CC BY
386
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 26 (164).
Экономика. Вып. 22. С. 54-58.
И. В. Шарапанова
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОй АНТИМОНОПОЛЬНОй службы российской ФЕДЕРАЦИИ
Рассматриваются теоретические подходы к определению эффективности антимонопольной службы как органа, реализующего государственную политику. Предлагаются практические подходы и способы оценки эффективности деятельности Федеральной антимонопольной службы РФ.
Ключевые слова: антимонопольная политика, эффективность, антимонопольная служба, оценка эффективности.
Антимонопольная политика как комплекс мер, направленных на демонополизацию экономики, контроль и наблюдение за процессами концентрации на рынках, пресечение монополистических действий и недобросовестной конкуренции, устранение административных барьеров и обеспечение таким образом условий и стимулов для развития конкуренции на рынке [1. С. 177] является необходимым инструментом государственного регулирования экономики.
Многие аспекты и действенность государственной антимонопольной политики зависят в первую очередь от эффективности работы реализующих ее органов исполнительной власти — Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (ФАС РФ). В 2005 г., согласно Концепции реформирования бюджетного процесса [2], началось практическое внедрение программно-целевого управления, предполагающего финансирование субъектов бюджетного процесса с учетом достигнутых ими результатов. Соотношение достигнутых результатов и произведенных затрат описывается категорией «эффективность». Однако соотношение категорий «эффективность» и «результат» в системе органов государственной власти определяется не столь однозначно, как в бизнесе.
Первоначальной проблемой при оценке эффективности антимонопольной службы является определение и изменение результатов ее деятельности. Проблемы идентификации результатов государственной политики в контексте оценки эффективности, по мнению голландского исследователя Ханса де Брюйна, состоят в следующем [3. С. 26.]:
- социально значимые результаты, как правило, достигаются совместными действиями многих органов власти;
- между действием и результатом существует значительный временной лаг;
- цели государственной политики, например, жизнеспособность, безопасность, конкурентоспособность, абстрактны и, следовательно, неизмеримы.
Кроме того, результаты деятельности подвержены влиянию внешних факторов, что обуславливает необходимость установления того, насколько выполнение конкретной задачи является результатом деятельности организации, а не следствием воздействия внешних факторов. Например, если задача антимонопольной службы состоит в снижении барьеров входа на рынок, то определить, является их снижение результатом регулирующих воздействий антимонопольной службы либо изменения экономической конъюнктуры или промышленной политики, обусловленного не зависящими от антимонопольной службы причинами, затруднительно. Без определения результатов невозможна и практическая оценка деятельности антимонопольной службы.
Для ответа на вопрос, что считать результатом деятельности антимонопольной службы, и определения способа его измерения обратимся к рассмотрению типов эффективности, выделяемых для органов государственной власти (см. рисунок).
При оценке эффективности реализации государственной политики различают внешнюю (социально-экономическую) эффективность — то, насколько деятельность государственных органов успешна в достижении поставленных целей, и внутреннюю (эффективность управления). Внешняя эффективность характеризуется «эффектом» (конечным результатом), а внутренняя эффективность — «продуктом», или непосредственным результатом. В зарубежной практике усилия по построению системы эффективности направлены именно на достижение и оценку непосредственных результатов. Непосредственные
Виды эффективности органа государственной власти [4]
результаты (количество исполненных предписаний, уплаченных штрафов) в отличие от конечных количественно измеримы, что позволяет рассчитывать эффективность бюджетных средств, затраченных на их достижение.
Работающая система оценки деятельности организации должна сочетать в себе помимо показателей непосредственного результата также показатели процесса: оценка по непосредственному результату позволяет формировать мнение о целесообразности процесса, а оценка по процессным показателям — определять причинно-следственные связи получения результата и корректировать негативные тенденции.
Антимонопольная служба широко преставле-на в регионах. На настоящий момент ФАС РФ реализует свои функции через систему 82 территориальных управлений (ТУ) [5], функционирующих в субъектах Российской Федерации. И внутренняя эффективность работы обусловли-
вается также тем, насколько управляема данная разветвленная система и насколько мотивированы территориальные управления на повышение качества своей работы.
Поэтому при создании практической системы эффективности необходимо решить следующие задачи:
1. Выбрать показатели деятельности, наиболее полно отражающие качество и непосредственный результат работы.
2. Обеспечить сопоставимость сравниваемых ТУ.
3. Выявить ключевые показатели, влияющие на повышение качества работы ТУ.
На основании экспертного опроса из более чем двадцати показателей деятельности антимонопольной службы [6] были выбраны показатели, отражающие и процесс, и непосредственный результат работы управления. Каждому из показателей присвоен соответствующий весовой коэффициент (табл. 1).
Таблица 1
Балльные оценки и рассчитанные на основе мнений экспертов весовые коэффициенты показателей
№ п/п Показатели, характеризующие процесс реализации законов Средневзвешенная оценка Вес по средневзвешенной (весовой к)
1 Рассмотрено заявлений 6,19 0,12
2 Проведено проверок по соблюдению АМЗ 6,35 0,13
3 Всего возбуждено дел 7,54 0,15
4 Выдано предписаний 7,76 0,15
5 Количество исполненных предписаний в отчетном периоде 7,08 0,14
6 Количество рассмотренных ходатайств и уведомлений 5,42 0,11
7 Сумма наложенного штрафа 4,92 0,10
8 Сумма уплаченного штрафа 5,31 0,10
Применение весовых коэффициентов позволило сбалансировать состав показателей, на основе которых был сформирован интегральный показатель нагрузки, характеризующий работу территориальных управлений ФАС РФ и позволяющий сопоставлять их деятельность.
Формирование рейтинга на основании показателей нагрузки проводилось по следующим этапам:
- расчет значений каждого показателя ТУ (рассмотрено заявлений, проведено проверок и пр.) на одного сотрудника;
- суммирование взвешенных с учетом экспертных весов значений по каждому показателю — формирование интегрального показателя нагрузки;
- расчет доли нагрузки каждого ТУ в совокупной нагрузке;
- ранжирование ТУ согласно полученным долям — формирование рейтинга ТУ ФАС РФ.
Сформированные за 2004-2006 гг. рейтинговые ряды разбиты на 5 равных групп. В результате сопоставления изменения рейтинговых мест было выявлено, что самая высокая повторяемость присутствия ТУ в группе наблюдается в группах лидеров и аутсайдеров: 32 % состава группы на протяжении трехлетнего периода остаются постоянными (табл. 2).
Также исчисленные коэффициенты корреляции между рейтинговыми рядами показали на высокую тесноту связи между всеми парами: коэффициент корреляции частоты попадания в рейтинговые группы
2005/04 и 2006/05 гг. — 0,78;
2004/05/06 и 2006/05 гг. — 0,74;
2004/05/06 и 2005/04 гг. — 0,69.
Приведенные данные свидетельствуют о сложившихся устойчивых тенденциях работы территориальных управлений.
С другой стороны, анализ изменения рейтинговых мест позволил выявить факторы, в большей степени влияющие на формирование интегрального показателя, а следовательно, и рейтингового места (табл. 3).
Представленные расчеты показывают, что повышение рейтингового места ТУ на 17,3 и 17 % обусловлено показателями «выданные» и «исполненные предписания», на 15 % — «возбужденные дела» и только на 7 и 6 % — «рассмотренные заявления» и «проведенные проверки». Определенный аналитическим путем вес показателя в нагрузке говорит о том, что первоначальные экспертные оценки, на основании которых сформированы веса рассматриваемых показателей, были занижены по отношению к та-
Таблица2
Процент повторного попадания территориальных управлений в рейтинговые группы
в течение исследуемого периода
Группировки ТУ по ранговому распределению мест Процент повторного попадания в группу в течение периода
2005/2004 г. 2006/2005 г. 2004-2006 г.
1-15 27 28 32
16-30 18 17 16
31-45 21 17 11
46-60 9 14 11
61-75 24 25 32
100 100 100
Таблица 3
Показатели-факторы влияния на изменение рейтинговых мест (по данным трехлетнего наблюдения)
№ п/п Показатели-факторы влияния Процент влияния на повышение рейтингового места Процент влияния на снижение рейтингового места Процент влияния на общее изменение рейтингового места
1 Выданные предписания 17,3 18,2 17,8
2 Исполненные предписания 17,0 17,6 17,3
3 Рассмотренные ходатайства 14,2 15,75 15,0
и уведомления
4 Возбужденные дела 15,1 14,3 14,7
5 Уплаченные штрафы 13,7 15 14,3
6 Наложенные штрафы 9,6 8,1 8,8
7 Рассмотренные заявления 7,2 6,4 6,8
8 Проведенные проверки 6,0 4,7 5,3
ким показателям непосредственного результата, как количество выданных и исполненных предписаний, количество рассмотренных ходатайств и уведомлений, а оценка важности показателей процесса (количество рассмотренных заявлений и проведенных проверок), напротив, была завышена.
С целью определения степени взаимообусловленности всех процедурных показателей, характеризующих деятельность антимонопольного органа, и их зависимости друг от друга между 17 показателями был проведен корреляционный анализ. Рассчитанные коэффициенты корреляции для 74 территориальных управлений за 4 года наблюдения показали наличие тесной связи (к > 0,7) между показателями, пред-
4 корреляц. ’ ' Г
ставленными в табл. 4.
Анализ динамики коэффициентов корреляции позволил обнаружить достаточно серьезные изменения, происходящие внутри процессов рассмотрения дел, и взаимоотношения между процедурами, осуществляемыми в рамках контрольно-надзорных функций территориальных управлений. Устойчивые корреляционные взаимосвязи дали возможность построить аналитические модели с достаточно высокими статистическими характеристиками и надежностью.
Прогнозирование показателя «возбуждено дел всего» статистически подтверждается по двум измерителям — «рассмотрено заявлений» и «отказано в возбуждении дела». Математическая модель имеет следующий вид:
Таблица 4
Анализ динамических изменений коэффициентов корреляции, характеризующих деятельность
антимонопольных территориальных управлений
Попарные корреляционные взаимосвязи 2006 г. 2005 г. 2004 г. 2003 г.
Рассмотрено заявлений —
- отказ в возбуждении дела 0,94 0,92 0,898 0,936
- возбуждено дел 0,807 0,727 0,733 0,715
- выдано предписаний 0,726 0,574 0,592 0,439
- штат 0,723 0,683 0,712 0,796
Возбуждено дел —
- производство прекращено 0,801 0,705 0,659 0,746
- принято решений по рассмотрению 0,833 0,852 0,813 0,774
- выдано предписаний 0,805 0,862 0,876 0,813
- предписания за прошлый период 0,712 0,593 0,679 0,387
- выдано за отчетный период 0,72 0,759 0,83 0,756
- предписания в стадии исполнения 0,746 0,767 0,543 0,775
Возбуждено дел по инициативе ТУ —
- производство прекращено 0,863 0,938 0,891 0,864
- принято решений по рассмотрению 0,799 0,771 0,81 0,88
Возбуждено дел всего —
- производство прекращено 0,944 0,965 0,908 0,907
- принято решений по рассмотрению 0,924 0,916 0,918 0,93
- выдано предписаний 0,838 0,911 0,888 0,84
- предписания за прошлый период 0,758 0,52 0,67 0,373
- выдано за отчетный период 0,731 0,772 0,835 0,798
- предписания в стадии исполнения 0,756 0,879 0,608 0,761
Производство прекращено —
- принято решений 0,746 0,78 0,668 0,689
- предписания за прошлый период 0,77 0,457 0,618 0,341
Принято решений по рассмотрению —
- выдано предписаний 0,915 0,974 0,861 0,839
- выдано за отчетный период 0,83 0,886 0,773 0,809
- предписания в стадии исполнения 0,769 0,841 0,631 0,692
Выдано предписаний —
- предписания в стадии исполнения 0,729 0,845 0,653 0,815
ВД = 7,276 + 1,34 З - 1,423 ОВД, (1)
где ВД — показатель «возбуждено дел всего»;
З — «рассмотрено заявлений»;
ОВД — «отказано в возбуждении дела».
Вторая модель предоставляет возможность прогнозного исчисления показателя «выдано предписаний за отчетный период» на основании показателей «возбуждено всего дел», «рассмотрено заявлений» и количества сотрудников:
ВП = 6,4 + 0,153 ВДВ + 0,144 З - 0,595 Ш, (2)
где ВП — показатель «выдано предписаний за отчетный период»;
ВДВ — «возбуждено дел всего»;
З — «рассмотрено заявлений»;
Ш — количество сотрудников.
Третья модель позволяет прогнозировать показатель «обжаловано решений в суде». В качестве факторов влияния из четырех отобраны только два — «выдано предписаний за отчетный период» и «рассмотрено заявлений». Модель имеет хорошие статистические характеристики и может служить для формирования прогнозных показателей деятельности территориальных управлений:
ОРС = 0,457 + 0,159 ВП + 0,027 З, (3)
где ОРС — показатель «обжаловано решений в суде»;
ВП — «выдано предписаний за отчетный период»;
З — «рассмотрено заявлений».
Использование выявленных взаимосвязей в практике управления ФАС РФ позволит:
- планировать достижимые показатели;
- определять адекватный имеющимся ресурсам уровень выполнения поставленных задач, избегать приписок и «работы на показатель»;
- сопоставлять результаты территориальных управлений ФАС РФ и обеспечивать внутреннюю управляемость системы антимонопольной службы;
- оперативно выявлять негативные тенденции;
- выявлять позитивные практики выполнения с целью их распространения между всеми территориальными управлениями.
Список литературы
1. Князева, И. В. Антимонопольная политика в России : учеб. пособие для вузов / И. В. Князева. 2-е изд., перераб. М. : ОМЕГА-Л, 2007.
2. Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг. : постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.
3. Де Брюйн, Х. Управление по результатам в государственном секторе : пер. с англ. / Х. де Брюйн. М. : Ин-т комплекс. стратег. исслед., 2005.
4. Симагина, О. В. Государственное управление экономической динамикой : монография / О. В. Симагина. Новосибирск : СибАГС, 2006.
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 марта 2008 г. № 406-р.
6. Сборник статистических материалов ФАС РФ и МАП РФ за 1999-2006 гг.
