CC BY
39УДК343.1
АЛЕКСАНДР ВЛАДИМИРОВИЧ РЫБАК,
кандидат технических наук, доцент, заместитель начальника кафедры информационного и технического обеспечения органов внутренних дел ФГКОУ ВПО «Дальневосточный юридический институт МВД России»
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛЕДСТВЕННЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ НА ОСНОВЕ ПРИМЕНЕНИЯ МЕТОДОВ СИСТЕМНОЙ ДИНАМИКИ
На основе анализа нормативных документов, посвященных оценке деятельности территориальных органов МВД России, рассматриваются возможности математического моделирования для оценки деятельности следственных подразделений ОВД.
Ключевые слова: оценка деятельности территориальных органов, математическое моделирование, метод системной динамики, динамическое равновесие элементов системы «преступность-ресурсы», «нормативные» показатели раскрываемости, оптимальная нагрузка, «пропускная способность», статистический показатель.
A.V. Rybak, PhD (Engineering), Associate professor, Deputy Head of the Department of information and technology unit of the internal affairs of the far East Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia; e-mail-rrraaa57@rambler.ru, tel.: 8 (4212) 46-52-30.
Application of system dynamics in the formation of the State order on personnel training in the educational establishments of the Ministry of Internal Affairs.
In the article on the basis of the analysis of normative documents on the evaluation of the activities of territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs, discusses the possibility of mathematical modeling to assess the activities of the investigative units of ATS.
Key words: evaluation of the activities of territorial bodies; mathematical modeling; System Dynamics method; the dynamic balance of the elements of the system of «crime-resources»; «normative» detection rates; optimal load;«bandwidth»; statistic.
Вопросы эффективности деятельности территориальных органов МВД всегда находились и находятся в фокусе внимания Правительства Российской Федерации. В условиях экономического кризиса эта проблематика становится определяющей для решения задачи сохранения социальной стабильности. При этом следует отметить, что большая часть ответственности за ее решение лежит в плоскости выбора критериев определения эффективности территориальных органов, которые должны не только включать наиболее существенные параметры деятельности ОВД, но и мотивировать сотрудников на честный и результативный труд.
За последние десять лет взгляды на критерии оценки деятельности ОВД менялись несколько раз. Перед реформированием системы МВД действовал приказ от 5 августа 2005 г. № 650 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов
предварительного следствия и органов внутренних дел на транспорте» [1].
В нем были четко выделены основные показатели, по которым оценивалась деятельность территориальных ОВД. Это - регистрация, учет и рассмотрение заявлений и сообщений граждан, иной информации о происшествиях, правонарушениях и преступлениях; профилактические мероприятия, пресечение, а также предотвращение преступлений; раскрытие и выявление преступлений; работа предварительного следствия; работа органов дознания; обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности; личные обращения граждан.
Главной идеей приказа была необходимость вернуть доверие граждан, изменить их мнение о милиции в позитивную сторону, заставить действовать сотрудников милиции в конституционно-правовом поле.
Основными инновациями приказа являлись следующие:
отсутствует показатель «общий процент раскрываемости преступлений»;
определен «главный» показатель - количество тяжких и особо тяжких преступлений из числа всех расследованных уголовных дел, направленных в суд;
при расчете общей оценки каждый показатель умножается на соответствующий коэффициент, затем подсчитывается итоговое количество индикаторов. Отдел внутренних дел оценивается положительно, если 60% оцениваемых показателей (с учетом коэффициента значимости) имеют положительную оценку.
В структуре данной оценки продолжал применяться такой показатель, как АППГ (аналогичный показатель прошлого года), из-за которого территориальному органу нужно было показать результаты не хуже прошлого периода, но и ненамного лучше, чтобы в следующем периоде этот показатель не был завышенным.
В связи с реформированием ОВД и вступлением в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3 «О полиции» был принят новый приказ от 29 июня 2011 г. № 735 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел» [2].
В нем сохранились основные позиции предыдущего приказа. Скорее всего, причиной его принятия было переименование милиции в полицию.
26 декабря 2011 г. был принят новый приказ № 1310 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации» [3], в котором был сформулирован совершенно новый подход к системе оценки деятельности территориальных органов.
Прежде всего, итоговая оценка деятельности территориальных органов становится комплексной, состоящей из трех частей:
оценка деятельности по результатам исследования общественного мнения (оценка общественного мнения);
оценка эффективности деятельности по ведомственным показателям (ведомственная оценка);
оценка эффективности деятельности территориальных органов МВД в ходе целевых, инспекторских, контрольных и иных выездов, изучение информационно-аналитических справок и материалов, полученных в рамках осуществления зонального контроля (инспекционная оценка).
Появился новый критерий оценки эффективности деятельности территориальных органов -результат исследования общественного мнения. Общественное мнение стали изучать, приглашать для этого социологические центры и тратить на замеры значительные средства. Но технология принятия решений на основе полученных данных
отсутствует. Более того, считается, что полученные данные и есть оценка по результатам общественного мнения. То есть данные, полученные при помощи опросов, воспринимаются как статистические данные. Такая прямая интерпретация абсолютно недопустима. Интерпретация полученных данных социологических опросов - это всегда самостоятельный этап, на котором необходимо разобраться, что стоит за этими долями и цифрами.
Ведомственная оценка также претерпела значительные изменения. Прежде всего, необходимо отметить, что новый приказ максимально отошел от таких показателей, из-за которых раньше результаты работы сотрудников органов внутренних дел часто оценивались по «палочной» системе. Все показатели направлены на улучшение результатов служебной деятельности органа внутренних дел. В перечень статистических показателей включены:
регистрация и рассмотрение сообщений о преступлениях;
расследование преступлений (расследование тяжких и особо тяжких преступлений; противодействие организованной преступности; обеспечение экономической безопасности и противодействия коррупции; пресечение незаконного оборота наркотиков; противодействие незаконному обороту оружия);
пресечение и предупреждение преступлений;
качество расследования уголовных дел; возмещение материального ущерба; эффективность исполнения законодательства об административных правонарушениях;
обеспечение безопасности дорожного движения.
Кроме того, раньше при расчете показателей использовался аналогичный период прошлого года (АППГ), который брался как точка отсчета для измерения динамики показателя (увеличение или уменьшение). В новом приказе вместо АППГ применяется наибольшее числовое значение показателей по группе. Данный показатель планируется не для оценки динамики показателя, а для оценки эффективности работы конкретного территориального органа. При этом изменения почти не затрагивают сами принципы оценки.
Основной идеей приказа являлась попытка избавиться от «палочной системы» и ввести новую систему оценки деятельности по средним значениям показателей. Теперь для достижения хороших показателей полицейским приходилось решать одновременно две задачи: равняться на территориальные органы, которые демонстрируют самый высокий результат по группе, и следить,
чтобы показатели не были ниже, чем в аналогичном отчетном периоде.
31 декабря 2013 г. вышел новый приказ № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации» [4]. В нем отдел внутренних дел оценивается по двум направлениям: вневедомственная оценка - оценка по результатам социологических опросов или иной информации, которая отражает мнение населения;
ведомственная оценка, которая включает в себя экспертную оценку и оценку по результатам деятельности.
В качестве критерия оценки предлагается использовать наилучшее значение статистического показателя среди оцениваемых территориальных органов МВД России.
Статистический показатель - относительный показатель (нагрузка, удельный вес, темп роста и иные показатели), рассчитываемый на основе статистических данных и характеризующий количественные и качественные результаты деятельности территориального органа МВД России по соответствующему направлению. Сама оценка производится на основе выраженного в баллах соотношения между статистическим показателем и соответствующим критерием оценки.
Несмотря на то, что АППГ был заменен на наибольшее числовое значение показателей по группе, при подведении итогов он все равно берется для сравнения. При этом в приказе № 1040 сравнение идет не только с прошлым месяцем, но и с аналогичным периодом прошлого года.
Таким образом, анализируя последние приказы, следует отметить, что, какие бы новые оценочные критерии ни выбирались, итоговая оценка сводится к сравнению «палочек» сводной статистики. При этом априори считается, что все «палочки», отражающие непосредственную деятельность подразделений (статистические показатели или приведенные количественные показатели экспертной оценки), имеют одинаковую трудоемкость, хотя апостериори это не так. Действительно, трудно сравнить по трудозатратам деятельность следственной группы по расследованию многоэпизодного экономического преступления и расследованию кражи сотового телефона. Но с точки зрения оценочной политики - это две абсолютно одинаковых «палки», идущих в зачет. Такой подход, безусловно, не является объективной оценкой затраченного подразделением труда и часто мотивирует его сотрудников на нарушение регистрационной дисциплины.
Не меньше вопросов вызывают выбранные критерии оценки - наилучшее значение стати-
стического показателя среди оцениваемых территориальных органов и значение показателя за аналогичный период прошлого года. У каждого района - своя оперативная обстановка, свои особенности территории, свои случайные факторы. Трудно представить, чтобы оценка труда работника промышленного предприятия (а значит, его заработная плата) зависела от того, как успешно работают его коллеги на аналогичных предприятиях в соседнем районе или как результативно работал он в прошлом месяце или в аналогичном периоде прошлого года.
В то же время деятельность ОВД, так же как и других органов, предприятий, учреждений и организаций, состоит из трудовых операций и процессов, в которых заняты как отдельные работники, так и коллективы,группы работников.
На этом основании, если не альтернативой, то важным дополнением к применяемым критериям оценки могут послужить разработка и применение на региональном уровне (что не противоречит приказу № 1040) специальных нормативов, которые привязывают саму оценку к особенностям сложившейся оперативной обстановки и к нагрузке сотрудников.
Трудовой процесс ОВД - совокупность целесообразных действий по воздействию на предмет труда с целью выполнения работ, связанных с затратами физической или нервной энергии человека. Трудовой процесс делится на трудовые операции. Типовыми для ОВД являются: принятие сообщений; обработка сообщений; связь с постами; осмотр места происшествия; фиксация следов; оперативная проверка сообщений и данных; работа по горячим следам и др.
Многообразие функций, выполняемых сотрудниками органов внутренних дел, определяет большое количество трудовых операций, которые им приходится осуществлять в процессе повседневной деятельности. Они не только значительны по объему, но и довольно многообразны, зачастую сложны и отличаются существенной спецификой, обусловленной особенностями организации и функционирования как системы органов внутренних дел в целом, так и ее структурных элементов: подразделений дознания, предварительного следствия, уголовного розыска, ГИБДД и т.д. В связи с этим трудовые операции, совершаемые следователем, резко отличаются от трудовых операций оперуполномоченного ГИБДД, а работника уголовного розыска - от действий участкового инспектора и т.п.
Учитывая, что в рамках статьи невозможно охватить все направления нормирования трудовых процессов в органах внутренних дел, ограни-
чимся только предварительным следствием.
Для решения этой задачи воспользуемся построением имитационной модели, воспроизводящей структуру взаимодействия процессов, отражающих кадровую обеспеченность органов внутренних дел и состояние преступности, состояние преступности и эффективность работы правоохранительных органов и т.д. Выявление целостности этих взаимодействий гораздо важнее, чем внутреннее содержание каждого фактора, взятого в отдельности. Особого внимания здесь заслуживает метод системной динамики, на основе которого в последнее время активизировались исследования сложных социальных систем. Применение этого метода при построении имитационных моделей предприятия, города, при разработке глобальных моделей мира и т.д. получило всеобщее признание. Эффективен он будет и в нашем случае.
Действительно, ресурсное обеспечение органов внутренних дел и преступность как элементы более общей единой системы находятся в сложном взаимодействии друг с другом. Количество и качество кадрового состава системы органов внутренних дел (наряду с организационной структурой, материально-техническим обеспечением) определяют интенсивность входящего потока - «выявленные преступники». Когда реальный поток преступлений превышает возможности органов внутренних дел по его «переработке», повышается уровень латентной преступности. Кроме того, выявленные «излишки» различными путями попадают в отказные материалы, имеют место и случаи укрывательства, нарушения учет-но-регистрационной дисциплины. Существует и законный путь снятия криминологической напряженности: увеличение доли лиц, не привлекаемых к уголовной ответственности в связи с передачей материалов на рассмотрение общественности.
Весьма важно отметить, что с увеличением нагрузки на орган внутренних дел падает раскрываемость преступлений - розыскные мероприятия ослабляются, уголовные дела приостанавливаются, а следственная работа по ним, по сути, прекращается и т.д.
Таким образом, динамическое равновесие элементов системы «преступность-ресурсы» -весьма важное понятие с точки зрения разработки математических моделей для оценки эффективности работы органов внутренних дел.
Общий показатель раскрываемости и набор частных показателей раскрываемости по ряду причин также не являются достаточно объективными ввиду того, что в них никак не учитываются нагрузка на сотрудников различных служб орга-
нов внутренних дел, различия в трудозатратах на раскрытие различных видов преступлений и т.п. Именно поэтому ряд ученых характеризуют показатель раскрываемости как неэффективный. Другие - предлагают использовать его в комплексе с иными показателями [7, с. 47-57].
Таким образом, можно с уверенностью сказать, что оценивать только показателем раскрываемости деятельность, в частности, сотрудников следственных подразделений, работающих в различных условиях, недостаточно. Суть в том, что в настоящее время неопровержимо доказана нелинейная зависимость показателя раскрываемости от таких параметров, как интенсивность зарегистрированной преступности (число преступлений, отнесенных к численности населения) и кадровая обеспеченность (количество сотрудников территориальных органов МВД, отнесенное к численности населения) [7, с. 47-57]. Эта зависимость записывается в виде:
У-Р п :т~Р-
а -
(1-е
(1)
где а - показатель раскрываемости, равный отношению числа раскрытых преступлений Ш к общему числу зарегистрированных преступлений V;
Y - показатель «пропускной способности» следственных подразделений, зависящий от структуры регистрируемой преступности, уровня организации следственной деятельности и ряда других факторов.
I - интенсивность зарегистрированной преступности, которая определяется:
N
(2)
где N - численность населения в регионе. р - кадровая обеспеченность, которая выражается через соотношение:
Л
Р =
N
(3)
где Я - реальная численность сотрудников следственных подразделений.
Формулу (1) с учетом выражений (2) и (3) можно преобразовать в следующий вид:
/1
а =
V
(1-е гк)
(4)
Представленная модель, отражающая динамическое равновесие системы «преступность-ресурсы», обладает дополнительной функциональностью - возможностью расчета нормативной раскрываемости а в условиях известной величины кадровой обеспеченности Я, общего числа зареги-
стрированных преступлений V за прошедший период и Y - показателя «пропускной способности».
Показатель «пропускной способности» Y отражает интегрированную оценку оптимальной нагрузки (например, количество уголовных дел) на одного следователя. Пропускная способность зависит, прежде всего, от трудозатрат на раскрытие или расследование разных видов преступлений. Так, например, трудозатраты на раскрытие и расследование многоэпизодного преступления в сфере экономики гораздо выше, чем при расследовании кражи сотового телефона. В связи с этим оптимальная нагрузка на сотрудника, работающего в сфере борьбы с экономическими преступлениями, должна быть ниже оптимальной нагрузки на сотрудника, специализирующегося на краже сотовых телефонов. Итоговый показатель «пропускной способности» рассчитывается как интегрированная величина с учетом доли каждой группы преступлений, имеющих приблизительно равную трудоемкость [7, с. 47-57].
Допустим, что методом экспертных оценок все преступления классифицированы по четырем категориям в зависимости от трудоемкости процесса раскрытия и расследования преступлений. В соответствии с этим каждой категории преступлений на основании проведенной экспертизы определяется оптимальная нагрузка на одного сотрудника, которая не должна превышать его возможности. Например: преступлениям 1 категории, как наиболее трудоемким, определяется оптимальная нагрузка на одного следователя в 5 уголовных дел в год, преступлениям 2 категории - 10 уголовных дел, 3 - 20 уголовных дел, 4 - 30 уголовных дел.
Пусть доля преступлений 1 категории в общем количестве зарегистрированных преступлений будет составлять 10%, преступлений 2 категории -15%, 3 категории - 25%, 4 категории - 50%. Итоговая «пропускная способность» рассчитывается как средневзвешенная
Y = 5*0,1+10*0,15+20*0,25+30*0,5= 22.
Таким образом, оптимальная нагрузка на одного оперуполномоченного Y = 22 уголовных дела в год.
Для того чтобы определить рейтинг подраз-
деления среди других, можно в качестве критерия взять процентное отклонение реальной раскрываемости от рассчитанной нормативной. Лучшим подразделением будет считаться то, которое имеет максимальное превышение в процентах над своей нормативной раскрываемостью.
Таким образом, оценка деятельности следственного подразделения будет зависеть только от качества работы самого подразделения и не зависеть от того, какое «качество» показали их «соседи». Именно такой подход действительно поможет избавиться от «палочек» сводной статистики и позволит привязать оценку работы подразделений к трудоемкости преступлений и к нагрузке на следователей.
Список использованной литературы
1 Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования и органов внутренних дел на транспорте: приказ МВД России от 5 авг. 2005 г. № 650 // СПС КонсультантПлюс.
2 Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел: приказ МВД России от 29 июня 2011 г. № 735 // СПС КонсультантПлюс.
3 Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД от 26 дек. 2011 г. № 1310 // СПС КонсультантПлюс.
4 Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 31 дек. 2013 г. № 1040 // СПС КонсультантПлюс.
5 Гусева Е.Н. Экономико-математическое моделирование: учеб. пособие. 2-е изд., стереотип. - М.: Флинта, 2011.
6 Информационные технологии управления: учеб. пособие для вузов / под ред. проф. Г.А. Титоренко. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
7 Минаев В.А. Кадровые ресурсы органов внутренних дел: современные подходы к управлению: монография. - М.: Академия МВД СССР, 1991.
