CC BY
0
Введение
К формированию архитектуры публичных финансов в условиях глобальных рисков и неопределенности, как ни к какому иному институту финансовой системы, предъявляются требования пропорциональности и сбалансированности. Это суть средства налогоплательщиков, и они должны обеспечивать финансирование услуг экономики общественного сектора, сопоставлять налоговую нагрузку на национальную экономику с расходными обязательствами публично-правовых образований каждого уровня. Таким образом, государственная бюджетная политика должна регулировать финансовые потоки между секторами национальной экономики, формировать публичные финансы и обеспечивать решение социально-экономических задач по предоставлению коллективных и индивидуальных благ. Регулирующим и контролирующим инструментом ее реализации выступает бюджетный дефицит (профицит).
Бюджетный дефицит выступает сложным комплексным финансово-экономическим понятием, в котором отражаются пропорции бюджетной системы, взаимосвязи между потоками доходов публичного управления и потребностями общественного сектора экономики, обеспечивающим эффективную реализацию всех функций государства и местного самоуправления. Таким образом, бюджетный дефицит – это своего рода результат и критерий эффективного взаимодействия публичной власти с производственной и социальной сферами, банковской системой, финансовым рынком, мировой экономикой.
Цель данной публикации – анализ и оценка оптимальных способов финансирования дефицита местного бюджета в условиях действия современных глобальных вызовов.
Объектом исследования будут являться бюджеты муниципальных образований ряда муниципалитетов Свердловской области, имеющие разные экономические возможности и апробированный перечень лучших практик финансирования дефицита местного бюджета и реструктуризации муниципального долга в течение последних отчетных лет.
Задачи исследования:
• анализ и обобщение научных подходов к понятию и причинам бюджетного дефицита для формирования оптимальной политики бюджетного дефицита на муниципальном уровне;
• оценка эффективности привлечения источников финансирования дефицита местного бюджета в условиях неопределенности, вытекающей из действия глобальных вызовов;
• анализ контрольных показателей ряда местных бюджетов на территории Свердловской области, динамики муниципального долга в разрезе капитального и текущего на базе данных 2020–2024 гг.;
• характеристика лучших практик управления муниципальными долговыми обязательствами в условиях неопределенности;
• формулирование практических рекомендаций для органов местного самоуправления в целях достижения параметров эффектности управления дефицитом местного бюджета и муниципальными долговыми обязательствами в условиях социально-экономической неопределенности.
Методология
Информационная база. Методы исследования, используемые в публикации: институциональный, компаративный, сравнительный и контент-анализ, обобщения, экспертная оценка. Информационной базой послужили контрольные показатели проектов бюджетов муниципальных образований Свердловской области со статусом решений представительных органов местного самоуправления, полученные автором из официальных источников; результаты фасилитации со специалистами финансовых управлений при проведении вебинара в рамках повышения квалификации муниципальных служащих (март 2024 г.).
Анализ. Как параметр бюджета, дефицит означает соответствующую потребность в дополнительных и зачастую заемных источниках финансирования расходных обязательств системы публичного управления или государства. Обратное ему явление – бюджетный профицит – это запланированный или сформировавшийся излишек финансовых ресурсов государства над его расходами. Зачастую присутствует и бюджетное равенство.
Как показывает практика, наличие бюджетного дефицита любого из бюджетов в секторе публичных финансов может вызываться широким комплексом причин финансового, экономического и политического характера: глобальными вызовами; кризисными явлениями в мировой и национальной экономике; нестабильностью цен мирового рынка; неэффективностью курса реформ и политики центрального правительства; форс-мажорными обстоятельствами.
Как показатель и явление бюджетный дефицит реализует распределительную, фискальную, стимулирующую и контрольную функции, проявляющиеся в узком сегменте функционирования публичных финансов: деятельность публичной власти на финансовом рынке; технологии бюджетного планирования.
Распределительная (перераспределительная) функция состоит в распределении части финансовых ресурсов общества в распоряжение публично-правовых образований разного уровня и статуса сверх нормируемых пропорций. Фискальная функция дефицита бюджета – формирование определенного добавочного фонда централизованных бюджетных ресурсов за счет заемных, неиспользуемых средств других институтов финансовой системы. Стимулирующая функция реализуется в создании стимулов для публичной власти, организаций и граждан как частных субъектов экономических отношений для вовлечения в отношения финансового рынка и инвестиционных процессов при привлечении источников финансирования дефицита. Контрольная функция отражает необходимость достижения сбалансированности финансирования государственных (муниципальных) услуг и доходных возможностей государства, ограничения централизации и огосударствления финансовой системы, изъятия части валового внутреннего продукта (ВВП) посредством налогов.
По мнению автора, в многоуровневой и централизованной бюджетной системе, каковой является бюджетная система России, нередко возникают противоположные и неоднозначные явления: на федеральном уровне бюджетный дефицит может последовательно снижаться, а на региональном, муниципальном – расти. Поэтому, несмотря на декларированную самостоятельность территориальных бюджетов (субъектов РФ и местных), регулирование бюджетных дефицитов должно строиться на единой концептуальной основе и достигаться эффективным взаимодействием всех публично-правовых образований в архитектуре публичных финансов.
Следует помнить, что дефицит бюджета не является однозначно негативным явлением, его специфика и размеры оцениваются с учетом причин возникновения, стоимости и целей использования мобилизуемых источников его финансирования. В большинстве стран мира федеративного устройства реализуется экономическая политика, использующая кейнсианские (неокейнсианские) методы дефицитного бюджетного финансирования экономического роста, стимулирования инвестиций в наукоемкие технологии, программы создания новых рабочих мест и социальной поддержки населения. В российской же бюджетной политике проблемы бюджетного дефицита связаны чаще всего с задачами таргетирования инфляции и необходимости оптимизации обслуживания долговых обязательств публично-правовых образований.
В теоретических подходах упомянутых выше научных школ по отношению к бюджетному дефициту различают два типа бюджетно-налоговой политики, формируемой на государственном и локальном уровне: стимулирующая и ограничивающая,.
Стимулирующая бюджетно-налоговая политика имеет своей целью преодоление циклического спада национальной экономики и предполагает увеличение государственных (муниципальных) расходов, снижение налогов или комбинирование этих мер, что, как следствие, ведет к увеличению бюджетного дефицита. В долгосрочном периоде политика снижения налогов может привести к росту бюджетного потенциала (снижению дефицита) за счет расширения финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов и накопления капитала, росту поступлений налоговых доходов от стимулирования бизнеса.
Ограничивающая бюджетно-налоговая политика (фискальная рестрикция) лимитирует циклический подъем экономики путем снижения бюджетных расходов (сокращение дефицита или его полная нуллификация), увеличения налогов или сочетания этих мер. В краткосрочной перспективе такой тип бюджетной политики позволяет снизить инфляцию спроса за счет роста безработицы и спада производства. В долгосрочной перспективе, особенно при минимизации государственных (муниципальных) инвестиций, ограничивающая политика в сочетании с жесткой денежно-кредитной и при малоэффективном государственном регулировании создает предпосылки для снижения экономического потенциала. Зачастую это выступает реальностью переходной (транзитивной) или мобилизационной экономики.
По мнению автора, при действии глобальных факторов нестабильности приоритеты должны закрепляться за стимулирующей политикой, что позволит публично-правовым образованиям и российским товаропроизводителям быстрее преодолеть все негативные последствия ограничения финансово-хозяйственной деятельности.
В теоретико-методологических подходах различают определенные виды бюджетного дефицита. Если бюджетный дефицит возникает вследствие необходимости осуществления крупных государственных (муниципальных) капиталовложений в развитие экономики и социальной инфраструктуры или в результате чрезвычайных обстоятельств (ликвидация стихийных бедствий, антитеррористические мероприятия и т. п.), этот дефицит считается структурным и необходимым для проведения обоснованной государственной (муниципальной) политики по стабилизации национальной экономики и защите интересов общества, когда текущих расходов бюджетов недостаточно. Наряду со структурным выделяют и циклический дефицит (излишек), который отражает колебания рыночной конъюнктуры. Тогда одной из основных задач бюджетно-налоговой политики является формирование системы встроенных стабилизаторов экономики, которые позволили бы ослабить эффекты колебательных явлений как в потреблении, так и в накоплении сектора домохозяйств, организаций и публичного управления,.
При дискреционной бюджетно-фискальной политике, характеризующейся целенаправленным изменением величин государственных (муниципальных) расходов, налогов и бюджетного сальдо (дефицита или профицита), в период спада создается дефицит бюджета для увеличения бюджетных расходов (например, на производственные инвестиции с целью создания новых рабочих мест). В период циклического подъема рыночной экономики целенаправленно планируется бюджетный профицит, то есть сдерживаются государственные расходы и повышаются налоги, в результате чего в бюджет поступает больше доходов.
В нестабильной социально-экономической ситуации бюджетные дефициты (профициты) возникают как в силу общих причин, так и под воздействием специфических особенностей государственной (муниципальной) экономической политики [1].
Бюджетные дефициты различных видов возникают также вследствие особенностей экономического и финансового состояния региона, локальной территории, определяемой его экономической специализацией, уровнем развития налогового потенциала, природно-географическим расположением и другими факторами [2].
Существует разнообразие источников финансирования бюджетного дефицита в условиях экономического роста и наличия достаточной массы не вовлеченных в реальный инвестиционный процесс средств населения, коммерческих банков и финансового рынка. Основные критерии их классификации в соответствии с нормативно-правовой базой России и практикой применения представлены ниже.
В новейших условиях абсолютное большинство регионов и муниципальных образований России имеют бюджетные дефициты [4, с. 15–17] как в рамках проекта бюджета, так и по его исполнению. Таким образом, при организации бюджетного процесса они активно планируют источники финансирования дефицита своего бюджета и управляют своими долговыми обязательствами, что является следствием наличия долговременного и структурного дефицита. Следует отметить, что основными особенностями финансирования дефицитов местных бюджетов являются: высокая зависимость от регионального уровня при планировании своих расходов; ограничение (запрещение) их доступа к внешним источникам; высокие риски неплатежеспособности муниципальных заемщиков. Причинами роста дефицита местного бюджета может выступать: несоответствие между затратами на реализацию вопросов местного значения и собственными доходами; долг муниципального образования перед естественными монополиями; обязанность увеличения социальных выплат в силу делегирования полномочий от регионального уровня и другое.
Нормативно-правовая база Российской Федерации, в частности Бюджетный кодекс, предусматривает как внутренние, так и внешние источники финансирования дефицитов местных бюджетов, большинство из которых носит заемный, а значит платный, возвратный характер. Оценим эффективность их использования органами местного самоуправления в текущих условиях с позиции возможности привлечения и стоимости обслуживания.
Сравнительный анализ показывает, что в современных условиях с ростом ключевой ставки Банка России до 16% существенно возросла стоимость обслуживания заемных средств в качестве источников финансирования дефицитов бюджетов, особенно по банковским кредитам, что затрудняет деятельность исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по обслуживанию текущего дефицита при исполнении местного бюджета.
Проанализируем представленные теоретико-правовые положения на примере бюджетов ряда муниципальных образований Свердловской области. Выборка местных бюджетов для объективности анализа включает малые, средние и большие города, в том числе г. Екатеринбург, дефицит которого и объемы муниципальных долговых обязательств будут рассмотрены в более продолжительной динамике. Здесь представлены северные высокодотационные муниципалитеты, практически без налогового потенциала, моногорода с организациями металлургического комплекса и муниципальное образование со статусом закрытого административно-территориального образования (ЗАТО). По правовому статусу – это городские округа (ГО) и 1 – муниципальный район.
Данные таблицы 3 демонстрируют преобладание безвозмездных перечислений в структуре доходов (от 79,6 – 64%), низкую долю налоговых доходов (от 33,4 – 18,2%), сходные приоритеты расходов (образование, ЖКХ, национальная экономика, социальная политика), тенденции по уменьшению размера дефицита местного бюджета, реструктуризации долговых обязательств. Дефицит местного бюджета утвержден в пределах лимита и колеблется от 0,01% собственных доходов (минимум) до 8,4% (максимум). Только одно муниципальное образование из списка в современных условиях формирует сбалансированный бюджет – г. Новоуральск. Из анализируемых 10 муниципалитетов муниципальный долг растет только у одного – Артемовский ГО, 2 из 10 полностью закрыли долговые обязательства, 3 из 10 – не привлекают кредиты банков, не привлекают в текущем году и реструктуризируют бюджетные кредиты. Структуру муниципального долга формируют в основном муниципальные гарантии, предоставленные организациям сферы ЖКХ, общественного транспорта, содержания муниципальных автодорог и другим, отвечающим за социально значимые услуги и привлеченные из бюджета Свердловской области бюджетные кредиты. Оценка уровня долговой устойчивости муниципальных образований в Свердловской области осуществляется и из рассмотренных 10 муниципалитетов 4 имеют высокий уровень, 2 – низкий, 4 – средний уровень.
Отдельно проанализируем размер и структуру источников финансирования дефицита бюджета г. Екатеринбурга как муниципального образования, имеющего передовые практики управления муниципальными финансами.
Бюджет города Екатеринбурга за последние 3 года показывает рост суммы дефицита бюджета, преобладание в источниках его финансирования остатков средств на счетах по учету средств бюджета, отказ от привлечения банковских кредитов. Самая большая цифра дефицита наблюдается в 2024 г. при финансировании его только за счет двух самых экономичных источников.
Привлечение заемных источников финансирования дефицита местного бюджета сформировало долговые обязательства в рамках муниципального внутреннего долга.
Как видно, объем муниципального долга последовательно снижается, причем как по сумме капитального (от начала займов на последнюю отчетную дату), так и текущего долга – ежегодные расходы на обслуживание. За анализируемый период объем муниципального долга снизился на 91,3%, причем существенно в 2024 г. Расходы на обслуживание долговых обязательств были оптимизированы от 1 до 0,064 млн руб. Данные параметры показывают высокий уровень долговой устойчивости муниципального образования и реализацию задач прозрачного и эффективного управления муниципальными долговыми обязательствами.
Результаты
Таким образом, критериями эффективного управления дефицитом местного бюджета и управления муниципальными долговыми обязательствами в условиях неопределенности будет считаться планирование сбалансированного местного бюджета (или минимальный его размер), сокращение объемов капитального и текущего муниципального долга за счет его реструктуризации и привлечения при необходимости наиболее «дешевых» заемных источников, управление средствами на счете местного бюджета в процессе его исполнения.
В качестве резюме укажем, что в условиях действия внешних глобальных вызовов политика бюджетного дефицита на муниципальном уровне должна ориентироваться, по мнению автора, на следующие практические рекомендации:
• формирование по возможности сбалансированных местных бюджетов с учетом располагаемых собственных доходов и объема межбюджетных трансфертов или с минимальным значением дефицита в пределах лимита Бюджетного кодекса РФ – до 10%;
• привлечение в качестве источников финансирования дефицита местного бюджета бюджетных кредитов и остатков на счетах бюджета при минимизации или полном отказе от кредитов коммерческих банков;
• организация при наличии соответствующих инвесторов муниципальных займов для юридических и физических лиц долгосрочного характера [5] с плавающей доходностью на уровне ключевой ставки банка России;
• реструктуризация муниципального внутреннего долга на предстоящие 3 года за счет пролонгации и унификации видов долговых обязательств, оптимизация расходов на обслуживание долговых обязательств с учетом лимитов долговой емкости местного бюджета.
В концептуальном плане бюджетная политика в области государственных (муниципальных) расходов должна быть связана со снижением доли непроцентных (незаемных) расходов в ВВП и общим ограничением расходов консолидированного бюджета РФ уровнем примерно 26,6% ВВП.
Целесообразно также, на взгляд автора, пересмотреть политику ограничения и понижения относительной доли непроцентных расходов в доходах бюджетной системы и использовать возможности регулируемого бюджетного дефицита как в целях более ощутимой поддержки видов экономической деятельности в области импортозамещения и в рамках новой диверсификации на внешнем рынке, так и вложений в человеческий капитал – инвестиций в инфраструктуру здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта. ■
