CC BY
122
Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 23 (378).
Право. Вып. 44. С. 78-83.
УДК 342
ББК 67.301
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
В. И. Майоров
ФГБОУ ВО «Тюменский государственный университет», Тюмень, Россия
Настоящая статья является продолжением темы эффективности обеспечения безопасности участников дорожного движения. Огромный объем административных репрессивных мер (в последнее десятилетие ежегодно административным наказаниям в стране подвергаются от 30 млн до 70 млн человек), значительные траты государственных средств, сил, рабочего времени сотрудников ГИБДД не привели к ощутимому порядку на дорогах и существенному повышению уровня безопасности участников дорожного движения. Об этом ярко свидетельствуют «сводки с дорог», которые порой становятся предметом обсуждения на совещании президента страны с членами правительства.
Ключевые слова: сферы дорожного движения, административно-юрисдикционная деятельность, эффективность.
Исследователи различных научных направлений все чаще используют понятие «сфера дорожного движения». Даже профессор Б. В. Россинский в статье «Административные наказания в сфере дорожного движения и аварийность на автомобильном транспорте» [14] в качестве ключевых слов использует эту фразу, несмотря на то что гл. 12 КоАП называется «Административные правонарушения в области дорожного движения». Представляется, что это вполне обоснованно, так как общественные отношения в части удовлетворения транспортной потребности общества значительно шире [8], чем это изложено в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» [1]. В совокупности они включают не только общественные отношения, возникающие в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, но и те отношения, которые возникают на стадии подготовки и обеспечения транспортного процесса. Обусловлено это прежде всего тем, что дорожное движение является социотехнической системой, связанной единством социальных и технических элементов, состоящей из комплекса подсистем и взаимосвязанных элементов. В первом приближении можно выделить подсистему подготовки процесса удовлетворения транспортной потребности. Сюда относится комплекс элементов по подготовке:
- участников дорожного движения;
- транспортных средств;
- дорог;
- сервиса.
Кроме этого, отметим подсистему внешнего управления процессом непосредственного удовлетворения транспортной потребности, которую можно назвать также подсистемой управления процессом реализации транспортной возможности.
Таким образом, предлагается определить сферу дорожного движения как систему общественных отношений, состоящую из отношений по поводу подготовки участников и технического комплекса к процессу удовлетворения транспортной потребности и отношений, возникающих в ходе осуществления этого процесса и внешнего управления им.
В научной литературе часто встречается смешение содержания понятий административной юрисдикции, административно -юрисдикцион-ного процесса, административно-юрисдикцион-ных производств, административной юстиции и административно-юрисдикционной деятельности [5]. Административно-юрисдикционная деятельность рассматривается и как «система правоотношений», и как «совокупность процессуальных действий», и как «осуществление полномочия компетентного субъекта, реализация правовых норм, устанавливающих права и обязанности конкретного субъекта по рассмотрению и разрешению правовых конфликтов» [12. С. 40]. В зависимости от исследуемой сферы общественных отношений различные авторы по-разному определяют понятие административно-юрисдикци-
онной деятельности [3. С. 4; 11. С. 7; 13. С. 12; 17. С. 6; 19. С. 39-40]. Тем не менее все авторы единодушны в том, что это деятельность, имеющая своей целью внесение организованности в иную социальную деятельность в интересах защиты прав, свобод и безопасности граждан и их объединений, реализации общественных функций и задач, удовлетворения общесоциальных, групповых и индивидуальных потребностей, а также охраны личности, общества и государства [4. С. 87; 16. С. 9]. Иными словами, административ-но-юрисдикционная деятельность — это деятельность специальных государственных субъектов по обеспечению защиты общественных отношений от противоправных посягательств (административных правонарушений) в различных сферах общественной жизни.
Исследователи по-разному определяют эффективность правовых норм и явлений. Так, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко для понимания критерия эффективности правовых категорий вводят понятие оптимальности (эффективность, экономичность, полезность) [15. С. 5] и тем самым допускают возможность существования различных критериев оценки эффективности правовых категорий. Некоторые авторы признают наличие двух групп критериев эффективности: к критериям первой группы относится степень достижения целей норм права или каких-либо иных правовых категорий, к критериям второй — оптимальность средств, применяющихся для достижения данных целей ценой меньших затрат, материальных средств, сил, времени [10; 18].
И. И. Веремеенко, Л. Л. Попов, А. П. Шергин критерием эффективности правовой категории считают соотношение достигнутого результата и цели, поставленной перед нормой права, актом права [2]. Представляется, что это понимание является классическим для определения критерия эффективности норм материального права, и его можно использовать в качестве основы понятия эффективности административно-юрисдикционной деятельности. Таким образом, под эффективностью административно-юрисдикционной деятельности предлагается понимать соотношение достигнутого результата и цели этой деятельности, в данном случае эффективность измеряется степенью достижения поставленных целей.
Определившись с основными понятиями, попытаемся выявить, насколько эффективна ад-министративно-юрисдикционная деятельность в сфере дорожного движения. Большое значе-
ние для обеспечения эффективной деятельности в пределах установленных нормативов и правомерного поведения в сфере дорожного движения имеет юридическая ответственность за нарушение правил и норм, регулирующих отношения в этой сфере.
В юридической науке продолжаются дискуссии о понятии и сущности юридической ответственности, однако применительно к сфере дорожного движения наиболее подходящим является понимание ответственности с точки зрения общепринятого подхода, а именно как меры государственного принуждения, выраженной в отрицательных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде ограничений личного или имущественного характера. В сфере дорожного движения меры юридической ответственности должны быть направлены прежде всего на предупреждение общественно опасных деяний участников дорожного движения и других субъектов, обеспечивающих безопасное транспортное перемещение, а также на устранение вредных последствий этих общественно опасных деяний.
Рассмотрение сферы дорожного движения с точки зрения системного подхода дает нам право заявить о наличии проблем как в вопросах регулирования общественных отношений в подсистемах сферы дорожного движения, так и в вопросах юридической ответственности.
В подсистеме непосредственной реализации транспортного перемещения общественные отношения регулируются Правилами дорожного движения и другими нормативными документами. За допущенные нарушения правил и нормативов участниками дорожного движения законодательством Российской Федерации предусмотрено пять основных видов юридической ответственности: дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая, административная и уголовная.
Административная ответственность, помимо 12-й главы «Административные правонарушения в области дорожного движения» КоАП РФ, в подсистеме непосредственного удовлетворения транспортной потребности установлена в гл. 11 «Административные правонарушения на транспорте» (ст. 11.14.1, 11.15.1, 11.23, 11.26, 11.29).
В гл. 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике» ст. 9.3 устанавливает ответственность за эксплуатацию тракторов, самоходных, дорожно-строительных и иных машин и оборудования с нарушением правил и норм.
В гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды» ст. 8.23 предусматривает ответственность за эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума.
В гл. 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» ст. 14.38 устанавливает ответственность за нарушение требований к размещению рекламы на дорожных знаках и транспортных средствах.
Однако следует отметить, что соблюдение перечисленных норм субъектами административ-но-юрисдикционной деятельности практически не контролируется. Этот вывод сделан на основе анализа перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об этих нарушениях, и отсутствии статистики этих деликтов. Следовательно, цель правового регулирования не достигается, что свидетельствует о низкой эф -фективности административно-юрисдикционной деятельности.
Согласно статистике, как ранее уже было отмечено, ежегодно в стране в административном порядке наказывалось до 70 млн человек, подавляющее большинство которых (до 93 %) составляют водители транспортных средств [14]. Оставшиеся 7 % приходятся на пешеходов, пассажиров и должностных и юридических лиц. Данное соотношение свидетельствует о низком уровне административно-юрисдикционной деятельности в подсистемах подготовки процесса удовлетворения транспортной потребности и управления процессом реализации транспортной возможности.
Представляется, что юридическая ответственность и применение наказания за нарушение норм, правил и стандартов в сфере дорожного движения должны налагаться не только к непосредственным участникам дорожного движения, но и к юридическим и физическим лицам, допускающим противоправные действия на стадии подготовки и обеспечения (обслуживания) транспортного процесса. В Кодексе об административных правонарушениях ряд статей предусматривают ответственность субъектов (как физических, так и юридических лиц), деятельность которых связана с подготовкой, обслуживанием транспортного процесса и управлением в сфере дорожного движения:
• 5.43. Нарушение требований законодательства, предусматривающих выделение на автомобильных стоянках (остановках) мест для специальных автотранспортных средств инвалидов.
• 5.59. Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.
• 5.61. Оскорбление.
• 5.63. Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.
• 8.22. Выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума.
• 11.21. Нарушение правил использования полосы отвода и придорожных полос автомобильной дороги.
• 11.22. Нарушение землепользователями правил охраны автомобильных дорог или дорожных сооружений.
• 11.23. Управление транспортным средством либо выпуск на линию транспортного средства для перевозки грузов и (или) пассажиров без технического средства контроля, нарушение лицом, управляющим транспортным средством для перевозки грузов и (или) пассажиров, режима труда и отдыха.
• 11.24. Организация транспортного обслуживания населения без создания условий доступности для инвалидов.
• 11.32. Нарушение установленного порядка проведения обязательного медицинского освидетельствования водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств) либо обязательных предварительных, периодических, предрейсовых или послерейсовых медицинских осмотров.
• 14.4.1. За нарушение требований законодательства в области технического осмотра транспортных средств предусматривается ответственность должностных и юридических лиц в виде штрафа от 3 тыс. до 300 тыс. руб.
• 14.38. Размещение рекламы на дорожных знаках и транспортных средствах.
• 17.4. Непринятие мер по частному определению суда или по представлению судьи.
• 17.9. Заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод.
• 19.6. Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.
• 19.6.1. Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.
Если относительно правонарушений, совершаемых участниками процесса непосредственно транспортного перемещения, имеются (пусть неполные) статистические данные, то статистика деликтов, совершенных субъектами обеспечивающей подсистемы и подсистемы управления отсутствует. Этот факт также является свидетельством низкого уровня административно-юрис-дикционной деятельности. Принимая во внимание мнение профессора Б. В. Россинского о том, что административно-юрисдикционная практика в области дорожного движения в нашем государстве ориентирована прежде всего на участников дорожного движения, а не на должностных лиц организаций, призванных обеспечить безопасность на автомобильном транспорте, и не на сами эти организации [14], и учитывая изложенное,
можно сделать вывод о том, что административ-но-юрисдикционная деятельность в сфере дорожного движения должна осуществляться во всех подсистемах так называемой системы ВАДС (водитель, автомобиль, дорога, среда). В поле зрения субъектов административно-юрисдикцион-ной деятельности должны находиться не только непосредственные участники дорожного движения, но и юридические и физические лица, допускающие противоправные действия на стадии подготовки и обеспечения (обслуживания) транспортного процесса. Представляется, что это одно из главных направлений повышения эффективности административно-юрисдикционной деятельности в сфере дорожного движения. В силу особой важности для современного общества сферы дорожного движения и в целях обеспечения безопасности в ней видится возможным решение обозначенных в статье проблем путем создания пакета норм для этой сферы в отдельной главе Кодекса об административной ответственности на основе системного подхода и определения единственного субъекта административно-юрис-дикционной деятельности в этой сфере.
Список литературы
1. Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (в ред. от 14.10.2014) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 50. - Ст. 4873.
2. Веремеенко, И. И. Административно-правовые санкции / И. И. Верееменко. - М., 2009.
3. Калаянов, Д. П. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел Украины / Д. П. Калаянов. - Одесса, 2000.
4. Карташов, В. Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность / В. Н. Карташов. -Саратов, 1989.
5. Кузурманова, И. В. О сущности административно-юрисдикционной деятельности воинских должностных лиц [Электронный ресурс] / И. В. Кузурманова. - URL: Ыйр: www.voennoepravo.ru/files/ (дата обращения: 22.10.2015).
6. Майоров, В. И. К вопросу о деятельности милиции в сфере дорожного движения / В. И. Майоров // Юж.-Урал. юрид. вестн. - 2006. - № 4.
7. Майоров, В. И. Оценка эффективности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения / В. И. Майоров // Полицейс. право. - 2007. - № 2.
8. Майоров, В. И. К вопросу о безопасности в сфере дорожного движения / В. И. Майоров // Транс -порт. право. - 2009. - № 4.
9. Майоров, В. И. Актуальные проблемы административной ответственности в сфере дорожного движения / В. И. Майоров // Актуальные проблемы административной ответственности : материалы VIII Всерос. науч.-практ. конф. - М., 2015.
10. Пашков, А. С. Эффективность действия правовой нормы / А. С. Пашков, Л. С. Явич // Сов. государство и право. - 1970. - № 3.
11. Перепелкина, Ю. Г. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел на железнодорожном транспорте Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук / Ю. Г. Перепелки-на. - Саратов, 2006.
12. Петухов, П. А. Юрисдикционная деятельность в советском государственном управлении / П. А. Петухов // Правоведение. - 1980. - № 5.
13. Поникаров, В. А. Теоретико-прикладные основы организации и осуществления административ-но-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук / В. А. Поникаров. - Рязань, 2009.
14. Российский, Б. В. Административные наказания в сфере дорожного движения и аварийность на автомобильном транспорте / Б. В. Россинский // Адм. право и процесс. - 2014. - № 5.
15. Самощенко И. С. Изучение эффективности действия законодательства / И. С. Самощенко, В. И. Никитинский // Сов. государство и право. - 1996. - № 8.
16. Шагиев, Б. В. Юридическая деятельность в современном российском обществе (теоретико-правовой аспект) : дис. ... канд. юрид. наук / Б. В. Шагиев. - М., 2003.
17. Шатов, С. А. Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора : дис. ... канд. юрид. наук / С. А. Шатов. - СПб., 2005.
18. Шикин, Е. А. Основные условия эффективности применения права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Е. А. Шикин. - Свердловск, 1971.
19. Адмшютративна дiяльнiсть : навчальний поабник / под ред. д-ра юрид. наук О. I. Остапенка. -Львiв, 2002.
Сведения об авторе
Майоров Владимир Иванович — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и финансового права Тюменского государственного университета, Тюмень, Россия. 1955715@ rambler.ru
Bulletin of Chelyabinsk State University. 2015. No. 23 (378). Law. Issue 44. Pp. 78-83.
EFFICIENCY ASSESSMENT ADMINISTRATIVE AND JURISDICTIONAL ACTIVITY IN THE SPHERE OF TRAFFIC
V. I. Mayorov
Tyumen State University, Tyumen, Russia. 1955715@rambler.ru
The article is a continuation of a subject of efficiency of safety of participants of traffic. The huge volume of administrative repressive measures (in the last decade are exposed to annually administrative punishments in the country from 30 million to 70 million people) didn't lead considerable expenditure of public funds, forces, working hours of staff of traffic police to a notable order on roads and to essential increase of level of safety of participants of traffic. "Reports" from roads which sometimes become a subject of discussion at meeting of the President of the country with members of the Government brightly testify to it.
Keywords: spheres of traffic, administrative and jurisdictional activity, efficiency.
References
1. ["About traffic safety". The federal law of December 10, 1995, no. 196-FZ (in an edition of 14.10.2014)]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 1995, no. 50, art. 4873. (In Russ.).
2. Veremeenko I.I. Administrativno-pravovye sanktsii [Administrative and legal sanctions]. Moscow, 2009. (In Russ.).
3. Kalayanov D.P. Administrativno-yurisdiktsionnaya deyatel'nost' organov vnutrennih del Ukrainy [Ad-ministrative and jurisdictional activity of law-enforcement bodies of Ukraine]. Odessa, 2000. (In Russ.).
4. Kartashov V.N. Yuridicheskaya deyatel'nost':ponyatiye, struktura, tsennost' [Juridical activity: concept, structure, value]. Saratov, 1989. (In Russ.).
5. Kuzurmanova I.V. O sushchnosti administrativno-yurisdiktsionnoy deyatel'nosti voinskih dolzhnostnyh lits [To a question of the administrative and jurisdictional activity of military officials]. Available at: http:www. voennoepravo.ru/files/, accessed 22.10.2015. (In Russ.).
6. Mayorov V.I. K voprosu o deyatel'nosti militsii v sfere dorozhnogo dvizheniya [To a question of activity of militia in the sphere of traffic]. Yuzhno-Ural'skiy yuridicheskiy vestnik [Southern Ural legal bulletin], 2006, no. 4. (In Russ.).
7. Mayorov V.I. Otsenka effektivnosti administrativno-yurisdiktsionnoy deyatel'nosti organov vnutrennih del v oblasti dorozhnogo dvizheniya [Efficiency of administrative and jurisdictional activity of law-enforcement bodies in the field of traffic]. Politseyskoyepravo [Police law], 2007, no. 2. (In Russ.).
8. Mayorov V.I. K voprosu o bezopasnosti v sfere dorozhnogo dvizheniya [To a question of safety in the sphere of traffic]. Transportnoyepravo [Transport law], 2009, no. 4. (In Russ.).
9. Mayorov V.I. Aktual'nye problemy administrativnoy otvetstvennosti v sfere dorozhnogo dvizheniya. [Actual problems of administrative responsibility in the sphere of traffic]. Aktual'nye problemy administrativnoy otvetstvennosti [Actual problems of administrative responsibility]. Moscow, 2015. (In Russ.).
10. Pashkov A.S., Yavich L.S. Effektivnost' deystviya pravovoy normy [Efficiency of action of the precept of law]. Sovetskoye gosudarstvo ipravo [Soviet state and right], 1970, no. 3. (In Russ.).
11. Perepelkina Yu.G. Administrativno-yurisdiktsionnaya deyatel'nost' organov vnutrennih del na zhe-leznodorozhnom transporte Rossiyskoy Federatsii: dis. ... kand. yurid. nauk [Administrative and jurisdictional activity of law-enforcement bodies on railway transport of the Russian Federation. Thesis]. Saratov, 2006. (In Russ.).
12. Petukhov P.A. Yurisdiktsionnaya deyatel'nost' v sovetskom gosudarstvennom upravlenii [Jurisdictional activity in the Soviet public administration]. Pravovedenie [Jurisprudence], 1980, no. 5. (In Russ.).
13. Ponikarov V.A. Teoretiko-prikladnye osnovy organizatsii i osushchestvleniya administrativno-yurisdik-tsionnoy deyatel'nosti v ugolovno-ispolnitel'noy sisteme Rossiyskoy Federatsii: dis. ... d-rayurid. nauk [Theoretical and applied of a basis of the organization and implementation of administrative and jurisdictional activity in criminal and executive system of the Russian Federation. Thesis]. Ryazan, 2009. (In Russ.).
14. Rossinskiy B.V. Administrativnye nakazaniya v sfere dorozhnogo dvizheniya i avariynost' na avtomobil'nom transporte [Administrative punishments in the sphere of traffic and accident rate on the motor transport]. Administrativnoyepravo iprocess [Administrative law and process], 2014, no. 5. (In Russ.).
15. Samoshchenko I.S., Nikitinskiy V.I. Izucheniye effektivnosti deystviya zakonodatel'stva [Studying of efficiency of action of the legislation]. Sovetskoye gosudarstvo i pravo [Soviet state and law], 1996, no. 8. (In Russ.).
16. Shagiev B.V. Yuridicheskaya deyatel'nost' v sovremennom rossiyskom obshchestve (teoretiko-pravovoy aspekt): dis. ... kand. yurid. nauk [Juridical activity in modern Russian society (teorety-legal aspect). Thesis]. Moscow, 2003. (In Russ.).
17. Shatov S.A. Administrativno-yurisdiktsionnaya deyatel'nost' organov gosudarstvennogo pozharnogo nadzora: dis. ... kand. yurid. nauk [Administrative and jurisdictional activity of bodies of the state fire supervision. Thesis]. St. Petersburg., 2005. (In Russ.).
18. Shikin E.A. Osnovnye usloviya effektivnostiprimeneniyaprava: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Main conditions of efficiency of application of the right. Abstract of thesis]. Sverdlovsk, 1971. (In Russ.).
19. Ostapenko O.I. (ed.) Administrativna diyal'nist' [Administrative activity]. Lvov, 2002. (In Ukrainian).
