Оценка эффективности государственного управления Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

2. Dinkin D., O’Connor A. The Big Deal: Getting M&A Right from PreDeal through Post-Deal. The Point, Accenture, April 2001.

3. Haspeslagh, Philippe C., David B. Jemison. Managing Acquisitions: Creating Value Through Corporate Renewal. - New York: The Free Press, 1991.

4. Kelly John and Colin Cook. Merger & Acquisition Integration: A Business Guide. - KPMG, 1999.

5. Shay, Donald, et al. Speed Makes the Difference: A Survey of Mergers and Acquisitions / PriceWaterhouseCoopers. - 2000.

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ © Константинов А.И.*

Пермский государственный национальный исследовательский университет,

г. Пермь

Деятельность государственного аппарата имеет огромное значение для функционирования национальной экономики. Однако проблемой является то, что эффективность деятельности государства характеризуется множеством различных показателей. В данной статье будет рассмотрена методология оценки эффективности деятельности органов государственной власти.

Оценка эффективности системы государственного управления представляет собой самостоятельную и сложную проблему теории ад министративно -политического управления. Как отмечают специалисты в области государственного управления, сложность этой проблемы предопределена отсутствием в государственном секторе единого показателя результатов, каким в коммерческом секторе является прибыль, а также тем, что «продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназначена для конкуренции» [3]. В рамках подходов Мирового банка, осуществляющего на протяжении многих лет изучение эффективности, используется понятие потенциала государства, определяющего способность государства производить и пропагандировать коллективные действия; понятие «эффективность» характеризует использование потенциала для удовлетворения потребности общества в соответствующих благах [7].

Кроме того, сложность оценки эффективности госуправления определена также тем, что она предполагает как непосредственные, так и опосредованные результаты и включает значительное число измерений (эко-

* Экономист ООО «Центр Экономических проектов».

номическое, политическое, непосредственно управленческое, этическое, психологическое и др.). Вследствие этого, а также в силу многофакторности процесса социального управления, предполагающего взаимодействие сил различной природы (социальных и природных, объективных и субъективных, индивидуальных и коллективных и пр.), адекватная оценка эффективности предполагает рассмотрение системы взаимодействий «субъект управления - взаимодействия - управляемые объекты» и включает такие критерии, как состояние и производительность, результат и качество функционирования, структура, объем и актуальность производимых продуктов [1]. В наиболее общем плане понятие эффективности в данном контексте понимается как отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат, как увеличение отдачи на единицу ресурса в единицу времени. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при минимальных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора [3].

Многообразие измерений управленческой эффективности определяет ее внутреннюю дифференциацию (организационная, экономическая, политическая и др.); востребованность того или иного измерения и критерии оценки различных видов эффективности определяются сферой потенциального применения понятия «эффективность». В особенности это справедливо применительно к сфере государственного управления, целью которого является достижение трудно артикулируемого понятия общего блага - понятие, в содержании которого существенен удельный вес социальной составляющей, включающей, в свою очередь, значительное число измерений. Трудно не согласиться с суждением известного экономиста Дж. Стиглица о том, что государственное управление является одним из наиболее важных общественных товаров [8].

Исторически доминировавшим в оценке эффективности государственного управления выступал критерий экономической эффективности; современные подходы строятся на более широком - социальном - подходе, не только апеллирующем к обобщающему взгляду на структуру общественных отношений, но увязывающем стадии производства и потребления общественного продукта. Не случайно в исследовательской литературе последних десятилетий получило разработку понятие социальной эффективности в качестве альтернативы экономической (или механической) эффективности.

Понятие социальной эффективности в данном контексте определяет функцию миимизации трансакционных издержек и непосредственно связано с эффективностью функционирования механизма координации социальных взаимодействий. Концептуализация понятия «социальная эффективность» в современной литературе строится на следующих предпосылках:

1. Социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макро-уровне политической неопределенности, формулировке четких правил игры и контроле за их исполнением.

2. Социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в повышение способности государства «эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия» [5].

3. Ключевым способом повышения потенциала государства и, соответственно, социальной эффективности как результата использования этого потенциала является создание эффективной системы норм и правил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски разного рода [4].

Сложившиеся в современной исследовательской литературе подходы к оценке социальной эффективности обоснованно строятся на разведении категорий общей, специальной и конкретной социальной эффективности:

1. Общая социальная эффективность управления характеризует результаты и последствия функционирования управленческой системы. Применительно к системе государственного управления этот конструкт характеризует вклад системы государственного управления в качественное развитие общества как объекта управления.

2. Специальная социальная эффективность является инструментом оценки качества организации субъекта управления с точки зрения его содержательных и структурно-функциональных характеристик (содержание и смысл деятельности; структура, функции, технологии функционирования и т.п.); применительно к системе государственного управления этот показатель призван характеризовать качество функционирования аппарата государственного управления.

3. Конкретная социальная эффективность соотносится с детальными особенностями организации процесса управления (в случае государственного управления - с конкретными элементами и особенностями функционирования системы государственной машины) [2].

Существенной сложностью оценки выступает конвенциональный характер критериев оценки эффективности - отсутствие общепринятых и однозначных оснований оценки.

Обращаясь к разработкам методик оценки эффективности государственного управления применительно к органам управления национального уровня, следует отметить их определенное практическое значение. В ряде стран эти оценки встроены в систему исполнительной власти и являются элементами мониторинга и контроля функционирования ее органов. В США оценки качества государственного управления организованы как некоммерческий проект (GPP - government performance project), финансируемый донорскими организациями. Оценке подлежат система управления по результатам, уровень финансового менеджмента, управление персоналом,

информационными технологиями, капитальными расходами [9]. По этим разделам сравниваются администрации штатов и графств. Позитивным качеством данного проекта является разработка критериев лучшей практики и условий обеспечения качества исполнительной власти, но не ее конечной эффективности.

В рамках российских практик используются оценки качества институтов исполнительной власти на основе как конечных, так и непосредственных результатов. В частности, для определения результативности осуществления и достижения намеченных результатов административной реформы экспертами Высшей школы экономики была предложена методика оценки хода административной реформы, предполагающая анализ институтов исполнительной власти с точки зрения эффективности их организации, результативности администрирования, рациональности применяемых механизмов [6]. Такой подход в целом отвечает потребностям административной реформы и может дать информацию для выработки упреждающих управленческих решений, для создания критериев оценки проектов и распределения средств на их реализацию. Однако данная методика ориентирована на решение локальных задач оценки состояния государственного управления с точки зрения основных направлений административной реформы, зафиксированных в ее концепции, что оставляет за рамками исследовательского внимания процессы реформирования системы государственной службы, управления бюджетом и другие важные направления.

Как отмечалось выше, оценка эффективности государственного управления представляет собой многогранный и многоуровневый процесс, предполагающий использование всеобщих, отраслевых и иных, более частных, дополнительных критериев. Наряду с подходами, отражающими стоимостные или организационные показатели работы госаппарата, его институциональные и количественно описываемые параметры, оценка профессиональной деятельности чиновников по осуществлению полномочий государственной власти предполагает и применение качественных критериев, позволяющих понять и объяснить различные процессы и механизмы системы государственного управления.

Применение такого разнородного комплекса критериев и подходов, прежде всего, отражает дифференцированный характер государственной деятельности. В конечном счете, это дает понимание того, что успехи на одних направлениях управленческой активности госаппарата могут совмещаться с совсем не удовлетворительной работой на других. Одним словом, на разных социальных площадках или применительно к различным социально-экономическим проектам государственное управление может демонстрировать различную степень своей результативности и эффективности.

Следует видеть и то, что характер деятельности госаппарата в известной степени носит инструментальный, а следовательно, и нейтральный по

отношению к целям государственной политики характер. Другими словами, эффективно работающий госаппарат может, как успешно осуществлять непродуктивную по отношению к обществу политику, так и, напротив, неэффективно достигать перспективные для общества цели.

На наш взгляд, потребность в оценке отечественной системы государственного управления предполагает различение трех наиболее принципиальных шкал ее функционирования. Эти шкалы отражают:

- режим повседневного воспроизводства государственного управления;

- формат антикризисной деятельности госаппарата (возможности госаппарата в части противодействия экономическим угрозам, в том числе трансграничным);

- формат развития государственного управления в соответствии с целями развития общества (соответствие деятельности государственного аппарата вызовам современной эпохи).

Помимо внутренних - организационных, кадровых - факторов, влияющих на деятельность аппарата госуправления, следует учитывать и те внешние условия и обстоятельства, которые предопределяют наиболее общие возможности и пределы его деятельности по целенаправленному регулированию и конструированию общественных институтов и отношений, установили границы его функционирования и развития. К ним следует отнести:

- состояние отечественной государственности, характер развития государства как общесоциального института;

- сформировавшийся тип политико-административных отношений, отражающий стиль взаимосвязей политического руководства и государственной бюрократии;

- качество государственной политики, особенности взаимоотношений правящего режима с обществом;

- сложившийся характер центр-периферийных отношений;

- влияние базовых укладов хозяйствования, типа экономического развития страны на систему государственного управления;

- социокультурный стиль профессиональной деятельности чиновников (отражающий мотивационные особенности чиновничества, традиции правления, стереотипы взаимоотношений госаппарата и населения, а также иные аналогичные параметры служебной активности бюрократии).

Формирование структур национального государства наследует результаты и принципы ранее сформулированной государственной политики, создавая общий контур функционирования госаппарата и предопределяя критерии оценки его эффективности. В этом плане последние годы, осложненные мировым финансовым кризисом, продемонстрировали все сложности процесса эволюции национального государства. Их влияние отразилось на системе

отечественного государственного управления в виде сохранения неоптимального функционального взаимодействия структур власти и управления; в соперничестве множественных (ведомственных, отраслевых) центров влияния; в снижении управленческого значения представительных органов и определенном усилении позиций институтов исполнительной власти; в последствиях опосредованности зависимости между затратами и результатами деятельности госаппарата; в существовании коррупционных связей и т.д.

Список литературы:

1. Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. -М.: Академический проект, 2006. - С.394-395.

2. Атаманчук Г.В. Указ. соч. - С.411-412.

3. Государственная политика и управление I Под ред. Л.В. Сморгуно-ва. Ч. 1. - М.: Росспэн, 2006. - С. 221.

4. Государственная политика и управление. Ч. 1. - 2006. - 301.

5. Государство в меняющемся мире I Отчет Всемирного банка. - 1997.

6. Клименко А.В. Исполнительная власть как объект мониторинга и оценки I Материалы научного семинара. - М.: Научный эксперт, 2007.

7. Отчет о мировом развитии - 1997. - М.: Прайм-ТАСС, 1997. - С. 4.

S. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. - М.: МГУ-Ин-

фра-М., 1997. - С. 141.

9. The Pew Center on the States [Электронный ресурс]: Government Performance Project. - Режим доступа: www.pewcenteronthestates.orgIinitiati-ves_detail.aspx?initiativeID=36072, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ.

ИННОВАЦИОННЫЕ КЛАСТЕРЫ: СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ1 © Кузьмина Ю.Д.*

Пермский государственный национальный исследовательский университет,

г. Пермь

В статье на основе анализа понятийного аппарата кластеров выделены их основные характеристики, а также рассмотрены отличительные особенности инновационных кластеров.

Зарубежный опыт свидетельствует, что кластерный подход во всём мире признается как политика повышения конкурентоспособности экономик.

1 Работа выполнена в рамках гранта РГНФ №11-32-00207а1 «Оценка национальных и региональных особенностей создания кластеров инновационной активности».

* Доцент кафедры Национальной экономики и экономической безопасности, кандидат экономических наук.