CC BY
22
оценивание деятельности образовательных учреждений как составляющая управления качеством образования: состояние, проблемы, перспективы развития
I О.Ф. Батрова
Аннотация. В статье анализируется состояние, рассматриваются проблемы и перспективы развития системы оценивания деятельности образовательных учреждений в Российской Федерации. Новизна предлагаемого подхода связана с определением механизмов управления качеством образования, работающих в традиционных (лицензирование, государственная аккредитация) и относительно новых процедурах оценивания (обсуждение публичного доклада, общественная (общественно-профессиональная) аккредитация, рейтингование образовательных учреждений). Описаны два таких механизма, условно названные механизмом внешнего контроля и стимулирования и механизмом согласования. Показана необходимость их сочетания при проектировании территориальной системы оценивания деятельности образовательных учреждений
Ключевые слова: общественно-государственное оценивание деятельности образовательных учреждений, лицензирование, государственная аккредитация, общественная аккредитация, публичный доклад, рейтингование образовательных учреждений, общественная (общественно-профессиональная) экспертиза деятельности образовательных учреждений, механизмы управления качеством образования.
Summary. The article examines the state, challenges and prospects for the development of a system of evaluating the activities of educational institutions in the Russian Federation. The novelty of the proposed approach is related to the definition of certain mechanisms for quality management education, working in traditional (licensing, state accreditation) and the relatively new estimation procedures (for a discussion of the report public, the public (public professional) accreditation, ratings of educational institutions). The two mechanisms, the so- called external controls and incentives and the mechanism for coordination are described here. The need for their combination in the design of the territorial system of evaluating of the activities educational institutions is shown in the article.
Keywords: public-state evaluation of educational agencies, licensing, state accreditation, public accreditation, public report, ratings of educational institutions, public (public-vocational) examination of the activities of educational institutions, mechanisms for quality management education.
НАУКА, ОБРАЗОВАНИЕ, ТЕХНОЛОГИИ
Оценивание — неотъемлемая составляющая управления. Оно представляет собой процесс принятия решения (вынесения оценочного суждения — оценки) по итогам контроля. Оценка всегда апеллирует к ценности, а значит, возникает проблема аксиологической предзаданности показателей и критериев оценивания, их зависимости от взглядов, приоритетов оценивающего субъекта. Особенно ярко это проявляется в гуманитарной сфере.
Субъективность оценок деятельности образовательных учреждений большинством воспринимается как недостаток, который невозможно преодолеть, но необходимо нивелировать (повысить объективность). Однако если взглянуть на ситуацию не с точки зрения «строгого беспристрастного судьи», а с точки зрения менеджера, занимающегося управлением качеством образования, разность оценок отражает разнообразие требований к образованию, позволяет изучить их. Последнее необходимо, поскольку само понятие качества образования и практические меры по его повышению подразумевают развитие в сторону все более полного соответствия потребностям общества и личности: социальным, экономическим, культурным.
Принцип государственно-общественного характера управления системой образования Российской Федерации был сформулирован уже в первой редакции Закона «Об образовании» от 10 июля 1992 г. Однако долгое время он оставался лишь декларацией. В начале XX в. идея получила развитие в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. В документе указывалось,
что «в процессе модернизации образования предстоит обеспечить, во-первых, открытость образования как государственно-общественной системы и, во-вторых, переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли всех субъектов образовательной политики и их взаимодействия». На уровне образовательных учреждений (ОУ) начали создаваться попечительские советы. При этом инициатива обычно исходила от руководства, учреждаемые органы не наделялись реальными управленческими полномочиями. Преимущественно они занимались организацией оплаты дополнительных образовательных услуг, привлечением средств на развитие материально-технической базы, контролем их расходования и т. п. Понятно, что такая реализация идеи государственно-общественного управления не могла решить задачу обеспечения открытости образования как необходимого условия повышения его качества.
Что же изменилось сегодня? Анализ степени готовности общественности к участию в оценивании деятельности образовательных учреждений и опыта ее организации в регионах РФ дает основания говорить о наличии у различных социальных групп интереса к системе образования. В то же время общественность слабо организована (особенно родительская) и не всегда компетентна в рассматриваемом вопросе, что приводит к пассивности, неспособности реально влиять на систему образования. Ряд общественных организаций нацелен на эпизодическое взаимодействие с образовательными учреждениями. Часто оно организуется в целях лоб- 1 / 2009
бирования собственных интересов, создания благоприятного социального имиджа.
Организационно расширение участия общественности в оценивании деятельности ОУ сегодня обеспечивается включением ее представителей в экспертные комиссии, проводящие лицензирование и государственную аккредитацию, развивается институт общественно-профессиональной аккредитации, публичной отчетности, независимого рейтингования образовательных учреждений. Теоретический анализ механизмов управления качеством образования, которые «включает» каждая из перечисленных процедур, позволяет выделить два принципиально различных подхода.
Первый условно назван механизмом внешнего контроля и стимулирования. Оценивание в этом случае носит внешний характер, функции субъекта и объекта жестко разделены. Основным стимулом совершенствования деятельности является принятие по результатам проверки и их оценке административных решений в отношении ОУ. Неизбежным побочным эффектом — стремление ОУ показать свои сильные стороны и скрыть слабые, не обсуждать проблемы и недостатки.
Идея организационного отделения процесса осуществления деятельности от ее оценивания получила распространение за рубежом в конце 60-х гг. как «система программирования, планирования и финансирования». В ее основе лежит принцип проверок и балансов. Логика здесь следующая: поскольку основная задача оценивания — обоснование бюджета следующего года, а человеку свойственно нежелание заниматься самокритикой, объективная самооценка невозможна, и оце-
нивание должна осуществлять независимая организация. Однако нельзя путать следствие и причину: нельзя считать, что «нежелание заниматься самокритикой» имманентно человеческой природе, и поэтому требуется внешний контроль; необходимо понимать, что подобный контроль сам провоцирует защитные реакции.
В настоящее время в чистом виде механизм внешнего контроля реализован в таких, ставших уже привычными, процедурах оценивания деятельности ОУ, как лицензирование и государственная аккредитация.
Конечно, когда речь идет о финансировании, поощрении или наказании функцию, оценивания должно осуществлять отдельное подразделение, которому никакие ограничения не мешают давать честные оценки. В этом отношении такая стратегия не вызывает возражений. В плане собственно оценивания при ее применении возможен выход на дифференцированную оценку (соответствие минимальным требованиям «стандартов» и оценка качества со встроенными механизмами стимулирования эффективно работающих ОУ). Именно такой подход реализован в рамках Приоритетного национального проекта «Образование» (ПНПО) и других конкурсов. Участие общественности в этом случае необходимо, прежде всего, для обеспечения прозрачности и надежности оценивания.
Второй механизм условно назван механизмом согласования. Он основан на тесной кооперации исполнителя и оценщика. Оценивание строится как совместная деятельность внешних экспертов, администрации, педагогического коллектива образовательного учреждения. Это позволяет оптимизи-
ровать интерпретацию полученных данных, снимает барьеры общения, защитные реакции. Результатом экспертизы обычно является не только количественная или квалиметричес-кая, но и качественная (описательная) оценка, дающая более полную и менее искаженную информацию. Стремление скрыть проблемы в этом случае отсутствует, поскольку результаты экспертизы не служат основанием для принятия административных решений типа присвоить или не присвоить ОУ тот или иной статус, поощрить или нет. Значимым также является включение в оценивание заинтересованных в повышении качества образования в конкретном образовательном учреждении, территориальном образовании людей: обучающихся, их родителей, представителей общественных и общественно-профессиональных организаций, органов местного самоуправления и т.п. При этом необходимо помнить, что механизм согласования работает эффективно в том случае, если ОУ само инициирует проведение экспертизы с целью анализа ситуации, определения направления и средств развития, формирования вариативной составляющей образовательной программы и т.п.
Каждый из механизмов имеет свои возможности и ограничения. Методики оценивания, строящегося на основе механизма внешнего контроля, отличаются «измерительно-испытательной направленностью». Они могут применяться для отбора, оценки ситуации, однако ставят оцениваемого в пассивную позицию ожидающего вердикта эксперта. Конечно, даже стандартное тестирование предметных знаний и умений может привести его участников к тем или иным открыти-
ям, но их вероятность значительно возрастает при создании специальных условий оценивания, переносе акцентов с контроля на консультирование.
Понимание механизмов оценивания деятельности образовательных учреждений приводит к выводу, что общественное участие в нем имеет смысл не столько в плане собственно контроля и оценки, сколько в плане общественной экспертизы, публичного обсуждения решений, принимаемых по ключевым вопросам функционирования и развития, выращивания партнерских отношений в образовании и партнерского отношения к образованию.
В настоящее время доминирующими в нашей стране являются процедуры внешнего контроля и стимулирования (лицензирование, аккредитация ОУ, рейтингование ОУ, в том числе в рамках конкурсов). Оценочные процедуры, в основе которых лежит механизм согласования, в отечественном образовании представлены слабо. В той или иной мере они могут быть реализованы при развитии практики публичной отчетности и общественной (общественно-профессиональной) аккредитации. Все зависит от того, какое направление развития данных процедур будет выбрано.
Дело в том, что относительно развития практики публичной отчетности руководителей ОУ существует два противоположных взгляда.
Первый: информация публичного отчета должна использоваться при проведении государственной аккредитации ОУ. В предельном случае речь идет о том, что аккредитация образовательного учреждения должна иметь форму публичной защиты с обязательным выступлением с докладом руково-
дителя образовательного учреждения и последующим его обсуждением.
Второй: публичный доклад адресован общественности, и обсуждение его должно носить неформальный характер, строиться как диалог общественности, администрации и органов самоуправления ОУ. Информация публичного доклада не может быть основанием для получения ОУ каких-либо привилегий или принятия санкций, поскольку это создает ситуацию «конкурсности» и не позволяет вести откровенное обсуждение существующих проблем.
Первое из названных направлений развития практики публичной отчетности предполагает ее построение на основе механизма внешнего контроля и стимулирования. Второе предусматривает включение механизма согласования. Существует и третье мнение, усредненное, ищущее баланс между описанными подходами.
Теоретический анализ альтернативных вариантов показывает, что организация общественного диалога-обсуждения публичного доклада в сравнении с использованием его информации при проведении государственной аккредитации создает лучшие условия для появления следующих эффектов:
• достижения договоренности с общественностью относительно целей развития ОУ;
• роста гибкости, открытости ОУ, его ориентированности на обучающегося;
• коррекции образовательного процесса с учетом требований потребителя;
• роста ресурса доверия и поддержки ОУ, развития социального партнерства (а в будущем и экономического);
• понимания совместной ответственности родителей и школы за судьбу ребенка (для общеобразовательных учреждений), обучающихся, педагогов и администрации за качество образования (для учреждений профессионального образования).
Таким образом, именно оценивание публичного доклада, строящееся на основе механизма согласования, может обеспечить диалог общества и системы образования. Использование процедуры обсуждения публичного доклада ОУ при проведении государственной аккредитации не просто недостаточно эффективно, но опасно. Конечно, данными доклада может пользоваться любой заинтересованный субъект, в том числе рейтинговые агентства, организации, занимающиеся оценкой качества образования, органы управления образованием и т.п., но речь идет только об опубликованном тексте. Публичный доклад должен содержать обязательную официальную информацию1, а вся дополнительная может публиковаться только по желанию образовательного учреждения, которое вправе сообщать о себе только лучшее. О недостатках же можно судить уже по тому, чего нет в перечне достоинств2. Процедура об-
1 См., например: Методические рекомендации по разработке, публикации и распространению аналитических докладов о состоянии и развитии систем образования национального, регионального и субрегионального уровней на основе статистики / [М.Л. Агранович и др.] — М.: Аспект Пресс, 2006. — 133 с
2 При этом необходимо помнить: идеальных школ не бывает, и недостатки, и достоинства относительны, зависят от взгляда оценивающего, его требований к условиям и результатам образовательного процесса.
21
1 / 2009
Преподаватель XXI
суждения должна оставаться неприкосновенной и, в некотором роде, закрытой.
Что же касается процедуры общественной аккредитации, то в соответствии с пунктом 25 статьи 33 Закона РФ «Об образовании» образовательные учреждения могут получать ее в различных российских, иностранных и международных общественных образовательных, научных и промышленных структурах. Она не влечет за собой дополнительных финансовых обязательств со стороны государства. По-видимому, в связи с этим и в силу неразвитости институтов гражданского общества в нашей стране, отсутствия признания их оценки в системе образования, общественная аккредитация пока слабо востребована. Последнее не означает, однако, отсутствия у данного института потенциала. Условием его раскрытия может стать разработка механизмов учета результатов общественной аккредитации в процедуре государственной аккредитации.
Данный путь, с нашей точки зрения, более перспективен, чем расширение участия общественности в государственной аккредитации за счет увеличения количества ее представителей в экспертной комиссии, расширения их функционала, дополнения перечня показателей государственной аккредитации разработанными с привлечением общественных институтов и перехода к их дифференцированной оценке1. Дело в том, что перечисленные изменения усложняют процедуру государственной аккредитации, делают ее более ресурсоемкой, могут про-
воцировать возникновение в образовательном учреждении психологической напряженности. Собираемый массив информации оказывается излишним для принятия решения об установлении (подтверждении) государственного статуса ОУ (его типа и вида). Конечно, дифференцированная и разносторонняя оценка деятельности позволяет органам управления образованием осуществлять стимулирование учреждений, занимающихся инновационной деятельностью, имеющих высокие показатели качества образования, даже если они не относятся по виду к лицеям, гимназиям, колледжам, университетам и т.п. И такие прецеденты в настоящее время существуют. Однако вопрос о целесообразности дифференцированной общественной оценки всех ОУ, а не только претендующих на дополнительное стимулирование, остается дискуссионным.
Вариант раздельного проведения государственной и общественной аккредитации при росте значимости последней за счет использования ее заключения в процедуре государственной аккредитации предполагает исключение дублирования деятельности государственных и общественных структур и в то же время организацию их взаимодействия, обеспечение сопряжения показателей оценивания. В настоящее время он представляет собой не только теоретическое построение. В октябре 2007 г. было принято решение о проведении двух проектов по отработке механизмов взаимодействия государственной и общественной системы оценки при аккредитации вузов.
1 Сегодня в процессе государственной аккредитации определяется только соответствие показателей минимальным требованиям.
Результат, по мнению экспертов, оказался положительным: государственная аккредитация стала более полной и последовательной, а государственные гарантии качества более надежны и обоснованны.
Несмотря на наличие прецедентов, следует признать, что организационные, методические, нормативно-правовые предпосылки взаимодействия институтов государственной и общественной аккредитации пока недостаточны. Однако в перспективе за счет использования двух взаимодополняющих механизмов управления качеством образования в процессе его оценивания1 именно такой вариант развития системы государственно-общественной аккредитации может лучше других решать задачи обеспечения объективности и прозрачности процедуры государственной аккредитации, стимулирования развития ОУ, роста их самостоятельности, обеспечения новыми средствами оценки качества образования2.
Развитие системы общественной (общественно-профессиональной) аккредитации образовательных учреж-
дений, ее взаимодействие с государственной аккредитацией, а также перспективы создания негосударственной системы оценки качества образования требуют решения многих вопросов и задач.
Во-первых, государство должно делегировать часть полномочий общественным (общественно-профессиональным) организациям и разработать нормативные основы признания результатов общественной аккредитации и негосударственной оценки качества образования при проведении государственной аккредитации.
Во-вторых, необходимо разработать требования к общественным (общественно-профессиональным) организациям, проводящим экспертизу образовательных программ и оценку качества образования, которые будут гарантировать профессионализм и объективность оценки, а также соответствие деятельности организации законодательству Российской Федерации и региональным законодательным актам.
В-третьих, необходимо обеспечить научно-методическую и организацион-
1 Механизма внешнего контроля и стимулирования как основы государственной аккредитации и механизма согласования как основы общественной аккредитации.
2 В настоящее время активное развитие практики общественной (общественно-профессиональной) аккредитации происходит в области высшего профессионального образования. Организованная в соответствии с международными требованиями общественная аккредитация ориентируется на оказание консалтинговых услуг, помощь образовательному учреждению в повышении эффективности деятельности: обеспечение конкурентоспособности выпускников на рынке труда и конкурентоспособности образовательного учреждения на рынке профессионального образования. Обычно процедура общественной аккредитации занимает продолжительное время в отличие от государственной, проводимой в сжатые сроки. По сути, речь идет об образовательном аудите по запросу образовательного учреждения. Недостатки, выявленные в ходе проверки, устраняются образовательным учреждением вплоть до достижения им установленных общественной профессиональной организацией стандартов качества образования, что и является основанием для выдачи свидетельства об общественной аккредитации. Таким образом, развивающаяся практика общественной аккредитации основывается на приоритетном использовании в оценочной деятельности механизма согласования. Если эта линия будет продолжена, а прецеденты дублирования содержания и организации общественной и государственной аккредитации устранены, то рассматриваемые процедуры будут органично дополнять друг друга и способствовать повышению качества образования.
но-правовую поддержку деятельности общественных (общественно-профессиональных) организаций по аккредитации и оценке качества образования.
Общественные (общественно-профессиональные) структуры, занимающиеся аккредитацией и оценкой качества образования, должны обязательно проходить процедуру внешней оценки и получить признание Рос-обрнадзора или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего управление в сфере образования. Это не значит, что государство будет руководить этой организацией. Речь идет о признании качества оценивания, соответствия деятельности организации законодательным и нормативным требованиям. В ином случае использование результатов общественной (общественно-профессиональной) аккредитации и оценки качества образования при проведении государственной аккредитации невозможно.
В общем виде компетенции независимых общественных (общественно-профессиональных) аккредитаци-онных структур могут быть сформулированы следующим образом:
• анализ и оценка качества образовательных услуг, предоставляемых образовательными учреждениями;
• помощь и содействие образовательным учреждениям в повышении эффективности, конкурентоспособности и устойчивости в различных направлениях их образовательной деятельности;
• принятие на себя ответственности по заверению общественности, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки и органов управления образованием на местах в
качестве образования в отдельно взятом образовательном учреждении.
Реализация данных полномочий требует специфической организации общественной (общественно-профессиональной) аккредитации, позволяющей проводить не только и не столько контроль, сколько консультирование, обсуждение, обучение сотрудников и администрации аккредитуемого ОУ. В качестве условия проведения общественной аккредитации можно ввести принцип неразглашения промежуточных результатов экспертизы, когда ОУ имеет возможность исправить недостатки, выявленные в процессе общественного контроля и оценки.
При разработке и совершенствовании нормативно-методической документации, обеспечивающей сопряжение процедур государственной и общественной аккредитации, важно разрешить существующее в действующих документах противоречие: сегодня общественно-профессиональные организации для проведения общественной аккредитации требуют наличия у образовательного учреждения статуса государственной аккредитации.
Истоки этого противоречия в том, что за основу при составлении документов были взяты американские и европейские образцы, в которых речь идет об аккредитации, проводимой региональными организациями в Америке или национальными агентствами в европейских странах. Эта процедура по сути аналогична лицензированию образовательных учреждений в Российской Федерации. В то же время аккредитация отдельных образовательных программ в зарубежных странах производится общественно-профессиональными агентствами и нацелена на проверку объема, уровня и
качества получаемого образования. Именно таким образом исключается дублирование: общественно-профессиональная аккредитация отдельных образовательных программ не противопоставляется государственной аккредитации образовательного учреждения в целом, а естественным образом дополняет ее.
Выход из сложившейся ситуации связан с принятием нескольких решений:
• условием прохождения общественной аккредитации должно стать наличие не государственной аккредитации, а лицензии на право образовательной деятельности (общественно-профессиональные организации должны внести соответствующие изменения в свои документы);
• в переходный период программная аккредитация может осуществляться либо государственными ак-кредитационными органами, либо признанными государством независимыми аккредитационными структурами с последующим рассмотрением их заключения при проведении государственной аккредитации;
• в перспективе проведение программной аккредитации может быть полностью передано признанным государством независимым аккредита-ционным структурам с последующим рассмотрением их заключения при проведении государственной аккредитации;
• в любом случае общественная (общественно-профессиональная) программная аккредитация должна не только определять соответствие минимальным требованиям государственных образовательных стандартов, но использовать более высокие стандарты качества.
Таким образом, развитие системы оценивания деятельности образовательных учреждений в настоящее время может пойти разными путями. Отечественные традиции в области управления тяготеют к административному решению вопросов, активному использованию механизма внешнего контроля и стимулирования. Если данный механизм сохранит, а тем более усилит свое доминирование в системе оценивания, мы рискуем получить достаточно противоречивый результат: систематический контроль деятельности образовательных учреждений, налаженная система предоставления вышестоящим органам информации при отсутствии изменений, направленных на обеспечение современного доступного и качественного образования. Данный сценарий способствует консервации состояния системы образования, поскольку не работает на формирование рынка образовательных услуг, ориентации на требования их потребителей. Управление качеством образования подменяется контролем.
Реальное управление качеством образования возможно лишь при развитии оценивания, в основе которого лежит механизм согласования, рациональном сочетании «развивающего» и «контролирующего» оценивания. Для того чтобы пойти по этому пути, необходимы немалые усилия и органов управления образованием, и самих образовательных учреждений. И самое сложное — понять, что качество образования возникает не из подконтрольности, а на основе доверия и откры-тости.П
