CC BY
1110
Оценка эффективности использования средств федерального бюджета Evaluation of efficiency of use of funds of federal budget
Артемьева Светлана Степановна,
доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры финансов и кредита Национального исследовательского
Мордовского государственного университета (Саранск).
art.s13@mail.ru Artemyeva Svetlana Stepanovna, Doctor of Economics, professor of chair "the Finance and the credit", National Research Mordovia State University (Saransk).
art.s13@mail.ru
Аннотация. В статье рассматриваются подходы к оценке эффективности использования средств федерального бюджета. На основе статистических данных с помощью сравнительного и расчетно-аналитического методов проведена оценка эффективности использования бюджетных средств за ряд лет, что позволило выявить существующие проблемы. Для их решения автором предлагается использовать ряд показателей с целью оценки эффективности использования федеральных средств.
Abstract. The article considers approaches to evaluation of efficiency of use of means of the Federal budget. On the basis of statistical data using comparative and analytical methods the effectiveness of use of budget funds for a number of years was evaluated, which allowed to identify the existing problems. For their solution the author proposes to use a number of indicators to assess the effectiveness of the use of Federal funds.
Ключевые слова: федеральный бюджет, эффективность, система показателей, государственные расходы, финансовый контроль.
Keywords: federal budget; efficiency; system of indicators, federal spending, fiscal control.
В настоящее время остро стоит проблема поиска дополнительных источников финансирования бюджетного дефицита. Необходимо заметить, что происходит также снижение бюджетных расходов, которое осуществляется как количественными (сокращение финансирования отдельных статей), так и качественными (повышение эффективности расходования бюджетных средств, улучшение системы контроля и т.д.) методами. За счет грамотной оптимизации бюджетного финансирования в российской экономике можно не только найти недостающие средства, но и значительно повысить качество финансового обеспечения. В этой связи вопросы оценки эффективности расходов бюджета приобретают особую актуальность в условиях неустойчивости национальной экономики.
Бюджетный кодекс РФ трактует эффективность использования бюджетных средств, как принцип, предполагающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)1. Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного про-
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изм. и доп.). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». Ст. 34.
2
цесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Трактовки отечественных ученых-экономистов не противоречат определению принципа эффективности использования бюджетных средств, предложенному в Бюджетном кодексе РФ. Большинство из них определяют эффективность бюджетных расходов как принцип предоставления бюджетных средств только при условии, что эффект от их использования будет максимальный [3, с. 198; 4, с. 167].
Подход зарубежных экономистов к понятию эффективности использования бюджетных средств имеет ряд существенных отличий от отечественного. Эффективность бюджетного финансирования рассматривается как триединство расходов, отдачи в виде доходных потоков и отдачи в виде качественного совершенствования объекта финансирования [5].
Таким образом, возможный экономический эффект от бюджетного финансирования в РФ законодательно не оговаривается и выражается скорее в возможном количестве сэкономленных ресурсов. Эффект может проявляться в увеличении налоговых доходов от объекта финансирования, усиления социальной значимости и т. д., однако в Бюджетном кодексе данный эффект не закреплен.
В целях повышения эффективности бюджетных расходов Правительство Российской Федерации приняло Программу повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на
Л
период до 2018 года . Программа нацелена на всестороннее повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств, является системным документом, охватывающим различные направления обеспечения эффективности бюджетных расходов. Ключевыми инструментами
2 Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года[Электронный ресурс]: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
3
обеспечения контроля реализации мероприятий в программе предстают методы финансового контроля, которые призваны обеспечить высокое качество финансового менеджмента, эффективное планирование в рамках программного финансирования и т. д.
Необходимо заметить, что понятие эффективности государственных расходов является достаточно новым для отечественной экономики. Вместе с тем к получателям бюджетных средств предъявляются жесткие требования, подразумевающие необходимость экономического обоснования направлений использования данных ресурсов в рамках финансового контроля и мониторинга со стороны государства.
Сущность эффективного использования бюджетных ресурсов подразумевает использование как фундаментальных, так и специфических принципов. Общие принципы предполагают реализацию принципа эффективности использования бюджетных средств в рамках любой концепции, в то время как специфические имеют место в концепции бюджетирования, ориентированного на результат. Принципы темпоральности, ингибитивности и индикативности составляют отдельную группу, поскольку свойственны аналитической части оценки эффективности:
1) принцип темпоральности утверждает, что оценить эффективность бюджетного финансирования в рамках трехлетнего бюджетного планирования можно только в условиях анализа динамики результативности бюджетных расходов;
2) принцип индикативности гласит, что объем и динамика бюджетных расходов, прежде всего, характеризуют уровень удовлетворенности общества и его потребностей, а также отражают качество реализуемой социально-экономической политики государства;
3) принцип ингибитивности подразумевает, что бюджетные расходы и их структура должны быть направлены, прежде всего, на максимальное снижение
или, по крайней мере, замедление процессов роста социальной и экономической напряженности в регионах, отраслях, группах населения [4, с. 109].
Триединство финансирования, экономической и качественной отдачи достигается только при реализации общих и специфических принципов.
Инструменты мониторинга и критерии оценки эффективности использования средств федерального бюджета В рамках реализации программного бюджетирования основными задачами для достижения цели признаются улучшение качества программного планирования, финансового менеджмента и повышение прозрачности и открытости государственных расходов. В этом аспекте важнейшим инструментом мониторинга эффективности расходов бюджета предстает финансовый контроль.
Финансовый контроль в различных его проявлениях выступает, по сути, наиболее весомым инструментом обеспечения эффективности в расходовании бюджетных средств. Именно с этим связано появление особой разновидности финансового контроля в сфере эффективности государственных расходов - аудита эффективности использования средств федерального бюджета. Вкратце это понятие сводится к проверке экономичности, эффективности и результативности использования ресурсов проверяемой организации при выполнении возложенных на нее задач и обязательств. По своему содержанию аудит эффективности должен представлять не вспомогательное дополнение к аудиту правильности (финансовому аудиту), а его углубленное развитие в условиях реформирования. По международным стандартам цель аудита эффективности -определить экономичность (экономию средств исходя из приобретенных ресурсов), продуктивность (соотношение результатов и затраченных ресурсов) и результативность (конечный социально-экономический эффект). Т. А. Голикова, председатель Счетной палаты РФ, на парламентских слушаниях отметила, что несовершенство правового регулирования и методологического обеспечения порядка нормирования государственных (услуг) работ способствует неэффективному использованию бюджетных средств, образованию необоснованных ос-
5
татков бюджетных средств на конец финансового года и возникновению рисков невыполнения установленных госзаданий [2, с. 78]. Это еще раз доказывает важность проведения финансового контроля.
Рассматривая эффективность расходования средств федерального бюджета РФ, стоит отметить, что реализации концепции бюджетирования, ориентированного на результат, требует тщательного подхода на всех этапах бюджетного процесса: от первоначального планирования до конечного использования финансов. Оценка эффективности использования средств федерального бюджета возможно только после анализа структуры расходов главного финансового плана страны. Данные бюджета свидетельствуют о переходе расходной части на обеспечение безопасности страны (военно-государственной, промышленной, экономической и экологической) при уменьшении чисто социальных трат (образование, здравоохранение, социальная политика и т.д.). Очевидно, что расходы социального характера признаются государством менее эффективными в условиях политической и экономической нестабильности, как на мировой арене, так и на внутреннем рынке.
В рамках неустойчивости национальной экономики и политической
обстановки частичное снижение финансирования в социальной сфере
предстает одним из самых рациональных способов оптимизации в целях
бездефицитности, однако данный инструмент возможен для использования
только в краткосрочном периоде, поскольку в долгих временных рамках это
приводит к напряжению социальной обстановки и экономической деградации
сфер (повышение коррупции, социальная инфляция и т. д.). Базовая задача в
настоящее время - ограничить темпы роста бюджетных расходов, в том числе
на социальные выплаты, и выйти на бездефицитный федеральный бюджет в
среднесрочной перспективе. Последовательное сокращение дефицита
федерального бюджета, вплоть до его обнуления, ограничение использования
средств резервного фонда и переход к его пополнению являются важнейшими
предпосылками для дальнейшего снижения инфляции, а, значит, снижения
6
процентных ставок и возобновления спроса на кредиты со стороны реального сектора, а, следовательно, и для устойчивого экономического роста.
Одним из важнейших принципов эффективности использования средств федерального бюджета выступает указанная выше индикативность, которая предполагает количественную оценку результатов финансирования. Однако отсутствие критериев для оценки эффективности расходов федерального бюджета оказывает серьезное влияние на рациональность использования данных средств. В 2014 году Счетной палатой совместно с Минфином России разработаны критерии и методика оценки эффективности бюджетных расходов, с учетом особенностей, определенных видом расходов.
Стоит отметить, что данная методика не включает в себя количественные индикаторы оценки эффективности бюджетных расходов. Кроме того, методики разрабатываются Министерством финансов РФ по большей части для конкретных государственных программ. Критерии же эффективности расходов конкретно федерального бюджета отсутствуют.
Более детальной является разработанная Министерством финансов РФ методика проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов. Данную методику невозможно полностью приспособить к реалиям федерального масштаба. Однако полагаем, что ряд показателей из данной методики приемлем и для оценки эффективности использования средств федерального бюджета:
1) ОС1 - отношение дефицита бюджета к доходам без учета объема безвозмездных поступлений;
2) ОС2 - отношение государственного долга (за вычетом выданных гарантий) к доходам бюджета без учета объема безвозмездных поступлений;
3) ОС5 - процент абсолютного отклонения фактического объема доходов бюджета от первоначального плана;
4) ОС7 - отношение прироста расходов бюджета в отчетном финансовом году, не обеспеченных соответствующим приростом доходов бюджета, к
-5
объему расходов бюджета .
Как видно, все данные коэффициенты рассчитаны из суждения окупаемости бюджетных расходов. Помимо этого, при оценке эффективности расходов федерального бюджета анализируется структура расходов на различные цели, а также потенциальные резервы снижения государственного финансирования. Несмотря на актуальность данных индикаторов, в первую очередь, для региональных бюджетов, нельзя отрицать их применимость в рамках оценки эффективности расходов федерального бюджета. Но при этом, очевидно, что имеется проблема отсутствия критериев, разработанных непосредственно для федерального бюджета.
Коэффициенты ОС1, ОС2, ОС5 и ОС7 наиболее наглядно демонстрируют некоторые индикационные значения эффективности использования ресурсов федерального бюджета и при этом не привязаны к эффективности реализации конкретных государственных программ, т. е., являются агрегирующими с методологической точки зрения. Произведем их расчет и покажем результаты в таблице.
Таблица - Основные коэффициенты эффективности использования средств федерального бюджета РФ за период 2010-2014 гг., млрд руб. (рассчитано автором по данным Минфина РФ)
Показатель 2010 2011 2012 2013 2014
Дефицит (факт) -2321,37 440,38 -41,30 -323,03 -334,77
Безвозмездные поступления (план)/ (факт) 0,36/ 0,34 32,13/ 29,04 72,25/ 64,59 55,82/ 51,13 124,13/ 111,12
Доходы бюджета (план)/ 7745,50/ 11121,4/ 12677,0/ 12906,4/ 14238,8/
3 Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов [Электронный ресурс]: Приказ Министерства финансов РФ от 26.07.2013 г. №2 75-н (с изм. и доп.). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
(факт) 8303,80 11366,0 12853,7 13019,9 14496,8
Государственный долг 5202,03 5881,12 6727,38 8070,27 8992,40
ВВП 46308,5 55967,2 62218,4 66755,3 71406,4
Государственный долг в части предоставленных гарантий 56,04 62,55 91,22 742,17 755,86
ОС1, % 27,96 -3,88 0,32 2,49 2,33
ОС2, % 61,97 51,32 51,89 56,51 57,26
ОС5, % 107,21 102,23 101,46 100,92 101,92
ОС7, % -7,17 -4,08 -2,45 -1,76 -3,23
Как показывает таблица, расходные обязательства, в целом, растут довольно высокими темпами, однако, несмотря на это, мы можем пронаблюдать ряд положительных тенденций. Показатель ОС 1, показывающий, насколько велика доля бюджетного дефицита в чистых доходах бюджета за рассматриваемый период, снизился на 91,68 %. Однако, данная тенденция не столь благоприятна, если проанализировать причины данного снижения более глубоко. Как видно, дефицит бюджета в 2010 году составил 2321,37 млрд руб., что вызвано глубоким посткризисным шоком в национальной экономике. Стоит признать, что в этом году финансирование государственных расходов необходимо было осуществлять из всевозможных источников, в то время как большие капитальные вложения ушли на подготовку и начало строительства олимпийских объектов в г. Сочи. Если же анализировать отклонения от 2011 года, когда экономическая обстановка несколько стабилизировалась, то можно констатировать рост показателя на 6,21 %.
Аналогичная ситуация наблюдается по показателю ОС2, который характеризует степень покрытия государственной задолженности бюджетными доходами. Следует признать, что после резкого снижения показателя в 2010 году,
положительных тенденций не наблюдается. Рост курса зарубежных валют, в
9
которых номинирована внешняя задолженность РФ, делает темпы увеличения доходов невысокими. Во многом это вызвано тем, что федеральный бюджет, не находя источников финансирования чрезмерной расходной нагрузки, прибегал к выпуску ценных бумаг на внутреннем рынке, наращивая объем задолженности. Данный факт характеризует систему мониторинга и контроля эффективности расходов федерального бюджета неконкурентоспособной по сравнению с размерами «бюджетной ямы»: на момент 2014 года темпы получения экономического эффекта от рационализации расходов несоразмерны с темпами роста дефицитности бюджета.
Коэффициент ОС7 характеризует степень планирования доходов федерального бюджета, как высокую: среднее отклонение за 4 года составило 2,75 %. Это говорит о хорошем качестве расчета экономической отдачи от понесенных бюджетных расходов. Данное суждение подкрепляется тем, что с 2012 года, когда была разработана Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, процент отклонения составил 1,63.
Отрицательное значение коэффициента ОС7 демонстрирует обеспеченность отклонения фактических расходов от плана соответствующим внеплановым приростом доходной базы федерального бюджета. Даже увеличение показателя за период более чем на 50 %, не дает оснований для беспокойств, поскольку анализ показал высокий уровень качества планирования расходов и доходов федерального бюджета.
Таким образом, необходимо отметить, что российская экономика при функционировании системы контроля эффективности бюджетных расходов сталкивается с рядом существенных проблем, как методологического, так и структурного характера, которые на данный момент не позволяют обеспечить высокий уровень экономической отдачи.
Структурные проблемы российской экономики, препятствующие эффективности расходования средств федерального бюджета
10
Сложность получения быстрой экономической и качественной отдачи от осуществленных государственных расходов в российских реалиях объясняется рядом дифференцированных факторов, основой которых является отсутствие методологической целостности в вопросах описания критериев системы, недостаток большого количества судебных прецедентов, демонстрирующих потенциальные угрозы при неэффективном расходовании государственных финансов и т. д.
Преодоление негибкости структуры государственных расходов в этой связи является одной из наиважнейших задач, поскольку эффективность бюджетных расходов является производной от реализуемой государственной политики. В этой связи одним из ключевых вопросов бюджетной политики становится выбор структуры расходов, определяющей приоритеты распределения ресурсов, которые в наибольшей степени соответствуют решению базовых задач государства - созданию условий для экономического роста, оказанию качественных государственных услуг, обеспечению социальной стабильности, безопасности государства.
В настоящее время можно выделить ряд принципиальных вопросов, от которых зависит «структурная» эффективность расходов бюджетной системы.
Во-первых, следует определить оптимальный объем расходов на оборону. Доля расходов на оборону в Российской Федерации выше, чем в среднем по странам ОЭСР и странам БРИКС - более 4 % ВВП по сравнению со значениями порядка 1 - 2 % ВВП для обеих групп стран. С учетом достаточно непростой геополитической ситуации нужно найти такой уровень расходов на эти цели, который, с одной стороны, не будет ухудшать условия для экономического роста и реализации других приоритетов государства, а с другой - позволит гарантированно решить задачу укрепления обороноспособности страны. При этом необходимо добиться максимально возможной отдачи от направленных на оборону бюджетных расходов.
Во-вторых, необходимо обеспечить сбалансированное распределение имеющихся бюджетных ресурсов между текущими (как правило, социальными) расходами и расходами на развитие (в широком смысле - инфраструктуру, образование, здравоохранение, поддержку инноваций). За последние годы существенно выросли социальные расходы. Если в 2000 году расходы на пенсии и социальные выплаты составляли 7,3 % ВВП и 21% расходов бюджетной системы, то в 2014 году - 12,3 % ВВП и 32 % от совокупных расходов. Это позволило существенно сократить уровень бедности. Однако при всей значимости этих результатов в нынешних условиях уже нет возможности прежними темпами наращивать социальные расходы, которые все в большей степени начинают вытеснять расходы, связанные с развитием, и повышать риски раскручивания инфляционной спирали.
В-третьих, требуется определение оптимальной степени децентрализации бюджетной системы, обеспечивающей сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, их самостоятельность и ответственность за результаты своей работы [1].
Все эти факторы значительно осложняют процесс получения мгновенной отдачи от внедрения принципов эффективности расходования бюджетных средств и мониторинга их выполнения контролирующими органами. Вопрос долгосрочности мероприятий по реализации программы повышения эффективности управления государственными финансами в немалой степени зависит от относительной стабилизации экономической обстановки в национальной экономике.
Методологические подходы к оценке эффективности расходования бюджетных ресурсов, без сомнения, важны, однако приходится констатировать, что не менее важно изменение качественных подходов к системе контроля всего процесса выделения денежных средств. Предлагаемые в настоящее время показатели не удовлетворяют требованиям качественной оценки: по большей части
данные коэффициенты просто рассчитывают отклонение фактического финансирования от планового.
Эффективность и результативность расходов федерального бюджета, таким образом, являются зависящими степенными категориями: эффективность, согласно российскому законодательству, включает в себя принципы экономичности и результативности. Решение проблем в системе обеспечения эффективности расходов федерального бюджета возможно лишь при использовании концепции перспективно-стратегической оценки расходов государственного бюджета совместно с оптимизированным планированием и последующим жестким контролем направлений использования бюджетных ресурсов. Предлагаемые нами для использования на федеральном уровне коэффициенты будут способствовать усилению контроля и, в конечном счете, повышению эффективности использования бюджетных средств.
Список литературы
1. Артемьева С.С., Макейкина С.М. Бюджетное выравнивание в условиях развития бюджетного федерализма // Вестник Мордовского университета. 2009. № 3. С. 79-84.
2. Голикова Т. А. Каждый рубль должен отрабатывать свое предназначение: доклад на всероссийском совещании контрольно-счетных органов, Москва, 17 декабря 2014 г. // Вопросы местного самоуправления. 2015. №2 1. С. 77-79.
3. Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. М.: ИН-ФРА-М. 2013. 393 с.
4. Селезнев А. З. Бюджетная система Российской Федерации. М.: Магистр. 2016. 448 с.
5. Mandl U., Dierx A., Ilzkovitz F. The effectiveness and efficiency of public spending. Economie paper 301, Brussel: European Commission. 2008. №2 2. P. 3-34.
