CC BY
40
УДК 336.46(470+571):332.146.2
В.П. Кайсарова, А.С. Харлампиева
Оценка динамики управления общественным сектором сферы услуг: теоретические особенности и эмпирические результаты в регионах и крупных городах России
Статья представляет актуальность оценивания общественного сектора сферы услуг как ключевого драйвера социальной политики на региональном уровне. Проведен анализ, предложена авторская методика оценки и потенциального развития общественного сектора сферы услуг и представлена ее апробация на основе системы взаимосвязанных показателей благосостояния и качества предоставления ключевых сфер общественных услуг, что позволяет в условиях нестабильного развития повысить объективность и усилить управляемость сложными социально-экономическими процессами на территории России.
This article presents the actuality of evaluation of public sector services as a key driver of the social policy at the regional level, and the results of the analysis carried out. The author proposes the procedure of evaluation and of potential development of public sector services, and presents its approbation on the base of the system of interrelated indicators of well-being and quality of provision of key public services, allowing the unstable development to improve the objectivity and the manageability of complex socio-economic processes in Russia.
Ключевые слова: результативное управление, динамика развития, общественный сектор услуг, оценка качества услуг, индекс потенциального развития, регион, крупный город.
Key words: performance management, dynamics of development, public sector services, quality assurance services, indicator of potential development, region, major city.
Эволюция подходов к управлению общественными услугами в настоящее время тесно связана «с развитием теорий государственности и моделей социальной политики» [2]. В конце XIX - первой половине ХХ в. произошло оформление института социальной политики, стала формироваться система организаций, ориентированных на обслуживание общественных интересов граждан. Стало формироваться понятие «социальное государство», его ключевым периодом принято считать конец 1940 - середину 1970-х гг. - время, когда экономический бум вызвал беспримерный спрос на рабочую силу, сопровождавшийся ростом заработной платы и подъемом общественного благосостояния. За каждой из основных моделей социальной политики в мире (субсидиарной и либеральной) стоит
© Кайсарова В.П., Харлампиева А.С., 2014
17
собственная политика, которая связана с развитием общественного сектора сферы услуг, в том числе на уровне регионов, городских и сельских поселений. В начале 2000-х гг. явственно проявился кризис, в первую очередь модели «линии жизни», была осуществлена крупномасштабная ревизия государственных социальных обязательств и сделана попытка превратить социальную сферу в экономически эффективную. А в настоящее время европейские страны пытаются оптимизировать собственные социальные программы (в первую очередь пенсионные) и перейти от социальной политики «линии жизни» к политике «линии труда». Несмотря на дискуссион-ность, по ряду некоторых положений современных реформ не только отмечается достижение баланса интересов общества и государства, но и создана нормативная и методическая база. Но формирование взвешенной стратегии развития сферы общественных услуг и управления ею в регионе должно базироваться на системе информационного обеспечения, позволяющей осуществлять оценку ее состояния на всех этапах. Комплекс методов, применяемых в системе органов исполнительной власти на территориях, определяет конфигурацию оценки сферы общественных услуг. Актуализация «системы управления и оценки в общественном секторе услуг может быть проведена по двум основным направлениям: 1) совершенствование статистической базы и 2) формирование междисциплинарной системы измерения и оценки качества управления в общественном секторе услуг» [3].
В качестве основных критериев для измерения и оценки общественных услуг на территории нами были выбраны три. Среди них -уровень фактического потребления ключевых общественных услуг; потенциальные возможности для удовлетворения потребностей населения и альтернативы выбора общественных услуг; удовлетворенность потребителей качеством общественных услуг.
Для анализа фактического потребления общественных услуг предлагается рассмотреть сферу услуг в целом, и с учетом имеющихся статистических данных определить уровень потребления общественных услуг. Потребление услуг населением лучше всего можно отразить через анализ структуры потребительских расходов населения, который позволит оценить, на что и в каких пропорциях люди тратят свои доходы, и какое место в них занимают услуги. Объем потребления общественных услуг в расчете на душу населения можно оценить, используя косвенный показатель - объем так называемых социальных расходов бюджета на душу населения. Для определения динамики потребления общественных услуг был проведен анализ потребительских расходов домохозяйств, изучена
в динамике структура расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Потребительские расходы домашних хозяйств -это часть денежных расходов, которые направляются на приобретение потребительских товаров и услуг. Они состоят из расходов на покупку продуктов питания (включая расходы на питание вне дома), алкогольных напитков, непродовольственных товаров и расходов на оплату услуг, а расходы на конечное потребление домашних хозяйств - это потребительские расходы, стоимость натуральных поступлений продуктов питания и стоимость предоставленных в натуральном выражении льгот [5].
Анализ динамики структуры потребительских расходов домашних хозяйств в 2005-2010 гг. в целом по России показал, что соотношение потребительских расходов в течение рассматриваемых шести лет существенно не менялось (рис. 1, 2).
Другие товары и услуги Гостиницы, кафе и р естор аны
■ Обр азование
Организация отдыхай культурные мер оприятия
■ Связь
Транспорт Здр авоохранение
Предметы домашнего обихода, бытовая техника и уход за домом
■ Жили щн о -коммунальные у слуги Одежда и обувь
■ Алкогольные напитки и табачные изделия
■ Пр одукты питания и безалкогольные напитки
Рис. 1. Структура потребительских расходов домашних хозяйств в Российской Федерации в 2005-2010 гг., %*
* Социальное положение и уровень жизни населения России. 2003-2011 стат. сб. / Госкомстат России. М., 2006-2011.
19
Рис. 2. Структура потребительских расходов домашних хозяйств в Российской Федерации в 2013 г., %**
В структуре потребительских расходов домашних хозяйств в Российской Федерации в 2013 г. расходы на приобретение продуктов питания и безалкогольных напитков (более 28%) стали занимать относительно большую часть, чем за предшествующие 8 лет (рис. 1), хотя нельзя оценить отдельно динамику расходов на оплату услуг, но видно, какую долю занимают расходы на здравоохранение, образование и жилищно-коммунальное хозяйство в общем объеме потребительских расходов домохозяйств: расходы на жилищно-коммунальное хозяйство в РФ составляют в среднем 11 % от всех расходов домохозяйств, а на здравоохранение в среднем - 3 %, на образование - 1,6 %. «Расходы населения на здравоохранение и образование невысокие, как из-за бесплатности основных услуг в данных сферах, так и из-за высокой стоимости платных аналогов» [5].
В развитых странах на эти обязательные расходы идет малая часть бюджетов семей, их потребительские предпочтения более разнообразны за счет более высоких доходов, а соответственно, и больших возможностей выбора. В расходы на конечное потребление домашних хозяйств в России включаются отдельной позицией расходы на оплату услуг (рис. 3).
** Социальное положение и уровень жизни населения России. 2003-2011 стат. сб. / Госкомстат России. М., 2013.
□ Расходы на покупку продуктов питания
□ Расходы на непродовольственные товары
□ Расходы на оплату услуг
□ Расходы на алкогольные напитки
□ Стоимость натуральных поступлений продуктов питания
■ Стоимость услуг, оказанных работодателем бесплатно или по льготным ценам
Рис. 3. Структура расходов на конечное потребление домашних хозяйств РФ в 2012 г., % от общего объема расходов на потребление*
На рис. 3 показано, что расходы домашних хозяйств на оплату услуг в 2012 г. составили в городской местности 26,9 %, а на селе -17,29 %,что позволяет сделать вывод о том, что такие расходы занимают существенное место в совокупных расходах населения. К сожалению, в статистических базах данных нет информации по их структуре. Наибольший интерес в нашем исследовании представляют общественные услуги. «Известны их свойства: исключительности и свойство "состязательности в потреблении". И, как следствие, потребление их отдельным гражданином или организацией не связано с прямой оплатой доступа к ее получению» [3]. Поэтому изучение потребления общественных услуг через расходы домохозяйств не является корректным. В этой связи мы предлагаем использовать для анализа фактического потребления общественных услуг косвенный показатель - объем так называемых социальных расходов бюджета, или расходов бюджета на социальные цели. Ведь общественные услуги в большинстве случаев финансируются государством. Независимый институт социальной политики к таким расходам на социальные цели относит «пять разделов функциональной классификации расходов бюджета: образование; здравоохранение и физическая культура; культура и искусство; социальная политика; жилищно-коммунальное хозяйство» [5]. Их структура разного уровня по итогам исполнения бюджетов показывает, что, начиная с 2010 г. по настоящее время, по данным Федерального казначейства,
* Социальное положение и уровень жизни населения России в 2013 году. М.: Госкомстат, 2013. С. 152.
основная тяжесть социальных расходов - 75 % в 2010 г. - приходилась на региональные и местные бюджеты. В «расходах федерального бюджета социальные расходы составляют около 15 %, а в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ - 67,5 %» [5]. Таким образом, потребление общественных услуг в целом по стране увеличилось в 2005-2014 гг. на 65 %, а их финансирование, особенно здравоохранения, образования и ЖКХ осуществляется преимущественно на региональном и местном уровнях. Необходимо провести такой же анализ на уровне регионов и муниципальных образований (например, городских округов), сравнить полученные данные со среднероссийскими показателями.
Поэтому неравномерность и высокая динамичность регионального развития формируют предпосылки для выработки нового методического подхода к анализу общественного сектора сферы услуг в территориальном аспекте. Для получения эмпирических оценок сферы общественных услуг в России необходимо провести кластерный (таксономический) анализ на основе показателей уровня благосостояния населения в регионах страны. Для оценки удовлетворенности населения качеством общественных услуг можно использовать методику Бегудиа! (Паразурман, Л. Берри и В. Зайтхалм, 1985) [9]. В ней за основу можно взять модель «анализа отклонений» из трех базовых элементов: 1) оценка параметров идеального или наилучшего качества услуги; 2) оценка текущих параметров качества предоставляемой услуги; 3) определение веса (значимости) наиболее важных аспектов услуги в определении общей оценки удовлетворенности. Согласно данной модели «размер отклонения между нормативными и текущими показателями конкретного фактора качества услуги определяется по формуле: Отклонение = Восприятие - Ожидание (РегсерИоп - Ехре^аНоп, Е - Р)» [6]. Размер отклонения между ожиданиями и восприятием конкретного фактора качества услуги можно изобразить схематично (рис. 4).
То, что гражданин ожидал от услуги
47
Отклонение
То. что. по мнению гражданина, он получил от услуги
Рис. 4. Взаимодействие между ожиданиями и восприятиями общественной услуги гражданином*
* Составлено авторами по [9].
Следует отметить, что в контексте государственного управления применять данную методику, разработанную для измерения степени удовлетворенности товарами и услугами частного сектора, необходимо с определенными ограничениями. Задача общественного сектора сферы услуг сводится к достижению баланса между двумя различными (и часто конкурирующими) факторами: полезности затраченных средств, с точки зрения граждан, и доступных услуг высокого качества, с точки зрения клиентов.
Для измерения удовлетворенности населения России качеством общественных услуг с использованием маркетингового метода Бегудиа! мы предлагаем использовать данные всероссийских опросов общественного мнения «Экспресс», проводимых Всероссийским центром исследования общественного мнения (далее -ВЦИОМ).
Для изучения были выбраны опросы ВЦИОМ в области потребления общественных услуг и удовлетворенности населения услугами общественного сектора. Алгоритм оценки удовлетворенности населения качеством таких услуг по модели Бегудиа! представлен на рис. 5.
Рис. 5. Авторский алгоритм анализа ожиданий и реализованных потребностей населения по ключевым видам услуг на основе данных ВЦИОМ
В результате сравнения нормативных и текущих показателей конкретного фактора качества услуги можно узнать, насколько успешна деятельность государственных служб, оказывающих эти услуги. Полученные результаты имеют критерии для интерпретации, если:
- ожидаемые (нормативные) оценки (Е) превышают реальные (Р), то это означает, что поставщик услуг работает успешно;
- ожидаемые оценки ниже реальных, то поставщику общественных услуг необходимо принимать меры по повышению показателей по тем или иным критериям;
- если ожидаемые оценки совпадают с реальными значениями, то поставщик общественных услуг достаточно успешен, но ему есть к чему стремиться.
Базовый алгоритм, выявляющий степень качества услуги в целом по всем критериям, может быть выражен уравнением [6]:
SQ = £W x(P - E),
где SQ - качество услуги;
W - весовой фактор;
Р - восприятие услуг населением (полученный эффект от потребления того или иного вида услуги);
E - ожидания населения от потребления того или иного вида услуг.
И наконец, для измерения потенциальных возможностей развития общественных услуг как важных составляющих уровня благосостояния населения страны и региона предлагается использовать концептуальный подход, предложенный в докладе Комиссии Джозефа Стиглица «Измерение экономических результатов и социального прогресса» [8]. Концепция располагаемых возможностей («capabilities») основана на подходе, при котором уровень жизни оценивается через свободу личности - возможности сделать выбор между различными комбинациями функциональных жизненных состояний (возможностей). Примером осуществления такого подхода является индекс развития человеческого потенциала, запущенный в практику Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) в 1990 г. Он основан на представлениях о развитии как процессе, расширяющем свободу выбора и возможности людей [1].
В дальнейшем для изучения потенциальных возможностей развития общественных услуг нами была использована оценка статистических показателей в баллах, охватывающих основные сферы общественного сектора услуг и напрямую отражающих уровень свободы выбора и широту располагаемых возможностей человека или характеризующих косвенное влияние на них.
В рамках исследования нами были отобраны 37 статистических показателей, которые прямо или косвенно характеризуют свободу выбора и располагаемые возможности людей или влияют на них. Следует особо отметить, что исходя из уже имеющихся в настоящее время в официальной статистике показателей, их набор был сильно ограничен, так как среди них полностью подходящих для целей проведения эмпирической оценки имеется очень мало. В список включены те из них, которые влияют на обозначенные процессы косвенно. Показатели по данному алгоритму были сгруппированы в четыре основные группы, исходя из структуры бюджетных расходов и более полной информационной базы для анализа.
Среди них для исследования использовались показатели, характеризующие развитие общественных услуг: 1) в сфере здраво-
24
охранения; 2) в сфере образования; 3) в сфере жилищно-коммунального хозяйства; 4) в сфере охраны окружающей среды. По каждому показателю методом шкалирования (от 0 до 1 с округлением до сотых), значения были переведены в баллы в обозначенном интервале по определенному методу. Причем обозначением «1» характеризуются наилучшие значения показателя, а «0» -наихудшие. Методом суммирования значения всех показателей по выделенным группам были получены 4 частных индикатора потенциального развития общественных услуг (далее - ИПРОУ) в соответствующих сферах, а сводный индикатор потенциального развития общественных услуг был получен как сумма из частных, стандартизированных значений индикаторов и значений дополнительных показателей. В рамках построенной системы теоретическое максимальное значение сводного индекса равно 37 баллам, а минимальное - 0. Для частных индикаторов также определены максимальное и минимальное значения: 1) в сфере здравоохранения: от 0 до 12 баллов; 2) в сфере образования: от 0 до 6 баллов; 3) в сфере жилищно-коммунального хозяйства: от 0 до 10 баллов; 4) в сфере экологии: от 0 до 5 баллов. Для рассматриваемых шкал были взяты теоретические значения краев интервала, которые были выбраны как наибольшее и наименьшее значения соответствующих показателей среди всех субъектов Российской Федерации за период с 1990 по 2013 гг. В процессе исследования авторы обосновали выбор каждого показателя с учетом специфики перевода его значений в баллы. В качестве критериев (признаков), по которым можно дифференцировать регионы страны, было выбрано пять показателей, характеризующих общий уровень благосостояния населения:
1) общий объем расходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации;
2) доля социальных расходов в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;
3) среднедушевые денежные доходы населения (в месяц);
4) доля занятых в сфере услуг (в процентах от общей численности экономически активного населения региона);
5) соотношение среднедушевых денежных доходов к величине прожиточного минимума.
Дадим краткие пояснения. Так, общий объем расходов консолидированного бюджета региона, по нашему мнению, отражает наряду с валовым региональным продуктом (ВРП) объем экономики региона, уровень его экономического развития. Среднедушевые денежные доходы населения и величина прожиточного минимума являются основными показателями уровня жизни населения. Распределение населения по величине среднедушевых денежных доходов характеризует дифференциацию населения по уровню материального достатка. Величина прожиточного минимума пред-
ставляет собой стоимостную оценку потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы [7].
Для анализа интересен уровень развития сферы услуг в регионе. Его отражает показатель «Доля занятых в сфере услуг (в процентах от общей численности экономически активного населения региона)». Общепринято, что к сфере услуг относятся оптовая и розничная торговля, ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования, гостиницы и рестораны, транспорт и связь, финансовая деятельность, операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг, государственное управление и обеспечение военной безопасности, социальное страхование, образование, здравоохранение и предоставление социальных услуг.
Эмпирическая оценка результатов управления в общественном секторе услуг была дополнена кластерным анализом данных с помощью программы SPSS. В результате было выделено пять групп регионов России по общему уровню благосостояния и развитию общественного сектора сферы услуг:
1. «Регионы-лидеры» (20 %) - регионы с большим объемом расходов консолидированного бюджета, относительно высокими среднедушевыми денежными доходами населения и относительно низкой долей социальных расходов в общем объеме расходов бюджетов регионов. Это регионы с наиболее благоприятными и комфортными условиями проживания для населения и развитым общественным сектором услуг.
2. «Регионы с низкой величиной прожиточного минимума» (35 %) - их отличают небольшой объем расходов бюджета и низкий уровень среднедушевых денежных доходов при относительно низких величинах прожиточного минимума среди других регионов. Но при этом денежные доходы населения в среднем на 60% превышают величину прожиточного минимума, а общественный сектор услуг имеет развитие выше среднего.
3. «Середина» (25 %) - достаточно условный тип с менее выраженными различиями в общественном секторе услуг.
4. «Регионы Севера» (5 %) - регионы с небольшим общим объемом бюджетных расходов, при этом они имеют больше половины расходов - на социальные нужды. Из-за природно-климатических особенностей величина прожиточного минимума в этих регионах устанавливается на высоком уровне и, соответственно, различными институциональными мерами поддерживается высокий уровень среднедушевых денежных доходов населения, который отражает нетипичное/специфическое состояние общественного сектора сферы услуг на их территориях.
5. «Регионы-аутсайдеры» (8 %) - регионы, в которых среднедушевые доходы населения практически не отличаются от устанавлива-
емой величины прожиточного минимума. Население живет на уровне удовлетворения минимальных потребностей, не имея возможности выбора альтернатив, общественный сектор услуг наименее развит.
Следует отметить, что Москва и Санкт-Петербург не участвовали в анализе, а в первую группу регионов вошли почти все из них, где административными центрами являются крупные города с численностью населения более одного миллиона человек. «Регионы-лидеры» могут стать объектом дальнейшего исследования, так как именно в них с наибольшей вероятностью население обладает свободой выбора и располагаемыми возможностями. (Мы предлагаем включить в анализ ещё два региона - Волгоградскую и Омскую области).
Достоинствами типологии является то, что в неё вовлечены практически все регионы РФ, используемая комплексная система показателей общественного сектора сферы услуг основана на современной статистической базе, при ее создании применены передовые технологии кластерного анализа для многомерной классификации объектов, а её достоверность и устойчивость доказана содержательным анализом статистических данных в ретроспективе за несколько лет.
Таким образом, полученные достоверные результаты, как и сама типология, могут быть использованы в системе управления общественным сектором сферы услуг на уровне регионов.
Список литературы
1. Доклады ПРООН о человеческом развитии в 1993-2013 годах [Электронный ресурс] / ПРООН. - URL: http://hdr.undp.org/en/content/.
2. Кайсарова В.П. Научные подходы стратегического менеджмента как теоретическая основа развития управления общественными услугами крупного города // Экономическое возрождение России. - СПб., 2012, N2/32. - С. 60-65.
3. Кайсарова В. П. Теория и практика управления сферой публичных услуг // Вестн. С.-Петерб. гос. ун-та. Сер. 5 «Экономика». - № 4. - СПб., 2010. - С. 88-97.
4. Материалы онлайн занятий по маркетинговым исследованиям [Электронный ресурс]. - URL: http://www.chumakova.ru/servqual.
5. Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем?/ Независимый институт социальной политики. - М.: Поматур, 2005. - C. 36-38. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.socpol.ru/publications/book.shtml.
6. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2003-2011: стат. сб. - M.: Госкомстат России, 2006-2013.
7. Федеральный закон Российской Федерации от 3 дек. 2012 г. № 233-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"» // Рос. газета. - 7 дек. 2012 г.
8. Stiglitz J.E., Sen A., Fitoussi J.-P. The Measurement of Economic P- erfor-mance and Social Progress Revisited // Documents de Travail de l'OFCE / Observa-torie Français des Conjonctures Economiques (OFCE). - 2009. - Dec. - No. 2009-33.
9. Zeithaml, Valarie A. Delivering quality service: balancing customer perceptions and expectations / Valarie A. Zeithaml, A. Parasuraman, Leonard L. Berry. -The Free Press, 1990.
