CC BY
27
РАЗДЕЛ III. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ
УДК 005.51:639.2(470+571)
Ю.С. Морозова
Камчатский государственный технический университет, Петропавловск-Камчатский, 683000 e-mail: mus@kamchatgtu.ru
ОТРАСЛЕВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ В РЫБОХОЗЯЙСТВЕННОМ КОМПЛЕКСЕ
Определены проблемы и перспективы реализации стратегического планирования в рыбохозяйствен-ном комплексе, обусловленные изменением федерального законодательства. Предложена схема организации стратегического планирования развития рыбной отрасли с использованием механизмов государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: рыбная отрасль, стратегическое планирование, отраслевое планирование, государственно-частное партнерство.
Y.S. Morozova (Kamchatka State Technical University, Petropavlovsk-Kamchatski 683003) Sectoral planning in the Russian Federation: prospects for implementation in the fisheries complex
Problems and prospects of implementation of strategic planning in the fisheries complex, due to a change in Federal legislation are identified. The diagram for organization of strategic planning in the fisheries sector using some mechanisms of the state private partnership is proposed.
Key words: fisheries sector, strategic planning, sector planning, state-private partnership.
Принятие в июне 2014 г. Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», безусловно, можно считать знаковым событием в формировании системы современного макропланирования. «Нормативный вакуум» в области планирования социально-экономических систем наблюдался на протяжении более чем пятнадцати лет: после принятия в 1995 г. Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» (с изменениями и дополнениями 1999 г.) других нормативных документов подобного уровня в стране не было, как не было и документов, регулирующих вопросы отраслевого планирования.
Вместе с тем новый федеральный закон, внося определенный вклад в решение отдельных организационных проблем государственного и муниципального планирования, очень слабо затрагивает вопросы стратегического планирования отдельных отраслей, сфер и видов экономической деятельности. Так, закон вводит понятие «отраслевого документа» стратегического планирования, под которым понимается «документ, в котором определены приоритеты, цели и задачи государственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного и муниципального управления Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования» [1].
С точки зрения теории планирования данное определение небезукоризненно и, даже принимая допущение о том, что законы не должны претендовать на некоторую степень научности, остается неясной формальная сторона вопроса: что понимается под «сферой управления» и как осуществлять плановые работы по отрасли? Понятие «сфера государственного и муниципального управления» законодательно не закреплено, а аналитические работы по «отрасли» выполнять практически невозможно после перехода от Общероссийского классификатора отраслей народного хозяйства (ОКОНХ) к Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОКВЭД).
До настоящего времени государственное стратегическое планирование рыбохозяйственно-го комплекса осуществлялось в форме доктрин, концепций, стратегий, программ и проектов. Все существующие документы целеполагания рассчитаны на плановый период до 2020 г.: «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года», «Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года» и «Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года». Прогнозы развития рыбохозяйственного комплекса разрабатывались Минэкономразвития РФ и региональными министерствами в рамках прогнозов социально-экономического развития соответствующей территории, а также существовали как отдельные отраслевые прогнозы, разрабатываемые научными организациями, в том числе подведомственными Росрыболовству. Документами программирования и планирования являлись целевые программы, предусматривавшие мероприятия по развитию рыбохозяй-ственного комплекса. Все они были разработаны на разные плановые периоды и в основном (за исключением госпрограммы РФ «Развитие рыбохозяйственного комплекса») должны быть завершены к концу 2015 г. На уровне субъектов РФ разрабатывались стратегии развития рыбного хозяйства регионов, а также программы по развитию рыбохозяйственного комплекса. Каждый субъект РФ самостоятельно определял порядок разработки стратегических документов и их содержание, а процедуры согласования стратегических документов субъекта РФ с документами федерального уровня часто носили лишь формальный характер.
Новое законодательство рассматривает весь процесс стратегического планирования как совокупность трех «подпроцессов»: целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования, определяя для каждого из них набор документов соответствующего уровня управления, общие требования к ним, полномочия и ответственность участников процесса.
Четкий перечень документов стратегического планирования на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальных образований представлен в законе по каждой процедуре страте-гирования: целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию. Отраслевые документы присутствуют только на федеральном уровне, где они определены как вид документов целеполагания федерального уровня. Также законом уточняются период разработки отраслевых документов (он не превышает периода, на который разрабатывается прогноз социально -экономического развития РФ на долгосрочный период, то есть двенадцать и более лет), участники данного процесса, некоторые формы отраслевых документов и общие требования к их содержанию. Инициатором разработки и корректировки отраслевых документов выступают Президент РФ или Правительство РФ. Ответственность за методическое обеспечение и непосредственную разработку и корректировку документов несет соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Основными формами отраслевых документов стратегического планирования станут отраслевые стратегии (в том числе схемы развития), стратегии отдельных сфер социально-экономического развития и иные документы по соответствующему решению высших органов власти (см. табл.).
Сравнительные характеристики отраслевых документов стратегического планирования
Процедуры стратегического планирования До изменения федерального законодательства После изменения федерального законодательства
Федеральный уровень Уровень субъекта РФ Федеральный уровень Уровень субъекта РФ
Целеполагание Доктрины Концепции Стратегии Стратегии Отраслевые стратегии Стратегии отдельных сфер нет
Прогнозирование Прогнозы Прогнозы Прогнозы Прогнозы
Планирование и программирование Федеральные целевые программы Региональные целевые программы Проекты Государственные программы РФ Государственные программы субъекта РФ
Таким образом, можно прийти к выводу, что в рамках целеполагания по отраслям и видам (сферам) деятельности предполагается разработка стратегий; прогнозирование будет осуществляться в рамках прогноза социально-экономического развития, а планирование и программирование отраслевого развития найдет отражение в государственных программах.
За период 2012-2014 гг. определенная унификация плановых документов на уровне программирования и планирования произошла с переходом к программно-целевому бюджетирова-
нию и внедрением методики по разработке и реализации госпрограмм [2]. Серьезных проблем с формированием и согласованием показателей отраслевых прогнозов не было и раньше: эти данные обобщаются в прогнозах социально-экономического развития субъектов РФ и в прогнозах социально-экономического развития Российской Федерации. А вот на уровне целеполагания по-прежнему сохраняется ряд проблем. С принятием нового федерального закона определенная неясность сохраняется в вопросе разработки отраслевых документов стратегического планирования на региональном уровне. С одной стороны, закон достаточно ясно дает понять, что данный вид документов разрабатывается только на федеральном уровне соответствующими федеральными органами исполнительной власти. С другой стороны, в законе указано, что отраслевой документ должен содержать «приоритеты, цели, задачи и показатели государственного и муниципального управления ... способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного и муниципального управления РФ, субъекта РФ, муниципального образования» [1], что предполагает отражение стратегических интересов субъектов РФ при разработке отраслевых документов.
На наш взгляд, смещение ракурса стратегического планирования в сторону его централизации на текущем этапе формирования системы государственного и муниципального планирования - это именно то, в чем данная система сейчас так остро нуждается. Существующая сегодня проблема отсутствия системности, единства и непрерывности в разрабатываемых документах во многом обусловлена отсутствием единого органа, реализующего функцию планирования. Очевидно, что когда разработка плановых документов ведется всеми (каждым министерством и ведомством самостоятельно), а их согласованием по вертикали и горизонтали не занимается никто, система стратегического планирования не сможет эффективно функционировать.
В рамках нового федерального законодательства все основные функции по планированию ры-бохозяйственного комплекса страны должны быть возложены на Росрыболовство, которое также должно будет определять и учитывать стратегические интересы регионов в развитии рыбного хозяйства на их территориях. Для этого ему необходимо выстроить соответствующую подсистему взаимоотношений с органами государственной власти субъектов РФ. В этом случае работы только с территориальными управлениями будет недостаточно: необходимо учитывать стратегическое видение места и роли рыбной отрасли внутри региональной социально-экономической системы. Особую актуальность такая работа приобретает в отношении регионов с рыбохозяйственной специализацией, таких как Камчатский край, Приморский край, Астраханская область и др. При этом следует помнить, что даже при самой успешной работе по разработке документов стратегического планирования конечная цель стратегирования - это их эффективная реализация. Непосредственные участники и исполнители плановых мероприятий - предприятия рыбохозяйственного комплекса. Однако фактически в разрабатываемых сегодня документах стратегического планирования при определении целевых ориентиров развития отрасли механизм вовлечения предприятий в процесс их достижения практически не закладывается.
Заданные в отраслевых документах стратегического планирования целевые ориентиры в итоге должны найти отражение в плановых документах предприятий и организаций рыбной отрасли региона: в программах, проектах, планах. В решении данной задачи ключевую роль, на наш взгляд, должен сыграть механизм государственно-частного партнерства (ГЧП).
Действующие в настоящее время процедуры принятия проектов в среде государственных органов часто требуют от предприятия наличия уже готового бизнес -плана. Желание и возможность участия предприятий в таких проектах значительно уменьшаются под угрозой серьезных финансовых и временных затрат на разработку бизнес-плана, а также высокого риска отказа в заключении соглашения по проекту ГЧП. Кроме того, требуемая точность бизнес-планов может быть получена только при условии имеющихся договоренностей со всеми участниками проекта, в том числе и с публичным сектором. Сложность и затратность данных процедур, требующих включения в структуру плановых документов концепции проекта, технико-экономического обоснования, а затем уже бизнес-плана, часто приводят к высоким непроизводительным затратам. В такой ситуации целесообразной была бы разработка методических рекомендаций по формированию внутрифирменных планов рыбопромышленных предприятий, увязывающих плановые индикаторы на всех уровнях системы.
В целях устранения вышеперечисленных проблем и построения эффективной системы стратегического планирования рыбной отрасли предлагается схема взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, территориаль-
ных центров ГЧП и предприятий рыбохозяйственного комплекса, представленная на рисунке. Данная схема предполагает использование так называемого кругового планирования.
Президент и Правительство РФ
____^ - Определение приоритетов и целевых ориентиров развития отрасли;
- Инициация разработки и корректировки отраслевых документов; -1
s - Утверждение отраслевых документов стратегического планирования. â
£ о ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ ^ х 92 g- Министерство сельского хозяйства
Функции
- Определение значений целевых индикаторов и доведение их до сведения подведомственных
- - органов;
^ - Представление на утверждение и согласование разработанных отраслевых документов;
- Создание условий для предприятий, обеспечивающих выход на ключевые показатели;
- Консультации;
- Подготовка ресурсов в проект;
- Передача ресурсов в проект._
Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство)
Функции:
- Сбор и корректировка предложений по отраслевым документам стратегического планирования;
- Методическое обеспечение разработки и корректировки отраслевых документов;
- Разработка отраслевых документов стратегического планирования;
^ - Создание условий для предприятий, обеспечивающих выход на ключевые показатели;
- Консультации;
- Подготовка ресурсов в проект;
- Передача ресурсов в проект._
Подведомственные организации (научно-исследовательские организации, центры системы мониторинга рыболовства и связи, учебные заведения)
Органы исполнительной власти субъектов РФ
Функции:
- Разработка и передача в Росрыболовство предложений по отраслевым документам;
- Разработка госпрограмм развития отрасли;
- - - Создание условий для предприятий, обеспечивающих выход на ключевые показатели;
- Консультации;
- Подготовка ресурсов в проект;
- Передача ресурсов в проект.__
_*_
Территориальный Центр ГЧП
Функции:
- Идентификация участников проектов;
- Сбор требований и условий участников;
- Подготовка предварительной документации об участии (меморандумы о понимании);
- Сбор информации о ходе выполнения проектов;
- План-фактный анализ проектов;
- Принятие решения о вмешательстве в ход выполнения проекта;
- Разработка мероприятий по устранению разрыва между планом и фактом проекта;
- Обеспечение всех участников данными о ходе выполнения плановых показателей;
- Определение необходимых ресурсов;
- Мониторинг и контроль за ходом выполнения плановых показателей.
д
_▼_
Предприятия рыбной отрасли
Функции:
- Реализация проектов, входящих в программу.
Проект организации государственного стратегического планирования рыбной отрасли
В предлагаемой структуре движение плановых документов будет осуществляться как «сверху вниз» от Министерства сельского хозяйства и Федерального агентства по рыболовству, так и «снизу вверх» от предприятий. Росрыболовство на основе приоритетов развития отрасли, опре-
деленных Президентом РФ и Правительством РФ, а также с учетом поступивших предложений органов исполнительной власти субъектов РФ, разрабатывает отраслевые документы государственного стратегического планирования и согласует их с Минсельхозом; затем доводит утвержденные значения целевых ориентиров и плановых индикаторов до сведения органов исполнительной власти субъекта и центра ГЧП. Последний инициирует реализацию программ посредством проектов. Заинтересованные участники (предприятия) представляют в центр ГЧП концепции проектов. В данную схему возможно включение инструментов инвестиционной политики региона. Так, например, утвержденные центром ГЧП проекты могут передаваться в органы исполнительной власти субъектов РФ, ответственные за реализацию инвестиционной стратегии региона (включая Корпорации развития регионов). Если концепции там утверждаются, то подписывается меморандум (соглашение) о намерениях. Важно, чтобы сокращение временных затрат и бюрократических проволочек в данной схеме легло бы на центр ГЧП, а не на бизнес. При такой организации плановых процедур сокращаются риски предприятия, обусловленные тем, что при высоких затратах ресурсов на разработку проектной документации положительный результат абсолютно не гарантирован. Только после того, как предприятие получило гарантии реализации проекта, оно будет готовить технико-экономическое обоснование, а затем уже - бизнес-план. На завершающем этапе заключается соглашение о ГЧП, а дальнейшие действия участников регламентируются соглашением о партнерстве.
Недооценка роли стратегического отраслевого планирования может привести к возникновению системных проблем развития отраслей и видов экономической деятельности, к значительному снижению эффективности государственного управления. Представляется, что предложенный механизм взаимодействия участников процесса стратегического планирования будет способствовать превращению стратегического планирования в реальный инструмент государственного регулирования экономического и социального развития.
Литература
1. О стратегическом планировании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон Рос. Федерации № 172-ФЗ от 28 июня 2014 г. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
2. Об утверждении методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ Министерства экономического развития Рос. Федерации от 20 ноября 2013 г. № 690. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
УДК 316.64(571.66)
О.Г. Огий
Камчатский государственный технический университет, Петропавловск-Камчатский, 683003 е-mail: yldus78@mail.ru
ЭТНИЧЕСКАЯ, РЕЛИГИОЗНАЯ, ГРАЖДАНСКАЯ ИДЕНТИЧНОСТИ И ПРОБЛЕМА ТОЛЕРАНТНОСТИ НА КАМЧАТКЕ
В статье на основе данных социологического исследования анализируется проблема совместимости гражданской, этнической и религиозной идентичностей. Тестируется гипотеза о влиянии смены характера миграции на уровень толерантности населения региона. Проведен сравнительный анализ социальных установок в межнациональных отношениях русского населения и представителей других национальностей.
Ключевые слова: социологическое исследование, идентичность, этническая толерантность, религиозная толерантность, риск.
