CC BY-NC-ND
65
УДК 336.27
Б01: 10.28995/2073-6304-2018-4-90-98
Оценка долговой устойчивости субъектов Российской Федерации
Сергей В. Шкодинский
Московский государственный областной университет, Москва, Россия, [email protected]
Елена С. Гусакова
Всероссийская академия внешней торговли при Министерстве экономического развития Российской Федерации, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. На сегодняшний день одной из значимых проблем субъектов Российской Федерации является обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, которая зачастую достигается за счет осуществления заимствований. Значительные темпы роста долговых обязательств, превысившие у отдельных регионов годовой объем собственных доходов, требуют реализации продуманной и взвешенной долговой политики, направленной на обеспечение долговой устойчивости регионов и сохранение экономической стабильности на их территории. Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены два показателя долговой устойчивости регионов, однако их явно недостаточно для проведения объективной и взвешенной оценки.
Цель научной статьи - обобщить методические подходы, применяемые для оценки долговой устойчивости регионов России. В качестве основных методов исследования использовались: аналитический, статистический, сравнения, аналогии, а также системный подход. В статье приведены дополнительные показатели оценки долговой устойчивости публично-правовых образований, рассмотрена система ранжирования субъектов Российской Федерации по трем группам долговой устойчивости [1 с. 144] (высокая, средняя и низкая).
Ключевые слова: государственный долг, управление государственным долгом, долговая политика, долговая устойчивость субъекта Российской Федерации
Для цитирования: Шкодинский С.В., Гусакова Е.С. Оценка долговой устойчивости субъектов Российской Федерации // Вестник РГГУ. Серия «Экономика. Управление. Право». 2018. № 4. С. 90-98. Б01: 10.28995/2073-6304-2018-4-90-98
© Шкодинский С.В., Гусакова Е.С., 2018
Assessment of the debt sustainability of the Russian Federation subjects
Sergey V. Shkodinsky
Moscow State Region University, Moscow, Russia, [email protected]
Elena S. Gusakova
All-Russian Academy of Foreign Trade at the Ministry of Economic Development of the Russian Federation, Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. Today, one of the most significant issues of the subjects of the Russian Federation is ensuring the balance of regional budgets, which is often achieved through the borrowing. Significant growth rates of debt obligations, which exceeded the annual volume of own revenues for individual regions, require the implementation of a well-considered and balanced debt policy aimed at ensuring the regions' debt sustainability and preserving economic stability in their territory. The budget code of the Russian Federation stipulates two indicators of the debt sustainability for the regions, but they are clearly not enough to conduct an objective and weighted assessment. The purpose of the scientific article is to summarize the methodological approaches used to assess the debt sustainability of the regions of Russia. The main research methods used were: analytical, statistical, comparisons, analogies, and also a systematic approach.
The article presents additional indicators for assessing the debt sustainability of public legal entities; it considers the ranking system of the Russian Federation subjects by three groups of debt sustainability [1 p. 144] (high, medium and low).
Keywords: publicdebt, debt management, debt policy, debt stability of the RussianFederation subject
For citation: Shkodinsky SV., Gusakova ES. Assessment of the debt sustainability of the Russian Federation subjects. RSUH/RGGU Bulletin. "Economics. Management. Law" Series. 2018;4:90-98. DOI: 10.28995/20736304-2018-4-90-98
Для органов власти субъектов Российской Федерации на протяжении ряда лет остро стоит вопрос обеспечения сбалансированности региональных бюджетов, поиска финансовых ресурсов на реализацию инвестиционных проектов и социальных программ, что предопределяет активизацию заемно-долговой деятельности. В этой связи важным условием обеспечения долговой устойчивости публично-правовых образований, сохранения экономической стабильности на их территории является продуманная и взвешенная долговая политика, проводимая на региональном уровне.
По состоянию на 1 ноября 2018 г. размер государственного долга субъектов Российской Федерации составил 2130,8 млрд рублей [2] и увеличился в сравнении с соответствующим показателем на 1 января 2008 г. (458,7 млрд рублей) в 4,6 раза. Наращивание регионами долговых обязательств обусловлено тем, что на фоне кризисных явлений в экономике и, как следствие, снижения собственных доходов и опережающего роста расходов органы власти территорий вынуждены были привлекать заемные ресурсы для финансирования дефицита бюджетов и обеспечения исполнения расходных обязательств, в том числе связанных с реализацией майских указов Президента России.
Однако на протяжении 2017 и 2018 гг. в результате реализации как на федеральном, так и на региональном уровне власти и управления ряда мер, направленных на обеспечение сбалансированности бюджетов, сокращение объема государственного долга и расходов на его обслуживание (мобилизация доходных источников, сокращение бюджетных расходов, замещение коммерческих кредитов бюджетными и др.), наметилась тенденция к снижению размера государственных долговых обязательств субъектов Российской Федерации.
По состоянию на 1 ноября 2018 г. величина регионального госдолга по отношению к показателю на 1 января 2018 г. (2315,4 млрд рублей) снизилась на 8%, а в сравнении со значением на 1 января 2017 г. (2353,2 млрд рублей) - на 9,5%.
В то же время необходимо отметить, что, несмотря на положительную динамику, долговая проблема субнациональных образований по состоянию на 1 ноября 2018 г. по-прежнему остается достаточно острой: величина государственного долга трех регионов (Костромская область, Чукотский автономный округ, Республика Мордовия) превысила годовой объем собственных доходов, у 11 субнациональных образований отношение госдолга к полученным доходам без учета безвозмездных поступлений составило от 85 до 100% и у 27 регионов - от 50 до 85%. Самая сложная ситуация сложилась у Республики Мордовия, где отношение долговых обязательств к собственным доходам превысило 216% [3].
В 2018 г. впервые в российской практике в связи со значительным объемом накопленных долгов в отношении двух регионов (Костромской области и Республики Хакасия) был введен механизм казначейского сопровождения, т. е. расходовать бюджетные средства они могли лишь под контролем Федерального казначейства [4].
Высокий уровень долговой нагрузки, который, как отмечено выше, сложился у половины субъектов Российской Федерации,
существенно повышает риск неисполнения предусмотренных бюджетом расходных обязательств. В этой связи особую актуальность приобретает анализ финансово-бюджетной и долговой политики, проводимой на региональном уровне, а также проведение объективной оценки долговой устойчивости субнационального образования.
Несмотря на широкое применение термина «долговая устойчивость субъекта Российской Федерации», в том числе в официальных документах федеральных ведомств, определение данного понятия в нормативных правовых актах не закреплено. В научных публикациях, посвященных проблемам государственных заимствований регионов, авторами приводятся различные трактовки рассматриваемого термина.
Так, С.Н. Солдаткин под долговой устойчивостью субъекта Российской Федерации понимает такое состояние его бюджетной системы, при котором долговая нагрузка на экономику и бюджет находится в пределах определенных нормативов, а заимствования осуществляются в случае необходимости поддержания устойчивости и сбалансированности бюджета региона, оптимальной структуры долговых инструментов и максимального использования их возможностей. При этом устойчивость и сбалансированность бюджета субнационального образования означает недопущение просрочки исполнения долговых обязательств [5] и их реструктуризацию. Н.В. Голованова определяет долговую устойчивость бюджетов субнациональных образований как возможность обеспечения исполнения принятых долговых обязательств без значительных изменений бюджетной политики [6]. Похожее определение дает и К.О. Тарба [7].
Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) в действующей редакции предусмотрены два базовых показателя долговой устойчивости:
- отношение регионального госдолга к общему объему собственных доходов бюджета;
- доля объема расходов, связанных с обслуживанием долговых обязательств, в общем объеме расходов регионального бюджета.
Первый из перечисленных показателей характеризует возможности региона погасить принятые долговые обязательства. В соответствии с БК РФ предельное значение указанного показателя установлено не более годового объема доходов без учета безвозмездных поступлений. А для субъектов, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема собственных доходов консолидированного бюджета [1 с. 144], - не более 50%.
Однако Минфином России в разработанных для регионов еще в 2015 г. рекомендациях по проведению ответственной заемной/ долговой политики предложено поддерживать отношение долговых обязательств к общему объему собственных доходов бюджета на уровне не более 50%, а для высокодотационных субъектов - не более 25%.
Второй из представленных показателей позволяет определить способность публично-правовых образований обслуживать принятые долговые обязательства, не нанося ущерба другим расходным статьям бюджета. Несмотря на то что бюджетным законодательством предельное значение данного показателя установлено на уровне 15% [8], практика показывает, что и при более низкой доле объема расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов бюджета у регионов возникают долговые проблемы. В этой связи Минфином России рекомендовано субъектам Российской Федерации ограничить расходы, связанные с обслуживанием госдолга, на уровне не выше 5% от общего объема расходов. Превышение данного уровня может существенно ограничить возможности публично-правового образования в части обеспечения социально-экономического развития территории.
Между тем Минфином России отмечено, что на основе лишь двух перечисленных показателей невозможно произвести адекватную оценку долговой устойчивости региона, в связи с чем субъектам Российской Федерации рекомендовано расширить набор показателей долговой устойчивости, включив в него следующие:
- отношение годовой суммы платежей по обслуживанию и погашению субфедерального госдолга к общему объему налоговых, неналоговых доходов бюджета региона [5] и дотаций из бюджетов;
- доля краткосрочных обязательств в структуре государственного долга субъекта Российской Федерации.
Показатель «отношение годовой суммы платежей по обслуживанию и погашению субфедерального госдолга к общему объему налоговых, неналоговых доходов бюджета региона и дотаций из бюджетов» отражает долю доходов бюджета, связанную с исполнением текущих долговых обязательств, и характеризует уровень текущей долговой нагрузки на субфедеральный бюджет [9]. Чем выше значение данного показателя, тем меньше возможности регионального бюджета по финансированию социально-экономического развития публично-правового образования. Рекомендуемое значение данного показателя не более 10-13 %.
Показатель «доля краткосрочных обязательств в структуре государственного долга субъекта Российской Федерации» характе-
ризует, насколько долговой портфель публично-правового образования подвержен риску рефинансирования [9]. Минфином России рекомендовано регионам удерживать долю краткосрочных обязательств в структуре госдолга в пределах не выше 15% [9].
В 2017 г. Минфином России подготовлены «Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017-2019 годы». В данном документе отмечена необходимость совершенствования системы оценки долговой устойчивости регионов путем пересмотра предельных значений соответствующих показателей, определенных БК РФ, расширения их перечня, а также введения классификации субъектов Российской Федерации по трем группам долговой устойчивости (высокая, средняя и низкая). Регионы, отнесенные к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости (3-я группа) [1 с. 144], будут обязаны согласовывать с Минфином России и утверждать план восстановления платежеспособности, а рыночные заимствования они смогут осуществлять лишь с целью рефинансирования имеющегося долга [10, 11 с. 85]. При этом только заемщикам, отнесенным к 3-й группе, будет предоставлена возможность получения льготных кредитов за счет средств федерального бюджета. Также для заемщиков с низким и средним уровнем долговой устойчивости потребуется согласование с Минфином России принятых на региональном уровне программ заимствований и гарантий. Заемщики с высоким уровнем долговой устойчивости от данного согласования будут освобождены [1 с. 145]. Переход регионов, отнесенных к 3-й группе, в группу с высоким уровнем долговой устойчивости станет возможным не ранее чем через три года после выхода из этой группы, независимо от сложившихся значений показателей долговой устойчивости [5].
Указанная система ранжирования регионов позволит своевременно выявлять негативные тенденции в их долговой устойчивости, переводить публично-правовые образования в группу с более низким уровнем долговой устойчивости и применять к ним перечисленные требования и ограничения. Введение системы ранжирования регионов планировалось с 1 января 2019 г. [10]. Минфином России были подготовлены соответствующие изменения в БК РФ, однако до настоящего времени они находятся в стадии проекта.
Однако при введении данной системы следует учитывать, что предоставление бюджетных кредитов с целью сокращения коммерческих заимствований заемщикам, относящимся к 3-й группе, может отрицательно сказаться на выработке у публично-правовых образований стимулов к самостоятельной ответственной долговой
деятельности и способствовать формированию иждивенческих настроений, опирающихся на надежды решить бюджетные проблемы за счет федеральных трансфертов и кредитов.
В завершение хотелось бы отметить, что всесторонне оценить состояние долговой устойчивости публично-правового образования на основе лишь отдельно взятых показателей невозможно, поскольку удовлетворительные величины одних показателей могут сочетаться с критическими значениями других показателей. Следовательно, при осуществлении оценки состояния долговой устойчивости необходимо принимать во внимание совокупность соответствующих показателей. Данная оценка необходима для разработки взвешенной стратегии управления государственным долгом и поддержания финансовой стабильности региона.
Литература
1. Ермакова Н.М. Финансовая безопасность социально-экономического развития российских регионов // Инновационное развитие экономики. 2016. № 6 (36). С. 143-146.
2. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://minfln.ru (дата обращения 25 октября 2018).
3. Государственный долг субъектов РФ. iMonitoring [Сайт] [Электронный ресурс]. URL: http://www.iminfln.ru/areas-of-analysis/budget/gosudarstvennyj-dolg-sub-ektov-rf?territory=45000000 (дата обращения 5 декабря 2018).
4. Скудаева А. Костромская область попала под особый контроль федерального казначейства // Российская газета. Экономика Центрального округа № 7482 (19). Российская газета RG.RU [Электронный ресурс]. URL: https:// rg.ru/2018/01/30/reg-cfo/kostromskaia-oblast-popala-pod-kontrol-federalnogo-kaznachejstva.html (дата обращения 12 ноября 2018).
5. Солдаткин С.Н. Долговая устойчивость российских регионов: общая оценка и адекватность регулирования // Научный журнал КубГАУ. 2017. №128 (04) [Электронный ресурс]. URL: http://ej.kubagro.ru/2017/04/pdf/94.pdf (дата обращения 15 ноября 2018).
6. Голованова Н.В. Анализ показателей долговой устойчивости субъекта Российской Федерации на примере Республики Хакасия // Иннов: электронный научный журнал. 2017. № 4 (33) [Электронный ресурс]. URL: https:// www.innov.ru/science/economy/analiz-pokazateley-dolgovoy-ustoych/ http:// ej.kubagro.ru/2017/04/pdf/94.pdf (дата обращения 17 ноября 2018).
7. Тарба К.О. Долговая устойчивость субъектов Российской Федерации // Экономика и бизнес: теория и практика. 2017. № 5 [Электронный ресурс]. URL: http://economyandbusiness.ru/6148-2 (дата обращения 20 октября 2018).
8. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ [Электронный ресурс] // «КонсультантПлюс».
9. Рекомендации по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики, утвержденные Министерством финансов Российской Федерации [Электронный ресурс] // «КонсультантПлюс».
10. Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017-2019 годы [Электронный ресурс]. URL: https://www.minfin. ru/common/upload/library/2017/02/main/Dolgovaya_politika_2017-2019.pdf (дата обращения 10 ноября 2018).
11. Шкодинский С.В., Гусакова Е.С. Особенности долговой политики Белгородской области // Вестник АКСОР. 2016. №. 3 (39). С. 82-87.
References
1. Ermakova NM. Financial security of the socio-economic development of Russian regions. Innovative development of the economy. 2016. № 6 (36). P. 143-46. (In Russ.)
2. Official website of the Ministry of Finance of the Russian Federation [Internet]. URL: http://minfin.ru (data obrashcheniya 25 Oct. 2018). (In Russ.)
3. The public debt of the Russian Federation subjects. iMonitoring [Internet]. URL: http://www.iminfin.ru/areas-of-analysis/budget/gosudarstvennyj-dolg-sub-ektov-rf?territory=45000000(data obrashcheniya 05 Dec. 2018).(In Russ.)
4. Skudaeva A. Kostroma region came under special control of the federal treasury. Rossiyskaya Gazeta - Economy of the Central District. No. 7482 (19). Russian newspaper RG.RU [Internet]. URL: https://rg.ru/2018/01/30/reg-cfo/kostromskaia-oblast-popala-pod-kontrol-federalnogo-kaznachejstva.html (data obrashcheniya 12 Nov. 2018). (In Russ.)
5. Soldatkin SN. Debt sustainability of the Russian regions: the overall assessment and the adequacy of regulation. Scientific journal KubGAU. [Internet]. 2017;128(04). URL: http://ej.kubagro.ru/2017/04/pdf/94.pdf (data obrashcheniya 15 Nov. 2018). (In Russ.)
6. Golovanova NV. Analysis of indicators of debt sustainability of the Russian Federation subject by the example of the Republic of KhakassiaJnnov: electronic scientific journal. 2017;4(33). [Internet]. URL: https://www.innov.ru/science/economy/anal-iz-pokazateley-dolgovoy-ustoych/ (data obrashcheniya 17 Nov. 2018). (In Russ.)
7. Tarba KO. Debt sustainability of the Russian Federation subjects. // Economy and Business.Theory and Practice. [Internet]. 2017. № 5 URL: http://economyand-business.ru/6148-2 (data obrashcheniya 20 Oct. 2018). (In Russ.)
8. Budget Code of the Russian Federation dated July 31, 1998. No. 145-Q3 [Internet]. URL: "Konsul'tantPlus". (In Russ.)
9. Recommendations for the conduct of responsible loan / debt policy by the subjects of the Russian Federation, approved by the Ministry of Finance of the Russian [Internet]. "Konsul'tantPlyus".(In Russ.)
10. The guidelines for the state debt policy of the Russian Federation for 2017-2019 [Internet]. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2017/02/main/ Dolgovaya_politika_2017-2019.pdf (data obrashcheniya 10 Nov. 2018). (In Russ.)
11. Shkodinsky SV., Gusakova ES. Features of the debt policy of the Belgorod region. Bulletin AKSOR. 2016;3(39):82-7. (In Russ.)
Информация об авторах
Сергей В. Шкодинский, доктор экономических наук, профессор, Московский государственный областной университет, Москва, Россия; 105005, Россия, Москва, ул. Радио, д. 10а; [email protected]
Елена С. Гусакова, аспирант, Всероссийская академия внешней торговли при Министерстве экономического развития Российской Федерации, Москва, Россия; 119285, Россия, Москва, ул. Пудовкина, 4а; у1р. [email protected]
Information about the authors
Sergey V. Shkodinsky, Dr. of Sci. (Economics), Professor, Moscow State Regional University, Moscow, Russia; bld. 10A, Radio Str., Moscow, Russia, 105005; [email protected]
Elena S. Gusakova, Postgraduate Student, All-Russian Academy of Foreign Trade at the Ministry of Economic Development of the Russian Federation, Moscow, Russia; bld. 4a, Pudovkin Str., Moscow, Russia, 119285; [email protected]
