Оценка эффективности государственного заказа как механизм повышения качества регионального управления Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ДИРЕКТОР

ЦЕНТРА ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ИНСТИТУТА РАНХИГС ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ

КАНДИДАТ ЭКОНОМИЧЕСКИХ НАУК ДОЦЕНТ

Лариса Геннадиевна КАРАНАТОВА

Л. Г. Каранатова работает в Северо-Западной академии государственной службы с 2001 г.

Сфера научных интересов: управление инновациями, управление государственными и муниципальными заказами.

Основные научные публикации:

• Каранатова Л. Г. Воздействие государственного заказа на активизацию инновационной деятельности в России: монография. СПб.: Издательство СЗАГС, 2011. - 180 с.

• Каранатова Л. Г. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами: вопросы теории и практики: монография. СПб.: Издательство СЗАГС, 2010. - 216 с.

• Каранатова Л. Г. Государственный заказ как механизм регулирования экономики современной России // Управленческое консультирование.

2010. № 1. С. 99-115.

• Каранатова Л. Г. Государственные закупки

и принципы их осуществления // Российское предпринимательство. 2010. № 2-2. С. 26-33.

• Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории

и практики // Управленческое консультирование.

2011. № 1. С. 145-160.

• Каранатова Л. Г. Использование механизмов государственно-частного партнерства для реализации инновационных процессов // Экономика и управление. 2010. № 12. С. 143-146.

• Каранатова Л. Г. Особенности размещения публичных заказов ведущими международными организациями // Научные труды СЗАГС. 2010. Т. 1. Вып. 1. С. 167-177.

• Каранатова Л. Г. Правила и особенности организации государственного заказа в США // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2010. № 3. С. 303-308.

• Каранатова Л. Г. Роль государственного заказа в инновационном развитии российской экономики // Государственная служба. 2010. № 4 (66). С. 108-110.

• Каранатова Л. Г. Формирование системы государственных заказов и ее влияние на экономическое развитие Российской Федерации // Ученые записки Российской академии предпринимательства. 2010. Вып. XXV. С. 60-66.

Л. Г. КАРАНАТОВА L. G. KARANATOVA

Оценка эффективности государственного заказа как механизм повышения качества регионального управления

Evaluation of the State Order Effectiveness as a Mechanism to Improve the Quality of Regional Governance

ключевые слова: key words:

государственный заказ, оценка state order, evaluation of the effectiveness,

эффективности, инновационная экономика innovative economy

Статья посвящена проблеме определения показателей и критериев эффективности системы государственного заказа в современных условиях рынка. Особое внимание автор уделяет вопросам эффективности инновационного государственного заказа, результаты воздействия которого на инновационное воспроизводство должны служить максимальному удовлетворению общественных потребностей.

The article is devoted to definition of indicators and evaluation of the effectiveness of state order system in modern market conditions. The author pays special attention to the effectiveness of an innovative state order, the effects of which on the innovative reproduction should be the maximum satisfaction of social needs.

Изучение механизмов обеспечения эффективности различных экономических процессов как объективных отношений общественного развития в современных условиях приобретает все большую актуальность. Результаты многих и с-следований явились ' доказательством того, что существует связь уровня эффективности с темпами воспроизводства, развитием отдельных отраслей и различных экономических систем. Таким образом, были предложены новые методы оценки эффективности, накоплен большой теоретический и практический материал о расчетной и фактической эффективности.

Однако сложившиеся представления о результативности воздействия определенных элементов на развитие различных экономических систем недостаточны для комплексного отражения эффективности государ-

Эффективность инновационного государственного заказа является сложной экономической категорией, характеризующей уровень влияния совокупности его результатов на инновационное воспроизводство с целью максимального (оптимального) удовлетворения общественных потребностей в современных условиях рынка.

ственного заказа. Между тем, государственный заказ является важнейшим механизмом регулирования экономики в нашей стране. Поэтому рассмотреть содержание эффективности государственного заказа на основе его возможного воздействия на

120

траекторию развития экономики, а именно - на переход экономики России к инновационной динамике, целесообразно и логично.

В научной литературе представлен обширный исследовательский материал по проблемам формирования и управления государственным заказом. Однако законодательство Российской Федерации конкретного и внятного определения понятия «государственный заказ» не дает. Поэтому прежде всего следует остановиться на толковании данного термина. В литературе встречаем следующие трактовки понятия «государственный заказ»:

- закупки или поставки продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд, осуществляемых государственными заказчиками на территории Российской Федерации за счет бюджетных источников финансирования, а также государственных внебюджетных фондов (А. А. Мер-сиянов) [8, с. 13];

- поручение, выдаваемое от имени государства на производство и поставку продукции или оказание услуг. Госзаказ обеспечивает удовлетворение важнейших общегосударственных потребностей, в том числе оборонного характера, а также потребностей федеральных бюджетных организаций (А. И. Архипов) [14, с. 143];

- продукция, закупаемая органами государственной власти в целях решения своих задач в сфере социального, культурного, экономического и экологического развития, реализации социально-экономических программ. При этом законодательно установлено, что эта продукция может приобретаться только посредством проведения конкурсных государственных закупок (С. Н. Данилова) [1, с. 55];

- определение государственным заказчиком конкретного поставщика на поставку товара для государственных нужд и подписание с ним государственного контракта (в узком смысле). Государственный заказ (в широком смысле) - отношения между государственной властью и бизнесом, между всем обществом и государственными органами по поводу обеспечения жизнедеятельности всех его членов. Государственный заказ является составной частью проводимой экономической политики государства (В. В. Бланк, В. И. Фролов, С. Р. Тажетдинов) [12, с. 13];

- система отношений между органами власти и юридическими, а также физическими лицами, направленная на удовлетворение государственных нужд и основанная на принципах законности, эффективности,

информационной открытости и прозрачности, добросовестной конкуренции и коллегиальности принимаемых решений (В. В. Бланк) [13, с. 82];

- выдаваемый государственными органами и оплачиваемый из средств государственного бюджета заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство. Такой заказ может выполняться не только государственными, но и другими предприятиями. Заказ обычно выдается на конкурсной основе (Б. А. Райз-берг, Л. Ш. Лозовский, Е. Б. Стародубцева) [10];

- обоснованная и оформленная потребность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд, соответственно под размещением государственного заказа понимаются действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (И. И. Смотриц-кая) [11, с. 19];

- потребность органов государственного управления в товарах, работах и услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, т. е. за счет средств налогоплательщиков, аккумули-

121

§ рованных в бюджетах и внебюд-| жетных фондах (Е. А. Звонова) | [2, с. 48-49];

| - форма прямого государ-

ев ственного регулирования хозяй-| ственных связей; выдаваемый

0 государственными органами £ и оплачиваемый из средств го-со сударственного бюджета заказ £ на поставку товаров, выполне-| ние работ, оказание услуг, в ко-

1 торых заинтересовано государ-| ство (А. А. Храмкин) [9, с. 285].

§ Наиболее полное и объемное

с

| определение, по нашему мне-| нию, принадлежит В. И. Кузнецову ву, который рассматривает госу-I дарственный заказ как публич-

< но-правовой институт реализации | конституции, законов и функций

о государства в форме админист-§ ративного режима отношений £ между государством и субъекта-% ми частного права, содержаще-^ го материальные и процессуаль-

О

^ ные нормы конституционного, § административного, бюджетно-| го и гражданского права [6, | с. 86].

| Итак, государственный заказ -5 это реализуемый в целях обеспечения государственных нужд

О V V

< сложный и непрерывный про-§ цесс, состоящий из ряда после-| довательных этапов (в том числе

* прогнозирования, планирова-^ ния, формирования, размещения, исполнения и контроля), характерными чертами которого выступают социально-экономи-

ческий характер обеспечения нужд и бюджетный источник финансирования.

Еще большую актуальность система государственного заказа приобретает в рамках перехода к управлению, ориентированному на результат, что подразумевает установление жесткой связи между целями регионального управления, функциями и структурой подразделений органов исполнительной власти, обязательствами и вознаграждением должностных лиц. Управление, ориентированное на результат, - это выстраивание для каждого органа исполнительной власти региона логической цепи «цели-полно-мочия-функции-результаты», элементы которой должны быть соотнесены с конкретным подразделением и должностным лицом. Данный подход направлен на повышение эффективности деятельности органов регионального управления. Поэтому в настоящее время на региональном уровне следует сформулировать и зафиксировать основные унифицированные требования к конечным результатам оказания бюджетных услуг и установить параметры их качества, причем действующие вне зависимости от специфики организации и ведомства, в рамках которого эти услуги предоставляются (подробнее см.: [4]).

122

5 Переход к управлению по § контрольным показателям и ре-

0 зультатам в региональных ад” министрациях позволяет обес-£ печивать концентрацию усилий

1 органов управления, направленных на реализацию стратегических планов и выполнение приоритетных задач, а также обоснованное распределение ресурсов и ответственности между различными органами государственного или муниципального управления. Кроме того, необходимым условием является создание эффективной мотивации в достижении конкретных целей, формирование сведений и показателей, характеризующих деятельность структурных звеньев. В конечном счете, такой подход будет способствовать повышению качества регионального управления и, тем самым, более результативной реализации стратегии развития региона.

Следует отметить, что некоторые возможные показатели, характеризующие эффективность государственного заказа, нами уже рассматривались (см.: [3; 5]).

Инновационный государственный заказ как фактор, механизм изменения траектории социально-экономического развития направлен на формирование совокупной ресурсной базы воспроизводства, причем

сила его воздействия предопределяется организационноэкономическими рамками [7, с. 120]. Следовательно, эффективность инновационного государственного заказа в итоге будет характеризоваться формированием объема соответствующего ресурсного обеспечения для перехода экономики на инновационный тип воспроизводства. При этом в эффектах, как и в ресурсах, есть своя иерархия по значимости, которая зависит от целей, задач и приоритетов развития национальной экономики.

Так, например, за счет государственного заказа произведена качественно новая инновационная технология, которая как ресурс используется в реальном секторе экономики для производства или переработки других ресурсов. А это потребует соответствующих инвестиций, кадрового обеспечения, информационных и других ресурсов.

Поэтому эффективность инновационного государственного заказа, а также системную, интегрированную эффективность целесообразно определять через динамику формирования и использования каждого ресурса, с учетом их комплексного влияния на переход к инновационному воспроизводству. Проблема эта очень сложная и тре-

123

§ бует применения различных ме-| тодических подходов и инстру-

< ментария. Как показывает | практика, сложность сегодняш-° ней экономической ситуации | обусловлена тем, что экономи-

0 ка нуждается в крупных инвес-£ тициях в инновации, но не в со-ш стоянии их принимать и приме-£ нять лучшим образом.

< г-»

* В отличие от недавнего про-

1 шлого, когда имел место дефи-§ цит определенных ресурсов, § уже растут риски неэффектив-щ ных и ненадежных вложений, | подталкиваемых напором сво-^ бодной ликвидности, в том чис-§ ле от притока нефтедолларов.

< В то же время доминирующими | остаются в основном только о краткосрочные инвестицион-§ ные ресурсы, а долгосрочные, £ необходимые для реализации % масштабных инновационных ^ проектов и программ, пока от-^ сутствуют, а институты их накоп-§ ления - пенсионные, венчур-| ные и инвестиционные фонды, £ страховые компании и др. -| только формируются.

3 Для учета всего многообразия экономических факторов,

2 ресурсов и их источников, оп-Ц ределения механизма выявле-| ния их оптимального состава

* по количеству, качеству, а так-^ же их совокупного влияния на

общественное воспроизводство экономической наукой разработаны и доказаны раз-

124

личные теории, методы, модели. На их основе в определенной степени можно судить о целесообразности привлечения и использования тех или иных ресурсов в различных экономических системах, обосновать размещение и необходимость создания новых производств, в том числе за счет реализации инновационного государственного заказа.

В целом, как подтверждают исследования, в ряде научных изданий используются различные подходы к оценке эффектов и эффективности вообще. Обобщим их применительно к инновационному государственному заказу:

- общая экономическая эффективность исчисляется на основе суммирования эффектов отдельных его результатов и действий по их использованию, соотнесенных к соответствующему ресурсному комплексу;

- сравнительная экономическая эффективность рассчитывается в зависимости от вариации использования результатов государственного заказа;

- общая величина эффективности определяется исходя из произведенной продукции на основе тех или иных экономикостатистических моделей.

Эти подходы имеют практическую реализацию и в некоторой степени могут быть приме-

нены для оценки эффектов и эффективности инновационного государственного заказа. При этом, по нашему мнению, нельзя рассчитывать на абсолютно точное и однозначное определение вклада всей совокупности государственных заказов в экономику России при переходе на инновационный путь развития. Поэтому границы оценки эффектов и эффективности инновационного государственного заказа подвижны и относительны.

Один из главных недостатков существующих методов оценки эффектов и эффективности государственного заказа заключается в том, что они не ориентированы в достаточной мере на его системный характер, а иногда очень сложны в практическом применении. Существующие методики детально разработаны применительно к различным инвестиционным, научно-техническим, инновационным ресурсам и мероприятиям, в том числе к оценке инновационно-инвестиционных проектов и программ, но в то же время не позволяют системно оценить интегрированную эффективность всего (совокупного) инновационного государственного заказа.

Достижению цели инновационного развития экономики должен служить весь обще-

ственно необходимый продукт (совокупность новой продукции и ресурсов), полученный, в том числе, за счет реализации системы государственного заказа. Оценка эффективности государственного заказа по приросту дохода достоверна лишь тогда, когда сравниваются варианты использования его результатов. Когда же речь идет

о стратегическом комплексном развитии экономики по инновационной траектории, то потребительные стоимости производимой в разное время продукции, как правило, не могут быть одинаковыми. Потребительская стоимость продукции должна прогрессировать и качественно видоизменяться. Следовательно, нужно определять качественные и количественные изменения во всей новой продукции, а не только в доходе в той или иной форме его проявления.

С учетом вышеизложенного, совокупный экономический результат может быть определен путем упорядоченного суммирования новых видов и объемов продукции (ресурсов) в пропорциональной привязке к инновационному типу воспроизводства. Это позволит на научной основе, исходя из государственных приоритетов социально-экономического развития, вычислить инновацион-

125

§ ную динамику российской эко-| номики.

< В целом оценка и отбор вари-| антов использования результа-° тов инновационного государ-| ственного заказа заключается

<

0 в сопоставлении возможностей, £ предоставляемых образованием ем, наукой и реализуемых через £ производственную деятельность, | с потребностями общества. При

1 этом для сравнения таких вари-§ антов важно соизмерять ком-§ плексные эффекты и затраты ре-| сурсов на их достижение.

| Сравнение, как показывают ^ экономические исследования, § может производиться следую-

< щими способами:

| - исчислением отношения

о эффекта к затратам ресурсов § и последующим сравнением £ с нормативной величиной;

% - сравнением совокупных

^ затрат ресурсов, требующихся

О

^ по каждому из вариантов для § достижения заданного фикси-| рованного комплексного эф-15 фекта;

§ - сопоставлением комплекс-

О

3 ных эффектов по вариантам и выбором пути социально-эко-

О

< номического развития страны.

Ц С учетом определения оценки

2 эффекта в зависимости от опти-

* мального варианта использова-^ ния той или иной совокупности

результатов инновационного государственного заказа, можно рассчитать и соответствующую

126

эффективность путем сопоставления суммарных результатов с затратами по их внедрению (освоению).

Определяющим условием достижения наибольшей эффективности инновационного государственного заказа является, по нашему мнению, системное формирование ключевых инновационных, научно-технических и иных факторов и условий для расширения воспроизводства на инновационной основе.

Итак, сформулируем основные методологические принципы для концептуального построения варианта оценки системы эффектов и интегрированной эффективности инновационного государственного заказа:

- ориентация государственного заказа на производство инновационных ресурсов (техники, технологии, машин и т. п.);

- нацеленность системы регулирования государственного заказа на динамичное внедрение отечественной новейшей техники и технологий, привлечение специалистов новых профессий, высокоинтеллектуальных ресурсов с целью формирования в экономике России в целом высокопродуктивных инновационных систем, в том числе и инновационно-ориентированного предпринимательства.

Концептуальный вариант оценки интегрированной эф-

фективности инновационного государственного заказа схематично представлен на рис. 1, где ХР - итоговый результат системы государственного заказа, ХЭ - сумма всех эффектов, Эив - эффективность инновационного государственного заказа,

Пр - ресурсный потенциал, Упр - уровень использования ресурсного потенциала,

ХПо - система общественных потребностей.

Предлагаемый вариант оценки построен с учетом максимального (оптимального) преобразующего воздействия государственного заказа на траекторию инновационного развития российской экономики.

Подобное представление элементов и их совокупностей способствует оценке синергетических эффектов и эффективности инновационного государственного заказа. Таким образом, оценка его интегрированной эффективности определяется отношением суммы синергетических эффектов от комплексного использования всей совокупности результатов реализации государственного заказа к суммарным затратам по ним в определенном временном лаге. Это позволяет выбрать из возможных комбинаций такую совокупность результатов инновационного государственного заказа, которая

Инновационный государственный заказ

127

т

0

!

1

м

т СО

о о

и < ш т х О т х

к

§

к

<

еЗ т

О IX о ш ^ о <

ш Ч. X >

^ о

со |-

<

ш

к

<

о

>

о

Научно- технические процессы Научно-

технические ■ эффекты

Производственно- технические процессы Экономические

эффекты

Социальные и трудовые процессы —► Социальные эффекты

Инновационные процессы —► Инновационные эффекты

Организационно- Организационно-

управленческие —► управленческие

процессы эффекты

Эив = | (Пр - Упр') ^ max(pptПо

Рис. 1. Вариант оценки интегрированной эффективности инновационного государственного заказа

128

будет тождественна инновационной траектории развития национальной экономики.

Таким образом, эффективность инновационного государственного заказа является сложной экономической категорией, характеризующей уровень влияния совокупности его результатов на инновационное воспроизводство с целью максимального (оптимального) удовлетворения общественных потребностей в современных условиях рынка.

Сознательное определение и установление показателей и критериев эффективности системы государственного заказа с учетом основных направлений развития

науки, техники и технологий, а также социальных целей должно отвечать требованиям объективных экономических законов и закономерностей, поскольку возможность и необходимость достижения наилучшего уровня эффективности государственного заказа определяются, прежде всего, его социальной природой и экономическими отношениями.

Максимум отдачи от результатов использования механизма государственного заказа есть такой системный результат, который полностью соответствует комплексу приоритетов развития экономики Российской Федерации.

1. Данилова С. Н. Теоретико-методологические основы принятия управленческих решений в системе конкурсных закупок продукции для государственных нужд: дис. ... канд. экон. наук. Саратов, 2002.

2. Звонова Е. А. Финансирование государственных закупок. М., 2009.

3. Каранатова Л. Г. Государственный заказ как механизм регулирования экономики современной России // Управленческое консультирование. 2010. № 1. С. 99-115.

4. Каранатова Л. Г. Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами // Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 140-158.

5. Каранатова Л. Г. Функции и особенности государственного заказа как экономической категории // Научные труды Северо-Западной академии государственной службы. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 68-81.

6. Кузнецов В. И. Правовое регулирование института государственного заказа: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

7. Кушлин В. И. Интенсификация обновления производственного аппарата. М., 1986.

8. Мерсиянов А. А. Формирование организационно-экономического механизма управления государственными закупками на региональном уровне: дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2001.

9. Настольная книга госзаказчика / А. А. Храмкин, О. М. Воробьева, В. В. Вдовина, В. А. Ермаков. М.: Издательство

«Юриспруденция», 2010.

10. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 5-е изд. М., 2007.

11. Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М., 2009.

12. Управление государственными закупками в Санкт-Петербурге. СПб., 2005.

13. Формирование и развитие системы государственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга / под ред. В. В. Бланка. СПб., 2006.

14. Экономический словарь / под ред. А. И. Архипова. М., 2001.

REFERENCES -------------------------------------------------------------------------------------------------------

1. Danilova S. N. Teoritiko-metodologicheskie osnovy prinyatiya upravlencheskikh resheniy v sisteme konkursnykh zakupok produktsii dlya gosudarstvennykh nuzhd: dis. kand. ekon. nauk. Saratov, 2002.

2. Zvonova E. A. Finansirovanie gosudarstvennykh zakupok. M., 2009.

3. Karanatova L. G. Gosudarstvennyy zakaz kak mekhanizm regulirovaniya ekonomiki sovremennoy Rossii // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2010. № 1. S. 99-115.

129

4. Karanatova L. G. Printsipy i metody formirovaniya sistemy upravleniya gosudarstvennymi zakazami // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2010. № 2. S. 140-158.

5. Karanatova L. G. Funktsii i osobennosti gosudarstvennogo zakaza kak ekonomicheskoy kategorii // Nauchnye trudy SZAGS. 2011. T. 2. Vyp. 1. S. 68-81.

6. Kuznetsov V. I. Pravovoe regulirovanie instituta gosudarstvennogo zakaza. Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2005.

7. Kushlin V. I. Intensifikatsiya obnovleniya proizvodstvennogo apparata. M., 1986.

8. Mersiyanov A.A. Formirovanie organizatsionno-ekonomicheskogo mekhanizma upravleniya gosudarstvennymi zakupkami na regionalnom urovne: dis. ... kand. ekon. nauk. SPb., 2001.

9. Nastolnaya kniga goszakazchika / A.A. Khramkin, O.M. Vorobiova, V.V. Vdovina, V.A. Ermakov. M.: Izdatelstvo “Yurisprudentsiya”, 2010.

10. Raizberg B. A., Lozovsky L. Sh., Starodubtseva E. B. Sovremennyi ekonomicheskyi slovar. 5-e izd. M., 2007.

11. Smotritskaya I. I. Ekonomika gosudarstvennykh zakupok. M., 2009.

12. Upravlenie gosudarstvennymi zakupkami v Sankt-Peterburge. SPb., 2005.

13. Formirovanie i razvitie sistemy gosudarstvennogo zakaza na primere opyta Sankt-Peterburga / pod red. V. V. Blanka. SPb., 2006.

14. Ekonomicheskiy slovar. M.: Prospekt, 2001.