CC BY
108
47 (89) - 2011
Зарубежный опыт
УДК 336.7
ОЦЕНКА ДЕЙСТВИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА
Г. л. МАРТИРОСЯН,
аспирант кафедры европейского права E-mail: haikmartin@rambler. ru Московский государственный институт международных отношений (университет)
МИД России
Основной целью статьи является оценка эффективности антикризисных действий, предпринятых Европейским центральным банком (ЕЦБ) в рамках единой денежно-кредитной политики. Отмечено, что продолжающийся процесс интеграции и определенная степень разъединенности Еврозоны ограничивают возможности ЕЦБ в рамках существующей законодательной базы оперативно реагировать на экстраординарные ситуации, аналогичные нынешнему экономическому кризису.
Ключевые слова: экономика, кризис, Европейский валютный союз (ЕВС), расширение ЕС, денежно-кредитная политика, Еврозона, Европейский центральный банк, реформа ЕЦБ.
Процесс становления Европейского центрального банка эволюционировал через разные этапы и договоры, подписанные европейскими странами.
Одним из основных пунктов отсчета истории возникновения ЕЦБ можно считать Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), которое было учреждено шестью западноевропейскими странами1. В 1962 г. в рамках ЕЭС было выдвинуто первое предложение создать экономический и валютный
1 Бельгия, Германия, Франция, Италия, Люксембург и Нидерланды. Тот же состав стран в 1952 г. учредил Европейскую организацию угля и стали (ЕОУС).
союз, вследствие чего в 1979 г. была создана Европейская валютная система.
Другими основными вехами на пути к созданию Европейского валютного союза и введению единой валюты можно назвать решение Европейского Совета о создании ЕВС, принятое в июне 1989 г., и Договор о Европейском Союзе2, которые привели в дальнейшем к учреждению ЕЦБ и Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ).
1 января 1999 г. ЕЦБ принял на себя ответственность за проведение единой денежно-кредитной политики в Еврозоне - втором по величине экономическом пространстве в мире после Соединенных Штатов Америки. Передача ответственности за проведение денежно-кредитной политики наднациональной структуры стала важным событием в длительном и сложном процессе интеграции европейских стран.
Ныне правовой основой единой денежно-кредитной политики является Договор о функционировании Европейского Союза3 (ДФЕС).
Договор о сообществе (на сегодня - ДФЕС) и Статут Европейской системы Центральных бан-
2 Маастрихтский договор, подписанный в феврале 1992 г.
3 Договор об учреждении Европейского Сообщества был переименован в Договор функционирования Европейского Союза Лиссабонским договором, вступившим в силу 1 декабря 2009 г.
ков и Европейского центрального банка (далее -Статут), который прилагается к ДФЕС в качестве протокола № 4, учредили с 1 июня 1998 г. ЕЦБ и ЕСЦБ. В состав ЕСЦБ входят ЕЦБ и национальные центральные банки (НЦБ) всех государств - членов Евросоюза4.
Понятие «Евросистема» означает ЕЦБ и НЦБ тех государств - членов ЕС, которые ввели у себя в обращение евро5. До тех пор, пока остаются государства - члены ЕС, которые не перешли на евро, необходимо проводить различие между Евросис-темой и ЕСЦБ. Выражение «Еврозона» означает пространство, состоящее из государств - членов Евросоюза, которые уже ввели у себя в обращение евро.
Денежно-кредитная политика на территории Еврозоны осуществляется по двухуровневой системе: на первом уровне осуществляется единая независимая денежно-кредитная политика, разрабатываемая и реализуемая ЕЦБ; на втором уровне, на уровне государств - членов ЕС и зоны евро, денежно-кредитная политика осуществляется соответствующими руководящими финансовыми ведомствами, а именно НЦБ и профильными структурами правительств государств. Кооперация между указанными уровнями осуществляется на основании координации и согласованности, основными ориентирами которых являются критерии соответствия той или иной страны валютному союзу.
Как гласит ст. 127 (1) ДФЕС (ст. 105 Договора о сообществе), «главная задача ЕСЦБ6 состоит в поддержании ценовой стабильности» и «без ущерба для выполнения задачи по поддержанию ценовой стабильности ЕСЦБ должна оказывать содействие проведению общей экономической политики Союза с тем, чтобы способствовать достижению целей Союза, перечисленных в Статье 3». В ДФЕС устанавливается четкая иерархия целей для Евросис-темы, причем первостепенное значение придается ценовой стабильности.
4 В отличие от самой ЕСЦБ ЕЦБ наделялся по договору правами юридического лица. Каждый НЦБ является юридическим лицом в соответствии с национальным законодательством своего государства.
5 Управляющие НЦБ тех государств - членов Евросоюза, которые еще не ввели у себя в обращение евро, не участвуют в принятии решений по вопросам денежно-кредитной политики для Еврозоны и в практическом осуществлении таких решений.
6 В тексте документа упоминается ЕСЦБ, а не Евросистема, поскольку авторы ст. 127 исходили из того, что рано или поздно все государства - члены Евросоюза перейдут на евро.
Определив главную задачу денежно-кредитной политики ЕЦБ, авторы ДФЕС поясняют, что обеспечение ценовой стабильности - это самый важный вклад, который может внести денежно-кредитная политика в создание благоприятных экономических условий и достижение высокого уровня занятости.
В соответствии со ст. 127 (2) ДФЕС на ЕСЦБ возлагаются следующие основные задачи:
• формулирование и практическая реализация денежно-кредитной политики в Еврозоне;
• проведение валютных операций;
• хранение официальных валютных резервов государств - членов ЕС и управление ими;
• содействие бесперебойному функционированию платежных систем.
Европейский центральный банк обладает исключительным правом санкционировать эмиссию банкнот на территории Еврозоны. Совместно с НЦБ он осуществляет сбор необходимой для выполнения Евросистемой ее задач статистической информации от национальных властей либо непосредственно от экономических субъектов. Кроме того, Евросистема призвана содействовать последовательному проведению политики органами, отвечающими за осуществление пруденциального надзора за деятельностью кредитных учреждений и за обеспечение стабильности финансовой системы. В соответствии со ст. 6 Статута ЕСЦБ, ЕЦБ и (с его одобрения) НЦБ могут участвовать в международных валютно-финансовых организациях. ЕЦБ определяет формы участия Евро-системы в международном сотрудничестве.
За разработку и проведение единой денежно-кредитной политики ЕЦБ отвечают два его руководящих органа: Совет управляющих ЕЦБ и Исполнительный совет ЕЦБ. Третий руководящий орган банка - Генеральный совет.
Совет управляющих ЕЦБ состоит из шести членов Исполнительного совета и управляющих НЦБ. Руководит работой Совета управляющих и Исполнительного совета председатель ЕЦБ, а в его отсутствие - заместитель председателя. В обязанности Совета управляющих входит:
• принимать директивные указания и решения, необходимые для обеспечения выполнения задач, возложенных на Евросистему;
• формулировать денежно-кредитную политику в Еврозоне.
В соответствии со ст. 12.1 Статута ЕСЦБ формулирование денежно-кредитной политики для
Еврозоны включает в себя принятие решений, касающихся «промежуточных целей денежно-кредитной политики, ключевых процентных ставок и создания резервов» в Евросистеме. Кроме того, в обязанности Совета управляющих входит подготовка необходимых инструкций по исполнению этих решений.
В состав Исполнительного совета ЕЦБ входят председатель, заместитель председателя и четыре других члена Совета, назначаемых с общего согласия глав государств и правительств стран Еврозоны. В соответствии со Статутом ЕСЦБ (ст. 12.1 и 12.2) Исполнительный совет:
• готовит заседания Совета управляющих;
• осуществляет денежно-кредитную политику в соответствии с директивными указаниями и решениями Совета управляющих и с этой целью дает необходимые инструкции НЦБ в Еврозоне;
• отвечает за текущие дела ЕЦБ;
• принимает на себя полномочия, делегированные ему Советом управляющих, в том числе в области регулирования.
Генеральный совет ЕЦБ состоит из председателя и заместителя председателя ЕЦБ, а также управляющих НЦБ всех государств - членов Евросоюза (с 1 января 2007 г. после расширения Евросоюза их стало 27). Генеральный совет будет существовать до тех пор, пока остаются государства - члены Евросоюза, которые не ввели у себя в странах евро в качестве их собственной валюты.
Генеральный совет выполняет функции, доставшиеся ему в наследство от Европейского валютного института (ЕВИ) 7. Их по-прежнему приходится выполнять потому, что не все государства ЕВИ - члены ЕС осуществили переход на евро. В соответствии со Статутом ЕСЦБ (ст. 44, 45 и 47) и ДФЕС [ст. 141 (2)] Генеральный совет призван содействовать:
• большей координации денежно-кредитной политики (государств - членов ЕС, которые пока еще не перешли на евро, и ЕЦБ) в целях обеспечения ценовой стабильности;
• сбору статистической информации;
• представлению отчетности ЕЦБ;
• проведению необходимой подготовки к установлению жестко фиксированных обменных
7 ЕВИ был создан 1 января 1994 г. и упразднен 1 июня 1998 г. после учреждения ЕЦБ. Помимо подготовки к введению в действие ЕСЦБ ЕВИ отвечал за укрепление сотрудничества между центральными банками и координацию денежно-кредитной политики.
курсов для валют тех государств - членов ЕС, которые пока не перешли на евро. Итак, членство в ЕС автоматически не предоставляет права вхождения в Еврозону. До перехода на евро все страны-кандидаты должны выполнить ряд условий по конвергенции их экономик. Цель всего этого - обеспечить экономические и правовые предпосылки для успешного участия в деятельности ориентированного на достижение ценовой стабильности валютного союза. Соответственно, вхождение в зону евро осуществляется как по решению самого государства-кандидата, так и по решению ЕЦБ и иных институтов ЕС.
Таким образом, в отличие от Федеральной резервной системы (ФРС) США, Банка Японии или Банка Англии ЕЦБ приходится предпринимать антикризисные мероприятия в рамках проводимой денежно-кредитной политики в экономической зоне, состоящей из многочисленных независимых государств, которые в определенной мере имеют свои независимые позиции, отвечающие их национальным интересам.
По мнению автора, пестрый состав стран Евро-зоны, национальные банки которых в определенных сферах вправе проводить независимую денежно-кредитную политику, и продолжающиеся интеграционные процессы достаточно серьезно осложняют функционирование ЕЦБ в рамках проводимой им единой денежно-кредитной политики.
Особо необходимо отметить разные уровни развития и структуры экономик стран - участниц Еврозоны. Этот вопрос остро встает после поэтапного вступления в нее новых стран - членов ЕС из Восточной Европы.
Таким образом, выработка единой денежно-кредитной политики, отвечающей интересам всех экономик, входящих в состав Еврозоны, является достаточно трудоемкой задачей, которая усложняется в условиях продолжающейся экономической и финансовой нестабильности.
Отсутствие общей финансовой политики в зоне евро - еще один из факторов, препятствующих эффективному централизованному регулированию ЕЦБ действий, направленных на преодоление кризисных явлений и стимулирование темпов экономического роста в Еврозоне и в ЕС в целом. В рамках Еврозоны каждая страна-участник помимо мер, предпринятых совместно с ЕЦБ, проводила свою антикризисную политику, которая не всегда соответствовала основным принципам и критериям, разработанным ЕЦБ на уровне Союза.
Таким образом, в силу определенной степени разъединенности зоны евро финансовая политика проводится на уровне каждого государства - члена зоны евро, что дает возможность каждой стране Еврозоны концентрироваться на собственных национальных приоритетах, а это зачастую может не отвечать общесоюзным интересам и негативно сказываться на проводимой ЕЦБ единой денежно-кредитной политике. Хотя в последнее время и были обозначены задачи, направленные на создание законодательной базы для проведения общей финансовой политики, на практике они пока не обязательны для исполнения.
Ситуация усугубляется тем, что при сложной экономической и финансовой конъюнктуре каждая из стран Еврозоны в первую очередь стремится обеспечить стабильность внутри национального рынка и только после этого прилагает усилия для стабилизации экономической ситуации на территории всей Еврозоны.
В продолжение обсуждения ограниченных возможностей ЕЦБ для оперативного реагирования на происходящие изменения следует вернуться к нынешней структуре зоны евро, включающей различные страны со своими экономиками, парламентами и правительствами. И каждое государство имеет свои предпочтения касательно проводимой экономической и денежно-кредитной политики.
Формально ЕЦБ является независимой структурой (ст. 130 ДФЕС). В учредительных документах об институциональных механизмах для единой денежно-кредитной политики заложен принцип независимости ЕЦБ от политического влияния. Выводы многочисленных теоретических исследований, а также обширный эмпирический опыт показывают, что независимость ЕЦБ способствует поддержанию ценовой стабильности.
При осуществлении своих полномочий и обязанностей ни ЕЦБ, ни НЦБ, ни члены их руководящих органов не имеют права испрашивать или получать инструкции от учреждений или органов Союза, от правительства любой страны - члена ЕС или любого другого органа. Учреждениям и органам Союза, национальным правительствам также вменяется в обязанность соблюдать этот принцип и не пытаться оказывать влияние на членов руководящих органов ЕЦБ.
Имеются и другие гарантии независимости Евросистемы и руководящих органов ЕЦБ. Например, ЕЦБ отдельно от Европейского Союза
ведет собственную систему счетов. У ЕЦБ имеется свой бюджет, а его капитал формируется за счет подписанных обязательств и выплат НЦБ стран Еврозоны. Кроме того, независимость Евросистемы обеспечивается положением Договора, запрещающим ЕЦБ в той или иной форме выдавать кредиты государственному сектору8.
И все же, по мнению автора, решения, принимаемые этой европейской структурой, в той или иной степени подвержены влиянию позиций отдельных стран - участников зоны евро. Это может быть объяснено тем, что ЕЦБ не имеет собственного обширного опыта и давней истории. Это учреждение основано на практике и опыте каждой из стран, что непременно накладывает свой отпечаток на курс проводимой общей денежно-кредитной политики.
Другими словами, при принятии того или иного решения в рамках единой денежно-кредитной политики разные страны - члены Еврозоны могут преследовать разные цели и иметь различные взгляды на решение проблемы. В таких условиях происходит как минимум замедление принятия экстренных решений, а как максимум - решения вовсе не принимаются, что негативно влияет на ситуацию в целом.
Фактором, доказывающим это, является состав Совета управляющих и механизм принятия решений по единой денежно-кредитной политике. Как известно, Совет состоит из шестерых членов Исполнительного совета и управляющих НЦБ стран -участников Еврозоны. Причем следует отметить, что в Совете управляющих право голоса имеют только 15 управляющих. Однако в обсуждении и принятии решений по единой денежно-кредитной политике принимают участие управляющие всех НЦБ стран - участников Еврозоны. Таким образом, принимаемые решения в той или иной степени могут быть подвержены индивидуальной позиции голосующих председателей НЦБ.
А вот ФРС США, в отличие от ЕЦБ, имеет обширный опыт, берущий начало в 1920-х гг. Однако для оперативного регулирования рынка и принятия антикризисных мер использование его, как и опыта стран - участниц ЕС, представляется нецелесообразным. По мнению экс-президента ЕЦБ Жана-Клода
8 Ст. 123 договора запрещает ЕЦБ и НЦБ финансировать бюджетный дефицит с помощью денежно-кредитной политики, в частности путем использования «механизмов овердрафта или любых других кредитных механизмов, имеющихся в ЕЦБ или НЦБ государств - членов Еврозоны».
Трише, «ЕЦБ является ответственным за проведение денежно-кредитной политики абсолютно нового экономического образования - ЕС» [2].
Таким образом, ЕЦБ не имеет достаточного опыта и не располагает большим количеством инструментов, необходимых для антикризисного регулирования, так как за всю историю своего существования этот европейский институт впервые встречается с такой ситуацией на практике.
Развитие ЕЦБ в качестве руководящего органа при проведении денежно-кредитной политики шло сравнительно быстрыми темпами в основном благодаря эффективным действиям самого банка. Однако не следует забывать, что важную роль в этом процессе сыграло продолжавшееся в последние несколько лет стабильное развитие экономик стран Еврозоны. Это благоприятствовало укреплению позиций ЕЦБ. С другой стороны, благоприятные условия, позволявшие успешно добиваться основной цели ЕЦБ, а именно поддержанию стабильности цен, косвенно воспрепятствовали осуществлению значимых структурных реформ в зоне евро в силу отсутствия такой необходимости в краткосрочной перспективе.
Как уже было отмечено, первоочередной задачей Евросистемы является поддержание стабильности цен в зоне евро9. Поддержание стабильности цен позднее было определено как поддержание уровня гармонизированного индекса потребительских цен в пределах 2,0 % в год10. Таким образом, уровень инфляции в Еврозоне служит в качестве основного показателя стабильности цен.
Все же ЕЦБ больше внимания уделяет вопросам, связанным с инфляцией и стабильностью цен, в то время как в составе первоочередных целей ФРС США указаны поддержание высоких темпов экономического роста, повышение уровня занятости и в целом ответственность за общий экономический климат страны11.
Однако при разработке курса денежно-кредитной политики ЕЦБ основывается на основных экономических показателях, полученных по ре-
9 Ст. 127 договора об учреждении ЕЭС начинается со слов: «Первоочередной задачей ЕСЦБ является поддержание стабильности цен».
10 Официальное определение такого подхода было осуществлено в 2003 г.
11 Акт ФРС устанавливает, что ФРС должен «достигать цели по максимальной занятости населения, стабильности цен и регулировать ставку рефинансирования в долгосрочной перспективе» (Акт ФРС, раздел 2А).
зультатам проводимого в банке анализа данных. Он осуществляется на основе так называемой «двухбазовой концепции» (two-piПarframework). Полученные сведения используются не только на стадии разработки курса проводимой политики, но и позже - для проверки действий ЕЦБ с точки зрения их эффективности и соответствия сложившейся конъюнктуре. Концепция называется двухбазовой, так как состоит из двух частей: экономического анализа и валютного анализа.
В рамках экономического анализа проводится оценка определяющих краткосрочных и среднесрочных факторов формирования уровня цен. Очевидно, что в течение последних нескольких лет до экономического кризиса этот тип рассмотрения играл важную роль в процессе принятия решений ЕЦБ. Банк успешно справлялся с задачей поддержания стабильности цен. Однако в течение последних полутора лет для сдерживания инфляции и поддержания определенного уровня цен в кратко- и среднесрочной перспективах перед ЕЦБ встала необходимость уделить больше внимания детальному анализу основных экономических показателей зоны евро - как всех стран ЕС в целом, так и некоторых проблем стран в отдельности.
В экономический анализ, проводимый ЕЦБ, включается по возможности максимальное количество различных факторов, которые так или иначе могут повлиять на процесс формирования цен в краткосрочной перспективе, таких как соотношение спроса и предложения, ценовые индикаторы, уровень занятости населения, результаты проводимой налоговой политики, а также платежный баланс в Еврозоне.
В то время как экономический анализ направлен на изучение факторов, влияющих на формирование цен в краткосрочной перспективе, валютный анализ основывается на исследовании в среднесрочной и долгосрочной перспективах таких показателей, как совокупность элементов денежной массы в зоне евро, а также различных данных, полученных из государственных учреждений.
Несмотря на то, что на ЕЦБ непосредственно не возложена обязанность поддерживать темпы экономического роста и уровень занятости населения, при выполнении своих задач он проводит мониторинг общего финансово-экономического состояния экономик зоны евро и способствует проведению общей экономической политики в Союзе, которая также включает цели, схожие с изложенными в Акте
ФРС, такие как «достижение высокого уровня занятости... устойчивого и не инфляционного роста, высокой конкурентоспособности и конвергенции экономик».
Таким образом, в ДФЕС устанавливается четкая иерархия целей ЕЦБ, причем первостепенное значение придается ценовой стабильности. Авторы ДФЕС поясняют, что это самый важный вклад, который может внести денежно-кредитная политика в создание благоприятных экономических условий и достижение высокого уровня занятости. В ходе дискуссий вокруг конституции ЕС некоторые политики предлагали включить названные цели в обязанности ЕЦБ. Нельзя утверждать, что деятельность банка сосредоточена только на поддержании стабильности цен, тем не менее в отличие от ФРС основными индикаторами для ЕЦБ при выработке своей политики являются инфляционные прогнозы в зоне евро.
Поддержание финансовой стабильности в нынешней плотно интегрированной Европейской банковской системе является задачей не из легких. При нормальном состоянии экономики финансовая стабильность в зоне евро поддерживается соответствующими национальными институтами стран - членов зоны евро. Так, на национальные правительства возложена ответственность за финансовое урегулирование кризисных ситуаций в банковской сфере.
Однако в сегодняшних условиях озвучиваются различные противоречивые мнения о роли центральных банков в установлении и поддержании финансовой стабильности. Не стоит забывать, что к оценке эффективности такой роли следует применять различные подходы, так как в одном случае речь может идти о роли ФРС в мононациональной экономике США, а в другом - о роли ЕЦБ на многонациональном валютном рынке зоны евро.
Очевидно, что ни положения Акта ФРС, ни ДФЕС не ограничивают возможности центральных банков в поддержании стабильного развития экономик. Тем не менее существуют некоторые значимые различия, так как в случае возникновения чрезвычайных ситуаций на финансовых рынках в отличие от ФРС США ЕЦБ должен сконцентрироваться не на оперативном решении возникших проблем, а на предотвращении и снижении негативного влияния происходящих процессов на всех остальных участников Еврозоны. Это положение закреплено ДФЕС, предусматривающим ответс-
твенность Европейского центрального банка за поддержание стабильности на территории всего сообщества.
Проведение общей денежно-кредитной политики, которая отвечала бы интересам всех стран -участниц Еврозоны, не только представляется сложным политическим процессом, но и имеет определенные юридические и законодательные препоны.
Децентрализованная Евросистема, включающая региональные центральные банки с правом голоса в процессе принятия решений, частично объясняет причину отсутствия у ЕЦБ возможности оперативно реагировать на возникшие задачи. С точки зрения права голоса позиция Исполнительного совета банка в рамках Евросистемы сравнительно слаба [1]. Это является не единственным ограничивающим фактором для Исполнительного совета, так как он не имеет полномочий утверждать бюджет Европейского центрального банка, который должен быть окончательно одобрен Советом управляющих.
Как показывает практика, ЕЦБ не уполномочен контролировать значительную часть деятельности НЦБ Еврозоны, и в большей своей части они остаются независимыми структурами. Европейский центральный банк может ограничить некоторые действия национальных центральных банков, если они противоречат основным целям и задачам Евро-системы, однако такое решение может быть принято Советом управляющих большинством голосов в две трети.
В целом существующие ограничения в деятельности ЕЦБ являются результатом децентрализованной системы банков, в которой он функционирует. При стабильных экономических условиях национальные центральные банки занимают позиции, схожие с позицией Европейского центрального банка, нацеленной на достижение общих целей. Однако в последнее время с учетом условий экономического кризиса национальные банки действуют автономно, так как для спасения национальных экономик, испытывающих значительные трудности, они зачастую вынуждены отказаться от основополагающих принципов, таких как поддержание стабильности цен, что идет вразрез с позицией ЕЦБ.
Таким образом, неэффективность действий Европейского центрального банка предоставляет больше возможностей национальным банкам для проведения собственной денежно-кредитной по-
литики, отличной от той, которую проводит ЕЦБ. Перечисленные факторы должны быть учтены при принятии соответствующих решений в будущем, так как более высокий уровень сплоченности и централизованности Еврозоны будет положительно сказываться на эффективности проводимой общей денежно-кредитной политики.
Список литературы
1. De Haan Jacob Eijffmger, Sylvester C. W. and Waller Sandra. The European Central Bank Credibility, Transparency, and Centralization. The MIT Press, Cambridge, Massachusetts. 2005.
2. URL: http://www. oecdobserver. org/news/ fullstory. php/aid/1516/European_monetary_policy. html.
6-9 января 2012 г. в гостиничном комплексе «Измайлово» (г. Москва) состоится
международная олимпиада для студентов и школьников Эрудиты"' России и зарубежных стран
«Эрудиты Планеты - 2012»
Планеты
Дополнительная информация по телефонам: (495) 979-96-19, 979-93-90, 8-901-524-03-50 (53), а также e-mail: mail@erudites.ru либо dsp08@list.ru. www.erudites.ru
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения ' 37
