоящее время является одним из наиболее энергодефицитных регионов России [4]. Более 30 % заявок на технологическое присоединение к электросети выполняются со значительными временными задержками. Введение в начале 2013 г. в эксплуатацию новой Адлерской ТЭС мощностью 360 МВт помогло снизить остроту проблем энергоснабжения региона, но не решило их полностью. Поэтому энергосбережение и повышение энергоэффективности являются приоритетными в экономическом развитии края.
Закон Краснодарского края № 1912-КЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности в Краснодарском крае» был принят в марте 2010 г. В декабре того же года постановлением главы администрации края утверждена краевая целевая программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на территории Краснодарского края на период 2011—2020 годов» (далее — программа). В 2011 г. общий запланированный объем финансирования программы составил 16526,669 млн руб. (причем 15245,02 млн руб., или 92 %, планировалось привлечь из внебюджетных источников). Однако отсутствие действенных экономических стимулов по привлечению частного бизнеса к реализации программы не позволило выйти на запланированные показатели. В 2012 г. финансирование программы из всех источников составило более 528 млн руб. Причем (в отличие от многих других регионов РФ) весомая доля финансирования программы пришлась на краевой бюджет (рис. 2). Основные результаты реализации программы за 2012 г. приведены в табл. 1.
Простое сравнение полученных результатов с запланированными [5] свидетельствует о том, что реализация программы осуществляется не столь быстрыми темпами, как предполагалось ранее. Причем по ряду направлений (например развитие возобновляемой энергетики) отставание от плана столь существенное, что может расцениваться как срыв реализации. Изучение литературных источников и нормативно-правовых актов, к сожалению, не позволило точно идентифицировать и оценить барьеры на пути широкого внедрения систем энергоменеджмента и других мер по повышению
■ 1
■ 3
Рис. 2. Структура финансирования региональной программы повышения энергоэффективности в Краснодарском крае в 2012 г.:
1 — федеральный бюджет — 3 %; 2 — краевой бюджет — 46 %; 3 — местные бюджеты — 8 %; 4 — внебюджетные источники — 43 %
энергоэффективности в практику хозяйственной деятельности. Поэтому было принято решение о проведении эмпирического исследования в целях выявления основных барьеров, их оценки и формирования предложений по их устранению или минимизации.
Таблица 1 мероприятия, реализованные в рамках краевой целевой программы «энергосбережение и повышение энергетической эффективности на территории краснодарского края на период 2011—2020 годов», млн руб.
мероприятие объем финансирования
Модернизация и реконструкция рас-предсетейВЛ 0,4—10 КВт со степенью износа более 70 % 25
Реконструкция изношенных участков теплосетей и оптимизация их структуры (29,5 км) 144,9
Замена оборудования, автоматизация и диспетчеризация центральных тепловых пунктов (16 пунктов) 7,13
Закупка энергоэффективного оборудования для котельных, находящихся в собственности муниципалитетов 92,29
Проведение энергетических обследований и паспортизация государственных и казенных учреждений (571 объект) 85,26
Проведение энергетических обследований и паспортизация муниципальных и казенных учреждений 129,7
Для этого использовался метод личного интервью. По типу респондентов проведенное исследование относится к экспертному опросу, так как в проблемах несовершенства нормативно-правовой базы и практических трудностях применения тех или иных нормативно-правовых актов разбираются только специалисты или люди, так или иначе изучающие данную проблему (исследователи, студенты, получающие образование в данной сфере и т. д.).
Как известно, проблема подбора экспертов является одной из наиболее сложных в теории и практике экспертных исследований. Составление списка возможных экспертов облегчается тогда, когда рассматриваемый вид экспертизы проводится многократно. В таких ситуациях обычно ведется реестр возможных экспертов (например в области государственной экологической экспертизы), из которого можно выбирать по различным критериям или с помощью датчика псевдослучайных чисел. В том же случае, когда экспертиза проводится впервые, устоявшиеся списки возможных экспертов отсутствуют. Для их формирования на практике часто используют метод «снежного кома», при котором от каждого привлекаемого специалиста получают несколько фамилий тех, кто может быть экспертом по рассматриваемой тематике. Нового специалиста опрашивают по той же схеме. Процесс расширения списка останавливается, когда новые фамилии практически перестают встречаться. В результате получается достаточно обширный список возможных экспертов.
Метод «снежного кома» имеет и недостатки. Число туров до остановки процесса «наращивания кома» невозможно предсказать заранее. Кроме того, если на первом этапе все эксперты принадлежат к одной группе (одной и той же научной школе, одной организации, проживают в одном городе и т. д.), придерживаются в чем-то близких взглядов или занимаются сходной деятельностью, то и метод «снежного кома» даст скорее всего список лиц из этой группы, тогда как мнения и аргументы других групп могут быть упущены.
В целях минимизации отмеченных недостатков данного метода авторами в качестве первых респондентов, рекомендующих остальных, были выбраны люди из разных сфер:
— сферы высшего образования (исследователи, преподаватели, студенты);
— сферы электроэнергетики (электрораспределительные и генерирующие компании);
— промышленности (потребители) (рис. 3).
1
Рис. 3. Структура экспертной группы: 1 — промышленность — 7 °%; 2 — электроэнергетика — 53 %; 3 — высшее образование — 36 %
Всего были опрошены 44 респондента. Причем некоторые эксперты, представляющие группу «промышленность», были опрошены дистанционно с помощью средств социальных медиа.
Так как заранее неизвестно, сколько времени готов уделить тот или иной респондент для беседы с интервьюером, было принято решение разработать анкету, соответствующую как признакам анкеты для глубинного интервью (включающую открытые вопросы), так признакам анкеты для личного опроса, которая включает полуоткрытые вопросы, вопросы с возможностью выбора и закрытые вопросы (табл. 2).
Обработка ответов респондентов на закрытые вопросы (номера 1—12) была проведена статистическими методами.
Так как шкала Лайкерта позволяет использовать методы сравнения средних, на первом этапе обработки результатов было рассчитано среднее значение оценок по каждому вопросу.
По мнению экспертов, хуже всего на практике обстоят дела с использованием стандарта ИСО 50001 и финансированием проектов в сфере энергосбережения с использованием внешних и заемных источников инвестиций: средняя оценка — 2,05 и 2,1 соответственно. Также низкую оценку получил уровень организации обучения специалистов в сфере энергосбережения и энергетического менеджмента — 2,25 балла. Наивысшую оценку экспертов получила практическая организация учета энергоресурсов — 3,8 баллов, а также использование в практической деятельности организаций и предприятий данных энергоаудитов. Достаточно высоко оценена экспертами также деятельность в сфере пропаганды энергосбережения (вопрос 12 — оценка 3,65).
Таблица 2
Список вопросов для анкетирования
№ п/п Вопрос категория вопроса Измерения ответов
1 Насколько, по вашему мнению, эффективны региональные программы энергосбережения Закрытый Порядковая шкала Лайкерта от 1 (минимальная) до 5 (максимальная)
2 Насколько, по вашему мнению, эффективны муниципальные программы энергосбережения Закрытый Порядковая шкала Лайкерта от 1 (минимальная) до 5 (максимальная)
3 Насколько, по вашему мнению, эффективны программы энергосбережения в организациях и на предприятиях Закрытый Порядковая шкала Лайкерта от 1 (минимальная) до 5 (максимальная)
4 Насколько эффективно, по вашему мнению, поставлена организация учета энергоресурсов на практике Закрытый Порядковая шкала Лайкерта от 1 (минимальная) до 5 (максимальная)
5 Оцените степень использования на практике энергетических обследований (энергоаудита) Закрытый Порядковая шкала Лайкерта от 1 (минимальная) до 5 (максимальная)
6 Оцените степень использования на практике данных энергоаудита при разработке программ энергосбережения Закрытый Порядковая шкала Лайкерта от 1 (минимальная) до 5 (максимальная)
7 Оцените степень использования на практике систем энергоменеджмента на основе стандартов ИСО 50001 Закрытый Порядковая шкала Лайкерта от 1 (минимальная) до 5 (максимальная)
8 Оцените уровень организации финансирования проектов в сфере энергосбережения с использованием заемных средств и внешних инвестиций Закрытый Порядковая шкала Лайкерта от 1 (минимальная) до 5 (максимальная)
9 Оцените уровень организации обучения специалистов в сфере энергосбережения и энергетического менеджмента Закрытый Порядковая шкала Лайкерта от 1 (минимальная) до 5 (максимальная)
10 Оцените уровень организации регионального и муниципального энергетического планирования Закрытый Порядковая шкала Лайкерта от 1 (минимальная) до 5 (максимальная)
11 Оцените уровень организации мониторинга эффективности программ энергосбережения Закрытый Порядковая шкала Лайкерта от 1 (минимальная) до 5 (максимальная)
12 Оцените уровень организации информационной поддержки и пропаганды энергосбережения и модернизации Закрытый Порядковая шкала Лайкерта от 1 (минимальная) до 5 (максимальная)
13 Какие направления повышения энергоэффективностивы считаете наиболее перспективными в условиях Краснодарского края Открытый _
14 Какие направления повышения энергоэффективности, по вашему мнению, не включены в региональные и муниципальные программы Открытый _
15 Какими основными документами в сфере энергоменеджмента руководствуется ваше предприятие Полуоткрытый _
16 Какие мероприятия по повышению энергоэффективности осуществляются на вашем предприятии в рамках краевой целевой программы Полуоткрытый _
Для оценки степени разброса мнений экспертов на втором этапе исследования было рассчитано среднеквадратичное отклонение оценок по каждому вопросу от среднего значения.
Наибольший разброс мнений экспертов произошел при оценке уровня реализации на практике стандарта ИСО 50001 — 0,94) и эффективности му-нициальных программ энергосбережения — 0,88.
По мнению авторов, это объясняется тем, что стандарт ИСО 50001 был официально введен в России только в конце 2012 г., и в настоящее время не все организации и предприятия даже осведомлены о возможностях сертификации на соответствие данному стандарту, тем более об алгоритмах этого процесса. Муниципальные программы энергосбе-
режения в Краснодарском крае пока развиты слабо, о них малоизвестно не только широким слоям населения, но и экспертному сообществу.
Наибольшее единство экспертного сообщества было продемонстрировано в ответах на вопросы 4 (учет энергоресурсов) и 10 (энергетическое планирование на региональном и муниципальном уровнях).
На втором этапе обработки результатов первичных измерений авторами был проведен ряд тестов для оценки расхождений во мнениях различных групп экспертов — работающих специалистов, опрошенных лично, студентов, магистров и представителей промышленных предприятий, отобранных на специализированных интернет-форумах.
Наибольшая согласованность мнений всех трех экспертных групп достигается по вопросам 3—6, тогда как по вопросам 1 (эффективность региональных программ энергосбережения), 2 (эффективность муниципальных программ энергосбережения), 8 (финансирование проектов из внешних источников) и 9 (подготовка и обучение специалистов) мнения студентов и магистров существенно отличаются от мнений специалистов, опрошенных лично и опрошенных дистанционно.
Для уточнения данных визуального анализа был проведен ряд тестов в пакете прикладных программ Statistica 8.0. Так как исходные данные измерены в порядковой шкале и размер выборки для некоторых групп экспертного сообщества мал, для получения выводов о разнице во мнениях групп экспертов по каждому вопросу использовался тест Манна—Уитни, который представляет собой непараметрическую альтернативу ¿-критерия для независимых выборок.
При уровне статистической значимости р=0,05 оценки группы специалистов, опрошенных лично, и группы студентов и магистров различаются по вопросам 8 и 9. При уровне статистической значимости />=0,1 можно отметить разницу во мнениях указанных групп также по вопросам 1 (р=0,108320) и 2 (р=0,075928). По всем остальным вопросам отмечается согласованность мнений с вероятностью ошибки не более 10 %.
Оценки группы специалистов, опрошенных лично, и группы специалистов, опрошенных дистанционно, различаются с уровнем статистической значимости р=0,05 только по вопросу 7.При снижении уровня статистической значимости до р=0,1 можно также отметить различия в оценках по вопросам 3 (р=0,063710) и 11 (р=0,063710).
Оценки группы студентов и группы специалистов, опрошенных дистанционно, при уровне статистической значимости р=0,05 различаются только по вопросу 9. При снижении уровня статистической значимости результатов теста до р=0,1 расхождения в оценках заметны также по вопросам 1 (р=0,068248) и 8 (р=0,087376).
На основании результатов проведенных непараметрических тестов можно сделать вывод о том, что подбор респондентов из числа участников специализированных интернет-форумов был проведен успешно. Их оценки практически не отличаются от оценок экспертов, опрошенных лично, за исключением вопроса об уровне внедрения стандартов серии
ИСО 50001 в практику хозяйственной деятельности российских предприятий и организаций. В то же время включение в число респондентов студентов и магистров (даже наиболее хорошо осведомленных в сути вопроса) существенно искажает результаты проведенного эмпирического исследования. Поэтому для получения более точных оценок было принято решение об исключении оценок студентов и магистров из общего набора данных.
Таким образом, проведенное эмпирическое исследование позволило выявить следующие наиболее острые вопросы, которые возникают на практике в сфере энергосбережения и энергоменеджмента:
— проблемы с внедрением стандартов серии ИСО 50001;
— проблемы с доступом к внешним источникам финансирования для реализации проектов в сфере энергосбережения;
— проблемы с подготовкой специалистов в области энергосбережения и энергоменеджмента.
Ответы респондентов на открытые и полуоткрытые вопросы позволили уточнить причины, по которым эффективность реализации региональной краевой программы энергосбережения и уровень энергетического планирования в муниципальных образованиях получили сравнительно низкие экспертные оценки. Ряд респондентов отметили тот факт, что природно-климатические условия Краснодарского края позволяют развивать возобновляемую энергетику гораздо более быстрыми темпами, чем это заложено в показатели программы. В частности, край обладает значительным потенциалом для развития солнечной и ветровой энергетики, биогазовых технологий, геотермальной энергетики, который пока остается практически неиспользованным. Сравнительно невысокий (в отличие от ряда других регионов РФ) уровень концентрации экономической активности и населения в крупнейших городах региона, а также высокая доля индивидуальной и малоэтажной застройки дают возможность эффективным образом использовать:
—off-grid технологии (автономные энергосистемы, не подключенные к общей сети);
—когенерационные технологии (технологии частичного удовлетворения энергетических потребностей за счет использования возобновляемых источников).
Однако экономические стимулы для их широкого внедрения отсутствуют, финансирование каких-либо льгот (например налоговых) для предприятий
и домохозяйств, использующих данные технологии, не предусмотрено.
Ряд экспертов также отметили существенные недостатки в планировании и реализации образовательных программ и мероприятий, связанных с формированием культуры энергосбережения у населения. Большинство мероприятий носит популистский, поверхностный характер, тогда как реальную статистическую информацию по вопросам энергосбережения, информацию по технико-экономической эффективности отдельных технологий, типовые конструкторские и технологические решения и методики практически невозможно найти в открытом доступе. Рынок энергосервисных услуг находится в начальной стадии становления и характеризуется:
— низкой конкуренцией;
— большой информационной асимметрией — (потребитель не имеет возможности объективно оценить качество оказанной услуги);
— высокими барьерами входа.
Следует отметить, что само эмпирическое исследование вызвало большой резонанс в экспертном сообществе и способствовало возникновению ряда инициатив, связанных с совершенствованием действующей нормативно-правовой базы на региональном и муниципальном уровнях.
Выводы. Основным результатом проведенного эмпирического исследования эффективности реализации региональных программ по энергосбережению является вывод о том, что долгосрочные целевые программы нуждаются в периодической коррекции нормативных показателей в части, касающейся внедрения инновационных технологий энергосбережения и возобновляемой энергетики. Данные технологии находятся на этапе преодоления «технологического разрыва», их экономическая эффективность постоянно растет. Появляются новые, более совершенные, технологические решения,
активное применение которых на практике способно внести гораздо более существенный вклад в решение проблем энергоснабжения, нежели традиционные мероприятия.
Вторым по важности результатом можно считать вывод о том, что направляемые в рамках региональных программ средства на образовательные программы и пропаганду в настоящее время расходуются недостаточно эффективно: они не снижают информационных барьеров на пути внедрения энергосберегающих технологий. Для изменения данной ситуации необходимо увеличить финансирование исследовательских работ по формированию региональных реестров возобновляемых источников энергии, оценки их технико-экономического потенциала, разработке стандартов, методик и типовых технико-технологических решений, позволяющих снизить инвестиционные риски реализации проектов в сфере энергоэффективности.
Список литературы
1. Клишина М. А. Обзор региональных программ энергосбережения // Бюджет. 2011. №3.
2. Мариничева О. Потерянная энергия // Энергетика и промышленность России. 2013. №1—2.
3. Материалы Краснодарского весеннего форума «Энергоэффективность и инновации». 2013. URL:http://www. springforum. ru/.
4. Ратнер С. В., Дира Д. В. Методические подходы к разработке механизмов налогового стимулирования развития альтернативной энергетики // Финансы и кредит. 2012. №20.
5. Энергосбережение и повышение энергетической эффективности Краснодарского края на период 2011—2020 годы: долгосрочная краевая целевая программа Краснодарского края. URL: http://solex-un. ru/energo/... osnova/krasnodarskii-krai-programma-2011-2020..
