Оценка эффективности «Группы восьми» и «Группы двадцати» в глобальном управлении: разделение труда - возможности повышения эффективности Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Оценка эффективности «Группы восьми» и «Группы двадцати» в глобальном управлении: разделение труда - возможности повышения эффективности

М.В. Ларионова, М.Р. Рахмангулов

Ларионова Марина Владимировна - д.полит.н., директор Института международных организаций и международного сотрудничества (ИМОМС) Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», директор международных программ Национального фонда подготовки кадров (НФПК) РФ; E-mail: [email protected]

Рахмангулов Марк Ринадович - заместитель директора Информационно-аналитического центра по сотрудничеству с «Группой восьми» Института международных организаций и международного сотрудничества (ИМОМС) Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», аспирант Института США и Канады РАН; E-mail: [email protected]

Ключевые слова: «Группа восьми», «Группа двадцати», функции глобального управления, исполнение обязательств, интенсивность дискурса, многосторонность, типы взаимодействия с международными институтами, разделение труда, относительные преимущества, изменяющаяся Г-еометрия.

Key words: G8, G20, global governance functions, compliance performance, intensity of discourse, multilateralism, modes of engagement with international institutions, division of labor, comparative advantage, variable G-eometry.

Данная статья представляет оценку «Группы восьми» и «Группы двадцати» в рамках общей парадигмы, основанной на функциональном анализе. Этот подход позволяет сравнить два института по трем группам индикаторов: реализация функций глобального управления, включая подотчетность и исполнение обязательств; вклад в глобальную повестку дня и взаимодействие с другими международными институтами. В статье приводится описание методологии, основные результаты и выводы по каждой из групп индикаторов. Таким образом, исследование вносит вклад в построение поддающейся количественному анализу базы данных для оценки эффективности «восьмерки» и «двадцатки» и формирование прогноза их роли в будущем.

В то время как мировое сообщество осмысливает спорные результаты пяти последовательных саммитов «Группы двадцати» и ожидает, что Франция, председательствующая и в «восьмерке», и в «двадцатке» в 2011 г., предложит амбициозную повестку дня, как было обещано президентом Н. Саркози, легитимность как «Группы восьми», так и «Группы двадцати» ставится под сомнение.

Заявление «двадцатки» о своей ответственности как основного форума для международного экономического сотрудничества должно быть подтверждено ее способностью преодолевать противоречия, чтобы обеспечить политическое лидерство в процессе формирования нового международного порядка, выполнять свои обещания, отчитываться за решения, принимаемые на саммитах, а также взаимодействовать с широким кругом партнеров. Все еще не очевидно, что начальный успех «Группы двадцати» в качестве механизма антикризисного управления означает ее превращение в постоянный институт глобального управления и прекращение деятельности «Группы восьми». Существует множество исследований, представляющих качественный анализ, приводящих аргументы в пользу часто противоречивых

прогнозов развития и будущего системы саммитов «восьмерки» и «двадцатки».

Данная работа направлена на оценку обоих институтов в рамках общей парадигмы, основанной на функциональном анализе. Этот подход позволяет сравнить «Группу восьми» и «Группу двадцати» по крайней мере по трем группам индикаторов: реализация функций глобального управления [1], включая подотчетность и исполнение обязательств; вклад в глобальную повестку дня и взаимодействие с другими международными институтами. Таким образом, исследование вносит вклад в построение поддающейся количественному анализу базы данных для оценки эффективности «восьмерки» и «двадцатки» и формирование прогноза их роли в будущем.

По основным функциям глобального управления - политическое управление на национальном уровне, обсуждение глобальных проблем, определение направлений коллективных действий, принятие решений, реализация решений, развитие глобального управления -в исследовании основное внимание уделяется балансу и динамике реализации этих функций в документах «Группы восьми» и «Группы двадцати». Массив документов включает декларации

саммитов и заявления министров, доклады, документы экспертов и рабочих групп1. В рамках функции «определение направлений действий» было проведено сравнение динамики обращения «восьмерки» и «двадцатки» к ключевым ценностям, определенным на их первых саммитах. Вклад в глобальную повестку дня был проанализирован на основе относительного веса ключевых вопросов глобального управления в документах «Группы восьми» и «Группы двадцати», динамики их повестки дня и способности институтов реагировать на новые вызовы. Наконец, сравнительный вклад «Группы восьми» и «Группы двадцати» в развитие эффективного многостороннего сотрудничества оценивался на основе интенсивности их взаимодействия и типов взаимодействия с другими многосторонними институтами по ключевым приоритетам и функциям (ценностям). Временные рамки исследования включали период сосуществования двух институтов с 2008 по 2010 г.

Динамика функций глобального управления

Сравнительный анализ функций глобального управления был осуществлен на основе абсолютных и относительных данных количества включений функции и количества символов, посвященных определенной функции в тексте документов. Относительные показатели реализации функций определяются как доля символов текста, посвященного каждой функции в сумме символов текста, посвященного всем функциям, и выражается в процентах. Включением называется неразрывная часть текста, посредством которой происходит реализация той или иной функции.

Для сравнительной оценки динамики функций по саммитам и институтам был введен показатель интенсивности реализации функции, рассчитанный по следующей формуле:

7 V

где 0{ - интенсивность реализации функции в определенном году или для определенного саммита;

1 В базу данных включено 132 документа 20082010 гг.: 97 из них - документы «Группы восьми» (30 документов саммитов и 67 документов министерских встреч) и 35 - документы «Группы двадцати» (21 документ саммитов и 14 документов министерских встреч).

- количество включений этой функции в документах за год или председательство;

в, - общее количество символов, посвященных реализации всех функций за год. Для удобства восприятия графиков полученная величина умножается на 10000.

Дополнительное качество, которое дает этот параметр, это сравнение плотности текстов документов по исполнению функций. Анализ показал, что данные по интенсивности реализации функций в целом подтверждают данные относительной динамики реализации функций. Поэтому в данной работе использовались относительные данные.

«Группа двадцати» принимает на себя и разделяет с «Группой восьми» такие функции глобального управления, как обсуждение глобальных проблем, определение направлений действий, принятие коллективных решений. Саммиты в Вашингтоне и Лондоне внесли значительный вклад в развитие глобального управления (международной экономической архитектуры). В Лондоне был определен вектор реализации решений, усиленный в Питтсбурге и консолидированный в Торонто. На саммите в Торонто доли функций были сбалансированы, сохранилось и усилилось давление по повышению уровня реализации решений. При принятии значительной части решений указывалось, что они должны быть выполнены на саммите в Сеуле. Лидеры приняли 11 таких обязательств (всего 61), передали семь подобных мандатов международным организациям (всего 24) и дали три поручения своим министрам финансов и главам центральных банков.

Тем не менее «Группа двадцати» пока значительно менее эффективна при осуществлении функции реализации решений и исполнении обязательств, чем по другим функциям.

Данные по каждой функции предоставляют возможность сравнить их реализацию «Группой восьми» в течение десятилетия до кризиса и трансформацию «Группы двадцати» в форум лидеров, сравнить значение, которое «восьмерка» и «двадцатка» уделяют соответствующим функциям, и оценить, как соотносятся показатели каждого саммита со средними значениями за период.

Как показано на Рис. 2, кризис подтолкнул оба института к действиям, и значение функции обсуждения снизилось в документах «Группы восьми» более чем вдвое (со средней доли в 41,8% до 18,86% от всех функций). Даже в объемных документах саммита в Аквиле на эту функцию приходилось всего 30% текста, а в лаконичных документах саммита в Мускоке и вовсе 7%.

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

|

I

89 99 99

.о

¿3

I 1

1

1

1

01 00 00 2 2

га т га

ф

О

2 0 0 2

о *

о га

га

3 0 0 2

ГО

4 0 0 2 ч

х

ф

О

5 0 0 2

о р

6 0 0 2

1_

С!

>

ю

С!

Ф

н

ф

с

га О

0 0 2

га Ч

га X

1

8 0 0 2

о

ч

^

*

о X

9 0 0 2

га ц

^

т <

Щ Обсуждение И Реализация решений

^ Определение направления действий I I Развитие глобального управления

0 2

о

*

с у

8 0 0 2 н о

гто

ш

а

Ой

ШШ

шШшш

9 0 0 2 н

о д

н о

Принятие решений

V/ V/ V/ V/

I

9 0 0 2

г р

у

б с

0 2

о т н

о р

о

0 2 ул е

о

Рис. 1. Функции «Группы восьми» и «Группы двадцати»

60-,

ДА. А Л 08

50 , л -к- 08 среднее 1998-2008

Д -■— 08 среднее 2009-2010

40 ^ *--*-*-*-*-*-*-*-4 п 020

^ А Д Л 020 среднее

30-| А Д

□

20-1 Д ■-■-■ □

«Ч ........ й л " "

□ □

678 000 000 2 2 2

к 2 О

£ § Ч

8 9 0 1 2 3 4 5

9 9 0 0 0 0 0 0

9 9 0 0 0 0 0 0

1 1 2 2 2 2 2 2

5 н а я с н д с

е ь в у и а н л

г л а н * и е г

н :Ф н е с в л и

и и 1_ а ГО й н

5 * н < е

р О а н £

из а о

бу а

о. £ 2

Р Ж *

|

¡2 га х X а

о

X

8 9 9 9 0 0 0

0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0

2 2 2 2 2 2 2

н н а г а о л

о о л р * т у

гто д и у о н е

н в б * о о

н о * с с р

и ш т < ттс и у 2 о 1-

Рис. 2. Обсуждение глобальных проблем

Первый саммит «Группы двадцати» в Вашингтоне в условиях необходимости выработки общих подходов и общего «языка» посвятил четверть дискурса лидеров, представленного в

тексте Декларации, функции обсуждения, переходя к определению направлений действий (35,88%) и принятию коллективных решений (20,38%). Лидеры оказались способны одоб-

рить принципы и план действий по реформе финансовых рынков, действия по реформе международных институтов и усилению взаимодействия, при этом доля функции «развитие глобального управления» (18,7%) была самой высокой в обоих институтах с 1998 г. за исключением саммита на Окинаве.

По определению направлений действий «Группа восьми» немного увеличила долю (со средней в 17% в 1998 г. до почти 20% в период кризиса в 2008 г.), в основном за счет документов саммита в Аквиле. Средний уровень реализации этой функции у «Группы двадцати» был выше, чем в «восьмерке» (Рис. 3). Декларация саммита «двадцатки» в Торонто определила значительное количество мандатов и подготовительной работы, которые должны были быть выполнены к саммиту в Сеуле. В документах Сеульского саммита было закреплено общее согласие о необходимости продолжения дальнейшей работы по выработке элементов макро-пруденциальной политики, реформе регулирования, укреплению регулирования и надзора, укреплению целостности и повышению эффективности рынков, борьбе с протекционизмом и развитию торговли и инвестиций. Сеульский консенсус в области развития для обеспечения всеобщего роста заложил набор принципов «Группы двадцати» в области развития в качестве основы для решений, сформулированных в Многолетнем плане действий по развитию.

Доля функции принятия коллективных решений в документах «Группы восьми» сни-

жалась с саммита в Кананаскисе, на котором она составила почти 46%. В документах 2002 г. лидеры одобрили действия по исполнению расширенной Инициативы в отношении бедных стран с высоким уровнем задолженности (ХИПК), поддержке целей программы «Образование для всех», запуску нового Глобального партнерства «Группы восьми» против распространения оружия и материалов массового уничтожения, а также совместные действия по продвижению безопасности наземного, водного и воздушного транспорта. Уровень реализации этой функции на саммите в Хайлиген-дамме в 2007 г. и на предкризисном саммите на Хоккайдо в 2008 г. упал ниже среднего - до 16,75% и 13,81% соответственно. Несмотря на то что доля функции принятия коллективных решений во время кризиса в 2009 г. выросла почти до 23% в документах саммита в Аквиле, выше, чем в среднем по «двадцатке», она все еще была ниже средней доли в «восьмерке» в течение десятилетия 1998-2008 гг. (26%).

Однако это не может быть объяснено исключительно снижением способности «Группы восьми» к принятию решений. Важным фактором, который необходимо учитывать, является повышенное внимание «восьмерки» к подотчетности и постоянное присутствие функции реализации решений в документах «Группы восьми» с 2002 г., которое существенно усилилось на саммитах на Хоккайдо и в Аквиле и еще более увеличилось в связи с подготовкой и публикацией Мускокского доклада по самоот-

40 35 -30 -25 -20 -15 -10 -5 -0 -

Д

□

А

Д

А

* □ ■-■-В

□

Д G8

G8 среднее 1998-2008 — G8 среднее 2009-2010 ° G20

-*— G20 среднее

□

А

А

Д

Д Д

8 9 9

9 0 1 2 со ш <с 8 8 9 9

9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

н га к с н д с 5 о н н га

л т > га н Ц р га д д о о ц

Ц га н * ^ е > 1: д ^

н е с т ц ^ о га н т

^ га ГО н р * н о *

* О н га н га ^ < О е £ е н е с н н е ^ * о X ^ 3 га Ой <

9 0 0

2 р

> ю

с

И

2 §

с

>

о

р

о

> е

О

га О

га X

Рис. 3. Определение направлений действий

Рис. 4. Принятие коллективных решений

G8

G8 среднее 1998-2008 G8 среднее 2009-2010 G20

G20 среднее

четности. Этот новый приоритет существенно изменил баланс функций.

Функция реализации решений, которая появилась в 2002 г. и в последние годы расширилась в «восьмерке», присутствовала в документах «Группы двадцати» со второго саммита в Лондоне. Члены «двадцатки» использовали два основных механизма отчетности и повышения уровня исполнения: доклады и катализаторы исполнения, встроенные в декларации саммитов. Наиболее предпочитаемый «двадцаткой» способ повышения отчетности - поручения министрам подготовить доклад по одобренной задаче к установленной дате на их последующих встречах. К настоящему времени было подготовлено шесть докладов. Четыре из них были сформированы председательством Великобритании в марте 2009 г., в апреле 2009 г. накануне лондонского саммита, затем на встрече министров 5 сентября 2009 г. и, наконец, в ноябре 2009 г. Один доклад был выпущен председательством США в сентябре 2009 г. накануне питтсбургского саммита. И шестой подготовлен Южной Кореей как председателем «Группы двадцати» в июле 2010 г. Доклады представляют информацию в агрегированной форме. Поэтому, несмотря на то что доля функции реализации решений составляет в документах «Группы двадцати» почти 40%, ее отчетность пока остается сложной, непрозрачной и не позволяет выявить индивидуальный вклад членов института.

Тем не менее следует отметить, что и «восьмерка», и «двадцатка» уделяют все большее внимание подотчетности.

Вклад «Группы восьми» и «Группы двадцати» в развитие глобального управления оценивался на основе относительного анализа доли текста, посвященного этой функции. «Двадцатка» приняла ключевые решения по реформе финансовых рынков и режимов регулирования, а также реформе международных финансовых институтов на первой встрече лидеров. В Лондоне они обязались создать Совет по финансовой стабильности (СФС) с усиленными полномочиями в качестве преемника Форума финансовой стабильности (ФСФ), включающий все страны «Группы двадцати», членов ФСФ, Испанию и Европейскую комиссию, а также обязались профинансировать и реформировать международные финансовые институты. В Питтсбурге, приняв Рамочное соглашение по обеспечению уверенного, устойчивого и сбалансированного экономического роста и определив роль «Группы двадцати» в качестве основного форума для международного экономического сотрудничества, лидеры детализировали механизмы усиления системы международного финансового регулирования при сотрудничестве с международными институтами и обязались реформировать мандат, миссию и управление МВФ и банков развития. В Торонто лидеры пообещали действовать сообща для реализации обязательств

80 -, 70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 -

А

А в8

□ ее среднее 1998-2008

д ^ — в8 среднее 2009-2010

„_и,_. ° в20

к-к->1-5«-к-0-х -*— в20 среднее

Д А

А. Д. Д. Д.-,-, Д,Л, А, Д,-^

ООООт-ГдЭТ-^ЮЮГ-^ОО

99000000000 99000000000

2 2

2 я £

*

о X

9 0 1 2 со ш со

9 0 0 0 0 0 0 0

9 0 0 0 0 0 0 0

1 2 2 2 2 2 2 2

н га к с н д с

л т > га н ц р

ц га н * ^ е >

«В н е с т ц ^ ю

^ га ГО н р

* н < О е е

О га н га £ (г с н

га

д

8 9 9 9 0 0 0

0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0

2 2 2 2 2 2 2

н н га га о

о О ц р * н >

1: д ^ > о н е

н т ю * о О

н о * с с р

3 т < Е > 2 о 1-

га О

га X

0

Рис. 5. Реализация решений

по реформе финансового сектора, принятых на саммитах в Вашингтоне, Лондоне и Питт-сбурге, и одобрили новые шаги по реформе финансового сектора, многосторонних банков развития, Всемирного банка, МВФ. Саммит в Сеуле был определен в качестве целевой даты реализации этих решений. Таким образом, «Группа двадцати» усиливала влияние на развитие глобального управления, тогда как доля этой функции в документах «Группы восьми» снизилась по сравнению со средним уровнем в докризисный период 1998-2008 гг. (с 6,61 до 1,48%) и была намного ниже, чем средняя доля этой функции в документах «двадцатки», которая составляла 6,03%.

Другой мерой реализации функции развития глобального управления «Группой восьми» и «Группой двадцати» является создание новых институтов и механизмов и передача новых мандатов существующим институтам посредством решений, принимаемых на саммитах.

Количество новых институтов, которые «Группа восьми» создала в анализируемый период, сократилось с семи в Хоккайдо до трех в Аквиле. В Мускоке не было создано ни одного нового института. В «Группе двадцати» наблюдается обратная тенденция: создание Совета по финансовой стабильности и Контрольного механизма ООН для отслеживания глобальной уязвимости было зафиксировано в Лондонской декларации, четыре института созданы в Питт-сбурге, четыре - в Торонто и шесть - в Сеуле.

Данные по мандатам подтверждают, что «двадцатка» лидирует по реализации функции развития глобального управления, однако по количеству мандатов различия между институтами менее отчетливы. При этом сравнительный уровень саммитов «Группы двадцати» значительно меняется: саммит в Вашингтоне был более эффективным в плане дискурса, но менее решающим по мандатам, а саммит в Сеуле трансформировал дискурс в действия и мандаты.

В течение периода сосуществования саммитов «Группа двадцати» продемонстрировала большую способность к реализации функций определения направлений действий, принятия коллективных решений и развития глобального управления. Документы «Группы восьми» подтверждают, что этот институт не только остается форумом для обсуждения глобальных проблем, но и сохраняет приверженность реализации решений.

Существует, однако, расхождение между сформулированными решениями и конкретными обязательствами и еще более существенное расхождение между принятием обязательств и их исполнением. «Группа двадцати» пока значительно менее эффективна по обоим параметрам.

По количеству конкретных обязательств «Группа восьми» превосходит «Группу двадцати». При этом саммит в Мускоке стал поворотным пунктом в резком снижении количества

30 -| 25 -20 -15 -10 -5 -

Д

□

a G8

-*- G8 среднее 1998-2008 — G8 среднее 2009-2010 ° G20 -*— G20 среднее

* * £ А

А

А

Д

Д Д

А

А

Д

ж-g-и-к-ж-х-к

8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 8 9 9

9 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

9 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

2 н ra к с н д с 2 о н н га

е Л m > ra н р 2 га нд д о О ц

i_ Ц ra н * s е i_ > t д s

н :<U н е с m ц s VD га н m

s ^ s ra CD н р * н о *

2 р * О н ra н < е Ü2 е H е ен i_ s * о X 3 га <С

LQ ra О С ь 's 0G

9 0 0

2 р

> VD

с

t

0 2

SS

о *

с

>

га О

га X

0 2

о н

н

о

р

о

0 2

■S. е

О

Рис. 6. Развитие глобального управления

0

70 60 -50 -40 -30 -20 -10 -0 -

А

□

-fi-

□

G8

G8 среднее G20

G20 среднее

□

□

-А-

8 0 0 2

о д

'S

SS *

о х

8 0 0

з

га со

9 0 0

о д

о

9 0 0

m <

9 0 0

р

>

VD

с

SS

о *

с

>

о

р

о

е

О

Рис. 7. Количество мандатов

обязательств лидеров, в то время как «Группа двадцати» постепенно повышала количество обязательств, достигнув максимума (131 обязательство) в Сеуле.

Доказательство эффективности основывается на исполнении обязательств, и сравнительный анализ «восьмерки» и «двадцатки» по исполнению обязательств, очевидно, более важен, чем количество данных обязательств.

Анализ уровня исполнения обязательств «Группой двадцати», основанный на методологии мониторинга исполнения обязательств членами «Группы восьми»2, для обеспечения

2 Подробное описание методологии см. на сайте Исследовательской группы «Группы восьми» Университета Торонто URL: (http://www.g8.utoronto.ca/evaluations/ index.html#method) (date of access: 31.01.2011).

350 300 250 200 150 100 50 0

317

253

G8 среднее 184

206

187

73

1

105

46

58

I

I

212

1

Ш

ш

329

1

1

280

Ш

Ж

ш

254

I

G8 среднее 2008-2009

73

I

202

95 х-

G20 среднее 93

131

8 9 0

9 9 0

9 9 0

1 1 2

2 н га

е л т

Ц га

н н

^ ^

2 *

р и

Ш

0 0 2

0 0 2 с

*

с

га

га

3 0 0 2

т ГО

4 0 0

О

5 0 0

2 2 д

н е

6 0 0

2 р

> ю

р

е

н

е

с

га О

7 0 0 2

га

д

га X

8 9 0 8 9 9 0 0

0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0

2 2 2 2 2 2 2 2

о га га н н о ц

д ц * о о р н >

^ о 1: д > н е

га т * н о о О

* * с н о с р

* о < > 2 ^ 3 Е ^ о 1-

X га Ой с

Рис. 8. Количество обязательств

0,9 -

0,8 -

0,7 -

0,6 -

0,5 -

0,4 -

0,3 -

0,2 -

0,1 -

Э8 среднее 0,51

А-*-

0,78

0,45

0,39

0,53

0,51

0,54

0,33

0,65

0,58

0,47

0,51 0,48

' -к-

0,53

G20 среднее 0,35

-Ж-Ж-Ж

0,23 0,24 0,27

о о

¡V

с

о

о а ,о

Рис. 9. Исполнение обязательств

сопоставимости с «восьмеркой» до настоящего секторам и индивидуальным обязательствам, времени является неоднозначным. Несмотря средний уровень исполнения «двадцаткой» на существенные различия в исполнении по обязательств саммита в Торонто составляет

0

0,7 "

0,6 -

0,5 -

0,4 -

0,3 -

0,2 -

0,1 -

0,0

-0,1 -1

д

0-

о

"Л"

л

□

□

□

о

Вашингтон

Лондон

Питтсбург

Торонто

▲ вв

—А— вв среднее

О Другие члены в20

-♦— Другие члены в20 среднее

□ 020

-■— в20 среднее

Рис. 10. Исполнение обязательств «Группой двадцати»

0,27; немного выше, чем по обязательствам, принятым в Питтсбурге в 2009 г. (0,24) и в Лондоне (0,23) (уровень исполнения на саммите в Вашингтоне был выше, но мониторинг проводился только по одному обязательству - противодействию протекционизму). Средний уровень исполнения обязательств «Группой двадцати» (0,33) существенно ниже среднего уровня исполнения обязательств «Группой восьми» (0,51). Пока данные об исполнении подтверждают большую эффективность «Группы восьми» по функции реализации решений.

Внутри «Группы двадцати» уровень исполнения обязательств странами - членами «Группы восьми» также существенно и устойчиво выше, чем другими членами «двадцатки».

Таким образом, несмотря на положительную тенденцию уровня исполнения обязательств «Группой двадцати», существует безусловная необходимость повышения уровня реализации решений.

Ситуация, при которой «Группа восьми» продолжит нести бремя ответственности за исполнение обязательств в обоих институтах, содержит в себе определенные риски. Первый, и наиболее очевидный, это риск дальнейшего перенапряжения «восьмерки», ведущего к усталости и снижению уровня исполнения. Второй - неисполнение обязательств вместе с

высокими ожиданиями относительно «Группы двадцати» приведет к потере доверия и репутации института, «двадцатка» будет критиковаться за неспособность выполнить большое количество обещаний, которые лидеры принимают на саммитах, неэффективность и нелегитимность, хорошо знакомые «восьмерке». Третий - низкий уровень исполнения и эффективности будет означать, что такие проблемы, как восстановление равновесия и укрепление экономического роста, будут лишены «политического управления» [4].

Ни один из этих рисков не является неизбежным. Во-первых, рост уровня исполнения стран - членов «Группы двадцати», не входящих в «Группу восьми», позволяет надеяться на то, что институт может увеличить свою эффективность. Во-вторых, механизм отчетности, который создается в «двадцатке», может быть усовершенствован и стать более прозрачным, чтобы поддержать доверие и доказывать легитимность. Независимый внешний мониторинг также может быть одной из альтернатив. Мониторинг может повысить способность стран-членов к исполнению индивидуальных и коллективных обязательств, принимаемых на каждом саммите. Мониторинг может способствовать разделению труда между «Группой восьми» и «Группой двадцати», выявляя срав-

нительные преимущества каждого института. В-третьих, разделение труда и координация между двумя институтами позволят сделать их повестку дня более сконцентрированной, а обязательства - более исполняемыми, и таким образом усилить их вклад в создание глобальных общественных благ на благо своих народов.

Глобальная повестка дня: кооперация или конкуренция?

Анализ приоритетов в дискурсе «Группы восьми» и «Группы двадцати» проводился по 13 приоритетам, присутствующим в повестке дня «восьмерки» и «двадцатки». В ходе контент-анализа один фрагмент текста мог быть отмечен как реализующий только один из 13 приоритетов. Сопоставление динамики дискурса по приоритетам осуществлялось на основе сравнения кумулятивных данных по количеству упоминаний и символов за период анализа; относительной интенсивности дискурса по конкретным приоритетам и их места в системе приоритетов «Группы восьми» и «Группы двадцати» в этот период, а также относительной динамики приоритета в исследуемый период по институтам.

Показатель интенсивности дискурса по приоритету рассчитывается по следующей

формуле:

= —,

где Ор - интенсивность дискурса по приоритету в определенном году,

Мр - количество упоминаний этого приоритета за год;

вр - общее количество символов, посвященных всем приоритетам за год.

Для удобства восприятия графиков полученная величина умножается на 10000.

Этот показатель полезен при сравнении документов «восьмерки» и «двадцатки», которые значительно различаются по объемам, и предоставляет возможность анализа плотности текста по приоритетам. Так же, как и в случае с функциями, анализ показал, что данные по интенсивности упоминания приоритетов в целом подтверждают данные относительной динамики их упоминания, выраженной в процентах. Поэтому в работе использовался второй параметр.

В Питтсбурге лидеры определили роль «Группы двадцати» в качестве основного фо-

рума международного экономического сотрудничества. Существуют веские доводы в пользу ограниченной и сконцентрированной повестки дня, позволяющей обеспечить выработку консенсуса по коллективным решениям в широкой группе равных участников. Несмотря на это, как только встречи «Группы двадцати» были переведены на уровень лидеров, не могло остаться сомнений, что повестка дня нового форума будет ограничена заранее определенным набором финансовых, экономических и торговых вопросов. На самом деле, на своей первой встрече в Вашингтоне лидеры подтвердили важность Целей развития тысячелетия, обязательств по содействию развитию и призвали как развитые, так и развивающиеся страны взять на себя обязательства, соответствующие их возможностям и месту в мировой экономике3. Они также заявили о своей приверженности решению других принципиально важных вопросов, включая энергетическую безопасность и изменение климата, продовольственную безопасность, верховенство закона, а также борьбу с терроризмом, нищетой и болезнями4. Таким образом, расширение повестки дня «двадцатки» было заложено в решениях первого саммита. Начиная с саммита в Вашингтоне «Группа двадцати» расширяла свою повестку по экономике, удерживала в центре внимания проблемы финансов, однако торговле уделялось намного меньше внимания. Одновременно изменение климата, борьба с коррупцией и содействие развитию включались в список вопросов для координации. Инициативы Южной Кореи, помимо систем финансовой безопасности и реформы международных институтов, включали содействие развитию как один из ключевых приоритетов, который, несомненно, является насущным вопросом для «Группы двадцати», так как на девять стран «двадцатки» со средним доходом приходится 58% мировых бедных [7].

Повестка дня «Группы восьми» сокращалась и на саммите в Мускоке была практически сведена к содействию развитию, политическим вопросам, безопасности, изменению климата и торговле. В 2010 г. в обсуждениях роли «Группы восьми» преобладала точка зрения, согласно которой «восьмерка» должна скон-

3 Декларация саммита «Группы двадцати» по финансовым рынкам и мировой экономике. 15 ноября 2008 г. URL: http://news.kremlin.ru/ref_notes/268 (дата обращения: 31.01.2011).

4 Декларация саммита «Группы двадцати» по финансовым рынкам и мировой экономике. 15 ноября 2008 г. URL: http://news.kremlin.ru/ref_notes/268 (дата обращения: 31.01.2011).

Финансы тттЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЖЯ 69,45

Экономика У/////////////////////Ш Ш 17,16

Развитие

Торговля Ш 2,70

Энергетика 2 1,28

Окружающая среда ¡0,98

Коррупция 2 0,85

Другое 1 0,38

Антикризисное управление 0,09

Политические вопросы 0

Безопасность 0

Наука, образование, инновации 0

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Рис. 11. Приоритеты «Группы двадцати» в 2008-2010 гг.

Развитие Энергетика Политические вопросы Окружающая среда Безопасность Другое Экономика Торговля Коррупция Наука, образование, инновации Финансы

Антикризисное управление

40,51

13,85

10,59

9,56

7,34

4,78 4,29

ЩЩ 3,09 ЩЩ 2,69 ■ 2,13 1 1,05 0,14

0

5

10

15

20

25 30 35 40

45

Рис. 12. Приоритеты «Группы восьми» в 2008-2010 гг.

центрироваться на безопасности, политических вопросах и содействии развитию, тогда как «двадцатка» - на мировой экономике и финансовом регулировании.

Тем не менее процесс разделения труда не завершен ни по приоритетам, ни по функциям глобального управления. Четкое разделение труда снизит гибкость и способность к реагированию саммитов и уменьшит возможности лидеров работать над различными вопросами в условиях изменяющейся Г-еометрии во взаимодополняющем формате. В то же время существует риск излишнего расширения миссии и увеличения вопросов повестки дня, что в результате может отрицательно сказаться на возможности формирования консенсуса и исполнении обязательств, особенно в «Группе двадцати».

Как показано на Рис. 12 и 135, несмотря на то что «Группа восьми» часто называлась экономическим саммитом, экономика не была ее основным приоритетом в 1998-2008 гг., в среднем ее доля составляла 11,39% за период. Значительных отклонений не наблюдалось, за исключением 1999 г., когда лидеры встретились на своем двадцать пятом экономическом саммите, чтобы договориться о том, как вернуть мировую экономику в состояние устойчивого роста после Азиатского финансового кризиса. В период председательства Германии в 2007 г. была предпринята попытка согласовать план

5 Графики, на которых представлена динамика приоритетов, имеют разный масштаб, так как значения долей для различных приоритетов существенно различаются.

Развитие Энергетика Политические вопросы Окружающая среда Безопасность Другое Экономика Торговля Коррупция Наука, образование, инновации Финансы

Антикризисное управление

«Ж»»Ш»Д 40,51

ашша 10,59

| 4,78

//////////

х^з 4,29

I 2,70 Я 3,09

0,85 § 2,69

////////////////////////////////////////.

а 1,05

0,09 0,14

И G20

И G8

10

20

30

40

50

60 70 80

Рис. 13. Приоритеты «Группы восьми» и «Группы двадцати» в 2008-2010 гг.

50 -| 45 -40 -35 -30 -25 -20 -15 -10 -5 -0 -

Д

Д

д

д

д

Д А

00 оз о см со ш

оз оз о о о о о о

оз оз о о о о о о

Ч— Ч— см см см см см см

5 х га к о X ч о

ф л т > га X Ц

1_ Ц га X * ^ ф

:Ф х ф о т ц ^

^ ^ * га X ГО < X ф

С! О га X £

из га О

со о о см 1_

С!

>

ю

С!

Ф

н

ф

с

га О

о о

О!

га Ч

га X

д □

00 00 гг

о о < >

о о с;

см см см

о X X

ч о <з

^ г- Ч

X

* о =1

X га Ой

□

Д

□

оз о о

О!

га ^

т <

оз о о см 1_

С!

>

Ю О

и

□

-А-

о см

о *

о >

□

о см

0 н

1

о

С!

О

Л G8

—а— G8 среднее 1998-2008

-•— G8 среднее 2009-2010

□ G20

-ж— G20 среднее

о

см >

ф О

Рис. 14. Экономика

действий по корректировке глобальных дисбалансов6. Мог ли кризис быть не столь острым, если бы лидеры «восьмерки» согласовали ре-

шения по плану и если бы следующий председатель сделал экономику и финансы ключевыми темами саммита? После кризиса «Группа

6 Декларация Саммита «Группы восьми» «Рост и ответственность в мировой экономике». 7 июня 2007 г.

URL: http://archive.kremlin.ru/images/Darfu.doc (дата обращения: 31.01.2011).

0

0

0

0

восьми» фактически передала экономические вопросы «Группе двадцати», которая устойчиво расширяла экономическую повестку дня. В Аквиле лидеры «восьмерки» подтвердили обязательства, данные на лондонском саммите, и определили «шаги для возвращения мировой экономики на путь уверенного, стабильного и устойчивого роста, включая дальнейшее создание макроэкономических стимулов при сохранении стабильности цен и обеспечении финансовой устойчивости в среднесрочной перспективе, а также удовлетворение потребностей банков в ликвидных средствах и капитале и принятие всех необходимых мер для обеспечения устойчивости системообразующих институтов»7. Несмотря на это, доля экономики составляла всего 10% в документах саммита в Аквиле, тогда как в Мускоке лишь 0,34% дискурса лидеров было посвящено экономическим вопросам. В период председательства Канады было осуществлено разделение труда между институтами, и в Торонто лидеры «Группы двадцати» посвятили проблемам экономики больше внимания, чем на любом другом саммите «двадцатки».

По финансовым вопросам тенденция была обратной. Несмотря на то что финансовое регулирование и реформы доминировали в дискурсе «Группы двадцати», составляя 70% за период, наблюдается постепенное сокращение его доли по мере того как лидеры «Группы двадцати» интегрируют другие приоритеты в свою работу. «Группа восьми» сохраняет финансовые вопросы в своем обсуждении, но их доля снизилась с 9,73% в период с 1998 по 2008 г. до 1,47% после кризиса.

Торговля была «нелюбимым ребенком» в дискурсе «Группы восьми» до начала кризиса: только 3% внимания лидеров было сосредоточено на торговле, и с появлением нового «родителя» «Группа восьми» позволила себе дальнейшее сокращение дискурса по торговым вопросам, снизив их долю до 1,45%.

Лидеры «Группы восьми» продолжили подтверждать обязательства по сохранению открытости и свободы рынков и отказу от протекционизма любого рода, а также успешному завершению Дохийского раунда переговоров, но они с трудом справлялись с исполнением. Так, исполнение обязательства аквильского саммита по торговле было на самом низком уровне среди всех обязательств (-0,78). «Груп-

7 Ответственное руководство в интересах обеспечения устойчивого развития. 8 июля 2009 г. URL: http://news.kremlin.ru/ref_notes/39 (дата обращения: 31.01.2011).

па двадцати», уделяя 3% своего дискурса вопросам торговли, также неизменно подтверждала обязательство вашингтонского саммита по борьбе с протекционизмом и неприменению барьеров для инвестиций и торговли товарами и услугами, введению новых экспортных ограничений и осуществлению мер по стимулированию экспорта, противоречащих правилам ВТО, а также стремлению завершить Дохийский раунд переговоров. Однако странам - членам «двадцатки» выполнить это обязательство было также нелегко, хотя уровень исполнения после саммита в Торонто был выше, чем в «восьмерке» (0,15).

Энергетика не была постоянной темой за столом переговоров «Группы восьми». Британское председательство в 1998 г. продвигало сотрудничество по вопросам энергетики в «восьмерке» с целью обеспечения надежных, экономически выгодных, безопасных и экологически приемлемых поставок энергии, чтобы удовлетворить предполагаемый рост потребления. Лидеры обязались поощрять развитие энергетических рынков и подтвердили обязательство, данное на московском саммите 1996 г., по безопасному функционированию атомных электростанций и достижению высоких стандартов безопасности во всем мире. 2005 г. Глениглский план действий по изменению климата, экологически чистой энергетике и устойчивому развитию был направлен на смягчение влияния выработки энергии на изменение климата.

В Санкт-Петербурге лидеры приняли всесторонний План действий по глобальной энергетической безопасности. В 2008 г. «Группа восьми» подтвердила свое обязательство по Санкт-Петербургским принципам глобальной энергетической безопасности и исполнению Плана действий и обязалась развивать чистые энергетические технологии, учитывая их значимость в борьбе с изменением климата. Документы саммита в Аквиле подтвердили обязательство по исполнению Санкт-Петербургских принципов глобальной энергетической безопасности и призвали к усилению координации между производителями, транзитерами и потребителями с целью улучшения инвестиционного климата, сокращения излишней волатильности цен и обеспечения энергетической безопасности. В Мускоке вопросы энергетики рассматривались в связи с той ролью, которую атомная энергия может сыграть в борьбе с изменением климата, и потенциалом биоэнергетики для устойчивого развития, смягчения последствий изменения климата и энергетической безопас-

100 -| 90 -80 -70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 -0 -

□ □

□

□

□

Д

Д G8

-а- G8 среднее 1998-2008 -•— G8 среднее 2009-2010 □ G20

-ж— G20 среднее

Д

Д

Д

00 оз оз

д

оз оз оз

А , А , А , А , д

о о о

О!

га

О

о о

О!

О О О! О

О

га

га

со о о

О!

т ГО

о о

О!

Ч

X

ф

О

ш о о

О!

СО О О О! 1_

С!

>

ю

С! Ш н ш с

га О

о о

О!

га Ч

га X

-А-

00 о о

О! О

Ч

^

га *

о X

оо о о

О!

х о I:

3

га со

03 о о

О!

х о

4

х О

оз о о

О!

т <

оз о о

О! 1_

С!

>

Ю О

2 §

о >

о

С!

о

> ш

о

Рис. 15. Финансы

7п 654321 -

Д

-Д-

А

А

□

Д

Д

д

д

А

А

д G8

-*— G8 среднее 1998-2008 -•— G8 среднее 2009-2010 □ G20

-ж— G20 среднее

□

□

8 9 9

Л

9 0 1 2 3 4 5

9 0 0 0 0 0 0

9 0 0 0 0 0 0

1 2 2 2 2 2 2

н га к с н д с

л т > га н ц

ц га н * ^ е

«В н е с т ц ^

^ 1_ га ГО н

* н < О е

О га н га ^ 1!:

6 0 0

2 р

> ю

р

е

н

е

с

га О

0 0 2

га

д

га X

8 0 0 2

о д

*

о X

8 0 0 2 н

о I:

з

га Ой

9 0 0 2 н

о д

н

о

9 0 0 2

га ц

^

т <С

9 0 0

2 р

> ю

с

0 2

§

с

>

0 2

о н

н

о

р

о

0 2

■А е

О

0

Рис. 16. Торговля

ности. Таким образом, значительная часть повестки дня «Группы восьми» по энергетике была связана с защитой окружающей среды как до, так и после того, как «Группа двадцати» стала также заниматься этим вопросом.

«Группа двадцати» впервые включила вопрос энергетики в повестку дня в Питтсбурге. Подчеркивая, что доступ к разнообразным, надежным, доступным и чистым источникам

энергии критически важен для устойчивого роста, лидеры обязались повысить прозрачность энергетических рынков и их стабильность, укрепить диалог между производителями и потребителями, улучшить понимание фундаментальных основ рынка, включая тенденции спроса / предложения и волатильность цен. Подразумевалось улучшение регулирования энергетических рынков и повышение энерго-

7-,

д

Д Д

□

X X А X X А £ X . X А ^-Щ-ж-ж-5

Д Д ж-*—*

-д Л А Л □ —.—. □

--,-,-,-г-Д^-,-,-,-,-,-,-,-г- л

G8

- G8 среднее 1998-2008

- G8 среднее 2009-2010 G20

- G20 среднее

8 9 0 1 2 СО

9 9 0 0 0 0

9 9 0 0 0 0

1 1 2 2 2 2

5 н га к с н

е л т > га

ц га н * ^

н :Ф н е с т

^ ^ га ГО

5 * н

р О га т

-^ююг-^оооооооооа 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 000000000000 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

ссо^-зоххга^-гооц

Ф^^т^НЧ^^ОХФ

е

X га

| О С ^ ~ 03

га О

га X

0

Рис. 17. Энергетика

эффективности, в том числе через рационализацию и отмену неэффективных субсидий на ископаемое топливо, поощряющих неэкономное потребление. Обязательство по рационализации и отмене неэффективных субсидий на ископаемое топливо было подтверждено лидерами «Группы двадцати» в Торонто, а затем в Сеуле. Таким образом, несмотря на то что вопросы энергетики на повестке дня «Группы восьми» и «Группы двадцати» различны, направление действий для обеспечения энергетической безопасности и снижения влияния на окружающую среду являются общим. После кризиса средняя доля энергетических вопросов снизилась в дискурсе «восьмерки» с 7,56% до 2,56%, но осталась выше, чем в «Группе двадцати» (среднее за период -1,28%).

В среднем за период с 1998 по 2008 г. доля вопросов защиты окружающей среды (7,3%) лишь немного ниже доли энергетики (7,56%). После начала кризиса она стала выше, чем доля энергетики. В Аквиле лидеры вновь подтвердили намерение обеспечить надлежащие системы регулирования, облегчающие переход к низкоуглеродному и ресурсноэффективному росту. И даже, несмотря на то что после копенгагенской «недоговоренности» скептицизм относительно возможности достижения «всеобъемлющего, масштабного, справедливого, эффективного, обязывающего соглашения на период после 2012 г., в котором участвовали бы все страны и фиксировалась бы ответствен-

ность всех стран с развитой экономикой за сокращение эмиссии парниковых газов» превалировал, «Группа восьми» в Мускоке вновь подтвердила намерение разделить с другими странами общую цель - достижение сокращения к 2050 г. мировой эмиссии парниковых газов не менее чем на 50%.

Лидеры «Группы двадцати» впервые подняли этот вопрос на саммите в Питтсбурге, подтверждая обязательство заниматься угрозой необратимого изменения климата, основываясь на принципе общей, но дифференцированной ответственности, и достичь соглашения на Конференции ООН по изменению климата в Копенгагене в декабре 2009 г. Они подчеркнули решимость предпринять активные действия для борьбы с угрозой опасного изменения климата и вновь подтвердили цель, положения и принципы Рамочной конвенции ООН об изменении климата и принципы, одобренные лидерами на форуме стран с развитой экономикой в Аквиле. В Торонто «Группа двадцати» обратилась к новой теме защиты морской среды, предотвращения аварий, связанных с разведкой и добычей на шельфе, а также с транспортировкой нефти, и устранения их последствий. В том же году в Сеуле «двадцатка» подтвердила обязательство по отношению к РКИК и пообещала стимулировать инвестиции в чистые энергетические технологии, эффективное использование энергии и ресурсов, развитие «зеленого» транспорта и «зеленых»

18 -| 16 -14 -12 -10 -8 -6 -4 -2 -

Д

А

Д

Д

Д

Д

Д G8

G8 среднее 1998-2008 -•— G8 среднее 2009-2010 □ G20

-ж— G20 среднее

Д

Д

д

д

д

8 9 0 01 2 со Щ со

9 9 0 0 0 0 0 0

9 9 0 0 0 0 0 0 0

1 1 2 2 2 2 2 2 2

5 н га к с н д с

е л m > s га н Ц р

ц га н * s е 1_ >

н :<U н е с m ц VO

s s га ГО н р

2 р * н < е е

О га н £ н е

из га ^ О с £ н га О

0 0

га

д

га X

8 0 0 2

о д

'S

SS *

о х

-В-

8 0 0

о t

н

3

га со

тг

л D —*—И

9 0 0

о д

о

9 9 0 0 0

0 0

0 0 0 0 0

2 2 2 2 2

га га о ц

ц р * н >

s > о н е

m VO * о О

* с с р

< н > о

2 1-

IZ

Рис. 18. Защита окружающей среды / изменение климата

0

городов путем мобилизации финансирования, введения четких и последовательных стандартов, разработки долгосрочной энергетической политики, поддержки образования, предпринимательства и НИОКР и дальнейшей работы по созданию глобальной системы, направленной на международное сотрудничество и координацию национальной законодательной практики8.

Несмотря на это, в среднем за период доля повестки дня по окружающей среде в дискурсе «Группы двадцати» составила менее 1% (0,98%), что значительно ниже, чем в «Группе восьми» в среднем за тот же период (5,77%).

Содействие развитию было одной из ключевых тем «Группы восьми» в период с 1998 по 2008 г. и составило почти четверть всей повестки дня (23,25%). После начала кризиса лидеры «восьмерки» усилили сотрудничество в рамках обновленного обязательства по развитию, подтверждая важность исполнения обещаний по увеличению помощи, данных в Глениглсе, Хайлигендамме и Тояко, и повышая долю содействия развитию в Аквиле до 42,46%, в Мускоке - до 62,55%.

Несмотря на то что доля содействия развитию была невелика в дискурсе «Группы двадцати» до саммита в Сеуле, где она достигла 19%, оно включалось в повестку дня «двадцатки» с

8 Документы саммита «Группы двадцати» в Сеуле. 12 ноября 2010 г. URL: http://news.kremlin.ru/ref_ notes/772 (дата обращения: 31.01.2011).

саммита в Вашингтоне, когда лидеры пообещали продолжить борьбу с бедностью. В Лондоне под руководством премьер-министра Великобритании Г. Брауна «Группа двадцати» четко подтвердила обязательство по достижению Целей развития тысячелетия, выполнению соответствующих обещаний по официальной помощи развитию (ОПР), включая обязательства по оказанию помощи в интересах торговли, облегчению бремени задолженности, а также обязательства, принятые на саммите в Гле-ниглсе, особенно в отношении стран Африки к югу от Сахары, а также для социальной защиты беднейших стран, в том числе путем предоставления инвестиций для решения долгосрочных проблем обеспечения продовольственной безопасности и путем внесения добровольных двусторонних взносов в Механизм оказания помощи странам с уязвимыми экономиками по линии Всемирного банка, включая Фонд по преодолению инфраструктурного кризиса и Фонд оперативного социального реагирования9. Саммиты в Питтсбурге и Торонто углубили повестку дня развития, создав Рабочую группу по содействию развитию с мандатом по разработке повестки дня развития и многолетнего плана действий для принятия на Сеульском саммите в соответствии с приоритетом «Группы двад-

9 План действий по выходу из глобального финансового кризиса. 2 апреля 2009 г. URL: http://news. kremlin.ru/ref_notes/177 (дата обращения: 31.01.2011).

70 -| 60 -50 -40 -30 -20 -10 -0 -

Д

д

д

д

д

д

д

-7Г

д G8

-*- G8 среднее 1998-2008 -•— G8 среднее 2009-2010 □ G20

-ж— G20 среднее

Д

Д

□

д

д

□

"О"

ИТ

8 9 9

9 0 1 2 со Щ со

9 0 0 0 0 0 0 0

9 0 0 0 0 0 0 0

1 2 2 2 2 2 2 2

н га к с н д с

.А m > га н Ц р

Ц га н * s е 1_ >

:<D н е с m ц VO

s га ГО н р

* н < О е е

О га н га ^ £ н е с н

га О

0 0 2

га

д

га X

8 0 0 2

о д

'S *

О X

8 9 9 9 0 0 0

0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0

2 2 2 2 2 2 2

н н га га о

о О ц р * н >

t д s > о н е

н m VO * о О

н о * с с р

3 m < t > 2 о 1-

Рис. 19. Содействие развитию

цати» по содействию экономическому росту и устойчивости10. Сеульский консенсус для обеспечения всеобщего роста в области развития и План действий были приняты, как и планировалось. Рабочая группа по содействию развитию продолжит функционировать как институт и будет следить за исполнением Многолетнего плана действий и докладывать шерпам. Таким образом, несмотря на то что средняя доля вопросов содействия развитию в повестке дня «Группы двадцати» значительно ниже, чем в «Группе восьми», происходит усиление работы по содействию экономическому росту, расширению равноправного сотрудничества с развивающимися странами, особенно странами с низкими доходами, процессам региональной интеграции, где «двадцатка» может действовать в качестве катализатора процессов и стимулировать участие частного сектора.

Политические вопросы и вопросы безопасности остаются на повестке дня «Группы восьми», хотя средняя доля обоих приоритетов в 2008-2010 гг. ниже, чем в 1998-2008 гг. Доля политических вопросов в повестке дня «восьмерки» составила 14,33% по сравнению с 17,57% в предыдущие десять лет. Этот приоритет включает такие вопросы, как обязательства по ядерному нераспространению,

10 Декларация саммита лидеров государств «Группы двадцати» в Торонто. 27 июня 2010 г. URL: http:// www.iori.hse.ru/g20/materials/2010_Toronto_Declaration. html (дата обращения: 31.01.2011).

Иранскую ядерную программу и соблюдение Ираном резолюций Совета Безопасности ООН, ядерную программу КНДР. После гибели южнокорейского корвета «Чхонан» лидеры осудили атаку и призвали КНДР воздерживаться от любых нападений или проявлений враждебности по отношению к Южной Корее. Но ни этот призыв к КНДР, ни выражение обязательства тесно взаимодействовать в поисках мира и безопасности в регионе не помогли сдержать северокорейскую артиллерийскую атаку против южнокорейского острова Енпхендо в ноябре 2010 г. Тем не менее эта неудача не означает, что «Группа восьми» не должна продолжать усилия по восстановлению регионального мира и стабильности.

Основываясь на регулярных докладах о деятельности Глобального партнерства «Группы восьми» против распространения оружия и материалов массового уничтожения, лидеры начали рассматривать будущие варианты программ и финансирования Партнерства после 2012 г. с акцентом на ядерную и радиологическую безопасность, биологическую безопасность, привлечение ученых и содействие выполнению резолюции 1540 Совета Безопасности ООН, а также возможностей участия в этой инициативе новых стран. Политические вопросы также включали поддержку миротворческих операций ООН и операции по поддержанию мира, проводимые странами Африки. Пакистан и Афганистан, а также непрямые пе-

40 -| 35 -30 -25 -20 -15 -10 -5 -

д

д

д

д

д

д

д

д

А-

Д G8

G8 среднее 1998-2008 -•— G8 среднее 2009-2010

д

д

д

00 оз оз

оз о см со ш

оз о о о о о о

оз о о о о о о

Ч- см см см см см см

ш га к о ш ч о

л т > га X ц

ц га X * ^ ф

«В ¡с ф о т ц ^

§ га х ГО < О ф

О га ¡с га £

со о о

С!

>

ю

С!

£ ф с

га О

00 оз о

о о

о о о

см см см

о га р

ч ц *

^ ^ § о

* < >

3 2

Я

0

Рис. 20. Политические вопросы

реговоры между Палестиной и Израилем остались в сфере внимания «Группы восьми».

«Группа восьми» продолжила реагировать и на другие конфликты и критические ситуации, угрожающие безопасности, такие как этнические конфликты в Киргизии, затяжной конфликт в Судане и последствия землетрясения на Гаити.

Тесно связанные с политической повесткой дня вопросы безопасности составляли 5,69% и 9,27% дискурса в Аквиле и Мускоке соответственно. Сотрудничество в борьбе с международной организованной преступностью и пиратством, взаимодействие по контртеррористической деятельности в рамках международных инициатив и через Римско-Лионскую группу экспертов «Группы восьми» и Группу контртеррористических действий (ГКД) оставались в центре внимания «восьмерки» в рамках повестки дня безопасности. В Муско-ке «Группа восьми» приняла обязательства по трем взаимосвязанным инициативам по усилению систем гражданской безопасности. Использование гражданских экспертов в процессе стабилизации, миростроительства и обеспечения правопорядка будет сопровождаться совместной с другими международными партнерами работой по оказанию содействия в наращивании потенциала гражданских экспертов из развивающихся стран и новых стран-доноров для их деятельности на международном уровне. Обеспечение безопасности на море будет

включать наращивание потенциала в таких областях, как морское управление, патрульная авиация, береговая охрана, обеспечение соблюдения правил рыболовства, обмен и обобщение данных морских разведок, а также содействие в законодательной, судебной, процессуальной и исправительной практике. Для поддержки международных полицейских миротворческих операций члены «Группы восьми» будут заниматься обучением, подготовкой и, в случае необходимости, экипировкой полиции, в том числе новых СПП для участия в миротворческих операциях ООН и Африканского союза.

Наука, информационные технологии, образование и инновации также оставались в поле зрения «Группы восьми», хотя в Сеульском многолетнем плане действий «Группа двадцати» подчеркивает, что сотрудничество по развитию человеческих ресурсов (навыков) и обмен знаниями могут быть источником роста.

Очевидно, что разделение труда по приоритетам не завершено и не должно быть заранее установлено. Однако проведенный анализ ясно показывает, что оба института имеют и будут сохранять собственное «ядро» вопросов повестки дня, но также могут работать над одними и теми же проблемами в случае такой необходимости. Их сотрудничество должно основываться на принципе сравнительных преимуществ.

30 -| 252015105-

Д

Д Д Д G8

^ G8 среднее 1998-2008

-•— G8 среднее 2009-2010

..............д

л Д А

д

д д

00 оз о ч— О! со ш

оз оз о о О о о о

оз оз о о О о о о

Ч~ Ч~ О! О! О! О! О! О!

2 ш га К О ш Ч О

ф л т > ^ га X Ц

1_ ц га X * ^ ф

:Ф Ф О т ц ^

^ га ГО

2 * х < ф

р О га ¡с £

из га О

СО 00 оз о

О О О О ч-

о о о о о

СМ СМ СМ СМ СМ

о. I § ^ 2

& а Ц Ёё §

о. ч * о

£ £ ё <с

ф Ь: -У -2

С ЕЁ Х

га О

га X

0

Рис. 21. Безопасность

12-, 108642-

д

д

д

д

д

д G8

G8 среднее 1998-2008 -•— G8 среднее 2009-2010

Д

А . А

А . А

-Д-

00 оз о Ч— О! со ш со 00 оз о

оз оз о о О о о о о о о о

оз оз о о О о о о о о о о о

Ч~ Ч~ см О! О! О! О! О! см см см см см

2 ш га К О ш Ч О 2 о га га

ф л т > ^ га X Ц р 2 га Ч ч ц *

1_ ц га X * ^ ф > ^ о

:Ф Ф О т ц ^ ю га т *

^ га ГО р * * о

2 * х < О ф ф л Ф ^ ^ га X * < >

р ^ ш О га ¡с га £ н ф с £ ш га О о X 2

0

Рис. 22. Наука, информационные технологии, образование и инновации

Взаимодействие с другими международными институтами

При оценке взаимодействия с международными многосторонними институтами по всем документам «двадцатки» и «восьмерки», включенным в базу данных, проводился поиск

упоминаний международных организаций и механизмов по списку, включающему 186 международных многосторонних институтов. Определялось количество упоминаний международных многосторонних институтов в документах института (динамика по периодам председательства и саммитам в абсолютных значениях (количество упоминаний)); а также отношение

количества упоминании международных организаций к количеству символов в документах, принятых в этот период (интенсивность упоминаний и ее динамика).

Показатель интенсивности упоминаний международных многосторонних институтов рассчитывается по следующей формуле:

в. = М

£

где О! - интенсивность упоминаний международных многосторонних институтов в определенном году;

- количество упоминаний международных многосторонних институтов за период;

в - общее количество символов в документах, изданных в конкретном периоде.

Для удобства восприятия графиков полученная величина умножается на 10000.

Сравнение между институтами осуществлялось по интенсивности и ее динамике за период. Сравнение также проводилось по параметру доли упоминаний института в упоминаниях всех институтов за период.

В исследовании рассматривались типы взаимодействия «Группы восьми» и «Группы двадцати» с международными организациями. Использовались четыре модели, которые были предложены в рамках различных академических подходов в применении к оценке взаимодействия «Группы восьми» с другими многосторонними институтами: управление через многосторонние международные органи-зации11; управление вопреки многосторонним международным организациям [5], управление без многосторонних институтов [2] и управление в союзе с многосторонними международными организациями [6]. Установление различия между двумя типами взаимодействия: «без» и «вопреки» - в конкретных случаях было связано с определенными трудностями. При проведении сравнительного анализа использования «Группой восьми» и «Группой двадцати» различных моделей взаимодействия с другими международными институтами использовались сигналы. Сигналом для выделения моделей «против» и «без» было упоминание о создании новых альтернативных институтов и механизмов, и/или поддержки таких институтов и механизмов («против»), а также поручения своим министрам, официальным лицам и национальным структурам («без»). Несмотря на это, существует необходимость дальнейшего улучшения

11 Обоснована Э. Кокотсис в работе, посвященной модели демократического институционализма, описан-

ной Дж. Киртоном в [1].

данных, настоящая статья не содержит подробного анализа типов взаимодействия.

Тем не менее комбинация параметров интенсивности и динамики взаимодействия позволяет провести сравнительный анализ вклада «Группы восьми» и «Группы двадцати» в развитие многосторонности по ключевым проблемам глобального управления.

Средняя интенсивность взаимодействия «Группы восьми» с международными институтами в 2009-2010 гг. составляла 12,92, что ниже, чем средняя доля (19,62) в 1998-2008 гг. Тенденция взаимодействия была более или менее ровной, кроме саммитов 1998 и 2005 г., которые усилили сотрудничество под председательством премьер-министра Великобритании Т. Блэра, продвигавшего идею «глобального альянса за глобальные ценности» [3], и двух спадов в Си-Айленде и на Хоккайдо. Эти флуктуации отражают как индивидуальные предпочтения председательств, так и природу проблематики взаимодействия и озабоченность «Группы восьми» относительно эффективности международных институтов.

Повышение интенсивности взаимодействия «Группы двадцати» с многосторонними институтами отражает необходимость новых действий по реформе глобальной архитектуры управления в соответствии с потребностями XXI в., неспособность заменить старые институты новыми и попытку «влить молодое вино в старые мехи». Интенсивность растет от Вашингтона к Лондону и Питтсбургу, а затем немного снижается до 26,26 в Торонто. Интенсивность взаимодействия «Группы двадцати» с международными организациями в Сеуле оставалась высокой (31,2) при исключении из анализа текста вспомогательного документа, который в большей степени описывает индивидуальные действия и обязательства членов «Группы двадцати». Даже с учетом этого документа интенсивность «Группы двадцати» остается на уровне 20, что значительно выше, чем в «Группе восьми».

Однако необходимо также рассмотреть, какие организации являются ключевыми партнерами «Группы восьми» и «Группы двадцати». Первые десять по доле упоминаний партнеров «Группы восьми» определены важностью содействия развитию, энергетики, политических вопросов, окружающей среды и безопасности в повестке дня этого института. Привилегированная позиция ООН в качестве партнера «Группы восьми» согласуется как с широкой повесткой дня обоих институтов, так и с уникальным статусом ООН.

35 -| 30252015105-

Д

д

□

□

□

д

А-А-А-А-Д-А-А-*-▲-А

ДА д

Л"

□

Д

д

□

д-

д

00 оз 0 1 2 со 5

оз оз 0 0 0 0 0 0

оз оз 0 0 0 0 0 0

1 1 2 2 2 2 2 2

м н а я с н д с

е ь в у и а н л

г л а н к и е г

н н е с в л и

и и Г а Э й н

м к н < е

р О а н л Г

из а С

со о о см 1_

С!

>

ю

С! Ш н ш с

га О

о о см

га Ч

га X

оо о о см о

ч

^

*

о X

оо о о см ш о I:

3

га со

03 о о см ш о

4

X

о

гг оз 0 0 0

0 0

0 0 0 0 0

2 2 2 2 2

а г а о л

л р к т у

и у о н е

в б к о С

к с с р

А т у о

ит М 1-

л G8

—а— G8 среднее 1998-2008 -•— G8 среднее 2009-2010 □ G20

—ж— G20 среднее

0

Рис. 23. Интенсивность упоминания международных организаций в документах «Группы восьми» и «Группы двадцати»

ООН ОЭСР

Международное энергетическое агентство Всемирный банк

Глобальное партнерство против распространения оружия и материалов массового уничтожения

Всемирная организация здравоохранения Африканский союз Рамочная конвенция ООН об изменении климата

Глобальный фонд

«Образование для всех» и Инициатива ускоренного

финансирования

Международное агентство по атомной энергии

10

15

20

25

Рис. 24. Десять наиболее часто упоминавшихся в документах «Группы восьми» организаций в 2008-2010 гг., %

0

5

Повестка дня «Группы двадцати» определяет интенсивность и типы взаимодействия с международными организациями. Первые десять по количеству упоминаний партнеров «Группы двадцати» включают МВФ, Всемирный банк, Совет по финансовой стабильности, Базельский комитет по банковскому надзору, ОЭСР, многосторонние банки развития и ВТО. Включение Международной организации труда обусловлено координацией по политике занятости. ООН находится на 9-м месте среди партнеров «Группы двадцати» и включается в сотрудничество в связи с призывом «Группы двадцати» ратифицировать Конвенцию ООН против коррупции, продолжить участие в переговорах в рамках Рамочной конвенции ООН по изменению климата (РКИК) и обязательствам по Целям развития тысячелетия и общему росту.

Тем не менее общая тенденция по усилению взаимодействия «Группы двадцати» с международными организациями подтверждается растущим числом организаций с которыми «двадцатка» взаимодействует, увеличением количества обращений к международным организациям с 44 в документах саммита в Вашингтоне, 310 - в Лондоне, 395 - в Питтсбурге, 443 - в Торонто и до 669 - в Сеуле. Другим показателем усиливающегося взаимодействия является количество мандатов, переданных «Группой двадцати» организациям, которое достигло 24 в Торонто и 60 в Сеуле. Важным свидетельством использования «Группой двадцати» международных институтов являются доклады и рекомендации, подготовленные МВФ, Всемирным банком, СФС, ОЭСР, ВТО по просьбе лидеров «Группы двадцати»12.

Конечно, существует необходимость улучшения взаимодействия «Группы двадцати» с ООН. Пока, несмотря на то что ООН остается ключевым и наиболее часто упоминающимся в документах партнером «Группы восьми», в документах «Группы двадцати» ООН находится в конце первой десятки наиболее часто упоминающихся организаций.

В Сеуле лидеры «двадцатки» одобрили необходимость проведения консультаций на более систематической основе, с опорой на конструктивное партнерство с международными организациями, в особенности с ООН, с региональными организациями, гражданским обществом, профсоюзами и научным миром. Осуществление этого обязательства тем более важно, учитывая, что не более пяти стран,

12 Саммит «Группы двадцати» в Сеуле // ИМОМС. URL: http://www.hse.ru/org/hse/iori/news/25244186.html (дата обращения: 31.01.2011).

не входящих в «Группу двадцати», по меньшей мере две из которых - страны Африки, будут приглашаться на последующие саммиты.

По моделям взаимодействия «Группы восьми» и «Группы двадцати» с международными организациями выделяются две различные тенденции. Уровень взаимодействия членов «Группы восьми» по обоим «кооперативным» моделям сокращался. Увеличившаяся доля неопределенного типа взаимодействия включает, среди прочего, взаимодействие по модели управления «без» и «вопреки» международным организациям, которые иногда было трудно четко классифицировать.

Члены «Группы двадцати» постепенно повышали долю кооперативных типов взаимодействия. В Сеуле 43,2% всех упоминаний международных организаций имели тип взаимодействия «в союзе» и 41,21% - «через».

Дополнительным индикатором вклада институтов в многостороннее сотрудничество является динамика и типы взаимодействия «Группы восьми» и «Группы двадцати». Большинство упоминаний «Группой восьми» «двадцатки» были зафиксированы в документах итальянского председательства (17 из 19) и указывают на поиск взаимодействия с «Группа двадцати». На саммите в Мускоке отмечено только два упоминания «Группы двадцати», а документы «двадцатки» не содержат четких упоминаний «восьмерки».

Таким образом, хотя имеющиеся наблюдения ограничены по времени, развивающаяся тенденция указывает, что «Группа восьми» двигалась от реформирования и укрепления к замене многосторонних организаций своими собственными институтами, по модели «союз равных», предложенной Дж. Киртоном; и к сосуществованию с международными организациями и неучастию в их деятельности, как утверждалось Н. Бейном в его модели «управление без многосторонних институтов». Очевидно, что «Группа восьми» не должна ослаблять свою способность взаимодействовать с международными институтами, в том числе с «Группой двадцати». Она также должна использовать свой потенциал вовлечения внешних участников и включать в диалог страны, участвовавшие в ее саммитах ранее, которые были потенциальными участниками «Группы четырнадцати» в случае расширения «восьмерки» и которые сейчас разочарованы невключением их в «двадцатку».

Одновременно «Группа двадцати» движется в сторону усиления многосторонности. Эта тенденция содержит возможности нескольких благоприятных эффектов. Во-первых, уси-

Форум финансовой стабильности и Совет по финансовой стабильности

МВФ

Базельский комитет по банковскому надзору

Всемирный банк

Совет по международным стандартам бухгалтерского учета Международная организация комиссий по ценным

бумагам

ОЭСР

Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег

ООН

Международная организация труда

24.04

10

15

20

25

30

0

5

Рис. 25. Десять наиболее часто упоминавшихся в документах «Группы двадцати» организаций в 2008-2010 гг., %

%

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Хоккайдо

□ Тип не определен И Через Ш В союзе

Аквила

Мускока

Рис. 26. Взаимодействие «Группы восьми» с международными институтами по типам

ление легитимности «двадцатки», во-вторых, объединение потенциала «Группы двадцати» и международных партнеров для реализации решений, принимаемых на саммитах, в-третьих, предоставление основы для создания механизмов отчетности и прозрачности. Последнее особенно важно, учитывая сложность и технологический характер ряда пунктов повестки дня «Группы двадцати», а также необходимость доводить результаты своей работы до обще-

ственности в странах «двадцатки» и шире. Взаимодействие с ключевыми международными институтами может также обеспечить дополнительную экспертную поддержку в тех сферах, где это необходимо, в том числе информационное обеспечение деятельности различных рабочих групп, давление по повышению уровня исполнения обязательств, преемственность и последовательность расширяющейся повестки дня «двадцатки».

% 100

80

60

40

20

□ Тип не определен S Через ^ В союзе

Вашингтон

Лондон

Питтсбург

Торонто

Сеул

Рис. 27. Взаимодействие «Группы двадцати» с международными институтами по типам

0

Выводы

В период сосуществования саммитов «Группа двадцати» демонстрировала больший потенциал для определения направлений действий, принятия коллективных решений и развития глобального управления. «Группа восьми» подтвердила, что этот институт не только остается форумом для обсуждения глобальных проблем, но и привержен реализации решений. «Двадцатка» пока еще существенно менее эффективна по уровню отчетности и исполнению обязательств, и ей придется работать над устранением этих ограничений, чтобы обеспечить признание и легитимность.

Разделение труда по приоритетам не завершено и не должно быть заранее установлено. Несмотря на это, «Группа двадцати» успешно расширяет повестку дня за счет включения новых сфер, таких как энергетика, окружающая среда и борьба с коррупцией. Безопасность и политические вопросы остаются в сфере деятельности «Группы восьми». Эффективное разделение труда по содействию развитию может осуществляться через вклад «Группы двадцати» в экономический рост и в конечном счете усиление вклада в помощь развитию со стороны новых доноров, в то время как «Группа восьми» должна продолжить исполнение обязательств и по содействию экономическому росту, и по официальной помощи развитию. Проведенный анализ показывает, что оба института имеют сегодня и сохранят в будущем собственное ядро приоритетов повестки дня, но также могут работать над одними и теми же проблемами в случае необходимости. Их сотрудничество должно основываться на принци-

пе сравнительных преимуществ. «Двадцатка» должна противодействовать излишнему расширению своей миссии.

В конечном счете и «Группа восьми», и «Группа двадцати» должны более активно взаимодействовать друг с другом и с другими основными международными организациями.

Литература

1. Киртон Дж. Исполнение экономических обязательств «Группы восьми»: роль международных институтов // Актуальные проблемы глобального управления: «Группа восьми» и международные институты. М., 2007.

2. Bayne N. Hanging in There: The G7 and G8 Summit in Maturity and Renewal. Ashgate: Aldershot, 2000.

3. Blair T. A Global Alliance for Global Values // Foreign Policy Centre. URL: http://fpc.org.uk/publications/ blair-global-values (date of access: 31.01.2011).

4. Gilman M. What Comes After the G20? // International Organisations Research Journal. 2010. No. 5.

5. Kirton J. Implementing G8 Commitments: How International Institutions Help // Making Global Economic Governance Effective: Hard and Soft Law Institutions in a Crowded World / J. Kirton, M. Larionova, P. Savona (eds.). England: Ashgate Publishing Company, 2009.

6. Larionova M. The New Partnership: International Organizations and the G8 // Making Global Economic Governance Effective: Hard and Soft Law Institutions in a Crowded World / J. Kirton, M. Larionova, P. Savona (eds.). England: Ashgate Publishing Company, 2009.

7. Qureshi Z. G20: Global Growth and Development Agenda // International Organisations Research Journal. 2010. No. 5.