CC BY
17Колесников Максим Александрович,
соискатель кафедры административного права, процесса и административной деятельности органов внутренних дел Днепропетровского государственного университета внутренних дел (г. Днепропетровск)
ОТНОСИТЕЛЬНО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ УСЛУГ ПО ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО В УКРАИНЕ
В настоящее время в административно-правовой науке деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по принятию административных актов (в том числе и принятии административных услуг) рассматривалась до сих пор преимущественно в структуре так называемого «административного процесса». В частности, категория «административный процесс» еще с советских времен имел весомое методологическое значение в науке административного права и является актуальным в современных условиях. Подробному анализу производства по предоставлению административных услуг должно предшествовать выяснение содержания понятия «административный процесс», а также его соотношение с категориями «административная процедура», «административное производство». Это позволит четко очертить связь производства предоставления административных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Украине с вышеуказанными категориями и другими формами публичного управления, определить его место в административном праве и т.д.
Научное наследие тематики статьи. Так, благодаря научным трудам: В.Б. Аверьянова, К.К. Афанасьева, Ю.П. Битяка, И.В. Дроздова, В.М. Гаращука, И.П. Голосничeнка, С.В. Кивалова, И.Б. Колиушка, Е.А. Легезы, А.Т. Комзюка, А.В. Кузьменко, М. Писаренко, В.П. Тимощука и других ученых административистов, исследован ряд особенностей деятельности органов публичной власти по предоставлению административных услуг. Но в научных исследованиях вопросы производства предоставления административных услуг по госу-
дарственной регистрации прав на недвижимое имущество в Украине почти не изучались.
Целью данной статьи является формирование понятия производства по предоставлению административных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Украине и выяснения его элементов. Для решения поставленной цели, автором поставлены следующие задачи:
1) рассмотреть связь категории «административные услуги» со следующими терминами: «административный процесс», «административная процедура» и «административное производство»;
2) выяснить структурные элементы определения производства предоставления административных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
Основное содержание работы. Осветим категории административный процесс, административная процедура и производства за предоставление административных услуг на законодательном и подзаконном уровнях.
Так, в Кодексе административного судопроизводства Украины определено, что административный процесс - правоотношения, складывающиеся при осуществлении административного судопроизводства. В связи с тем, что категории «административное производство» нет, но есть категория «письменное производство - рассмотрение и разрешение административного дела в суде первой, апелляционной или кассационной инстанции без вызова лиц, участвующих в деле, и проведение судебного заседания на основе имеющихся у суда материалов в случаях, установленных настоящим Кодексом» [2], что позволяет, используя метод индукции и дедукции, рассмотреть
№ 1 (33) 2014 ж. Цазацстан Республикасы Зац шыгару институтыныц жаршысы
вышеуказанное понятие под административным производством.
В проекте Административно-процедурного кодекса Украины, а именно в статьи 2 используются следующие понятия «административная процедура» и «административное производство». В частности, под административной процедурой понимается определенный законодательством порядок административного производства, а под административным производством -совокупность последовательно осуществляемых административным органом процедурных действий и принятых процедурных решений по рассмотрению и решения административного дела, что завершается принятием административного акта и его выполнением. Письменному производству законодатель дает такое определение: это рассмотрение и разрешение административного дела без приглашения и устного заслушивания заявителя, привлечение участников административного производства и лиц, содействующих рассмотрению дела, на основе имеющихся материалов [1].
Исходя из указанных категорий нормативно-правовых актов, можно четко увидеть, что понятие административный процесс и административная процедура охватывают разные сферы. В первом случае законодатель четко определяет сферу «административного судопроизводства», а во втором - «порядок, завершается принятием административного акта и его исполнением». Относительно «административного производства» нужно отметить, что как в административном процессе, так и в административной процедуре является производство, состоящие из соответствующих стадий, этапов, действий, о чем мы рассмотрим ниже.
Административный процесс в юридической науке рассматривают в широком и узком смысле. Так, на сегодняшний день не существует единого «правильного» подхода к решению этого вопроса. Одни ученые, как Г.И. Петров, А.П. Корнев, А.М. Якуба, Д.Н. Бахрах, В.Д. Сорокин трактуют административный процесс в широком смысле, другие ученые - Н.Г. Салищева, М.И. Пискотин, А.В. Самойленко - в узком. Соглашаясь с позицией доктора юридических наук, профессора А.В. Кузьменко, согласно которой существование «узкой» и «широкой» концепций административного процесса, то есть двух взаимоисключающих теорий в праве одновременно, нарушает законы логики,
поскольку два противоположных высказывания никогда не являются истинными, по крайней мере, одно из них непременно ложно» [3, с. 15-18].
Нельзя не отметить обоснованную позицию такого ученого как А.С. Лагоды, который в своем диссертационном исследовании «Административная процедура: теория практика применения» поддерживает позицию ученых, которые склоняются к узкому пониманию административного процесса, и в поддержку декларируемого утверждение приводит следующие аргументы:
1) согласно теории Ш. Л. Монтескье и конституционного принципа, указанного в ст. 6 Основного Закона, государственная власть в Украине осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Широкое определение административного процесса фактически объединяет две отдельные, независимые ветви исполнительной и судебной власти, чем нарушает основополагающий принцип построения правового государства;
2) при решении дел административной юрисдикции возможный результат, заключающийся в применении мер принуждения, то есть виновные привлекаются к административной ответственности, на них накладываются соответствующие санкции. Указанная ситуация не характерна для административных процедур, через которые решаются другие вопросы управленческой деятельности;
3) правовая оценка поведения участников управленческих отношений является обязательным в административно-юрисдикционной деятельности. А в административно-процедурной деятельности она может и не осуществляться, если этого не требует порядок выполнения процедуры, (например, подготовка управленческих решений);
4) предмет регулирования Кодекса административного судопроизводства Украины определено в ст. 1 вышеуказанного кодекса, а именно: нормативно-правовой акт устанавливает полномочия и компетенцию административного суда, порядок обращения в административный суд и порядок административного судопроизводства. Таким образом, существующий подход к широкому определению понятия «административный процесс» является несогласованным в методологическом аспекте. Ведь общее понятие используется для определения отдельного явления, а именно судебного разбирательства
56
административно - правовых споров;
5) понимание «процесса» в классических отраслях права, то есть в уголовном и гражданском, характеризуется такими признаками, как наличие спора между сторонами и решения его судом. Широкое определение административного процесса противоречит такому пониманию, что является недопустимым, учитывая системность и согласованность правовой науки, а также однозначность понимания общих понятий;
6) дела административно-процедурного процесса имеют бесспорный характер, т.е. в них отсутствует спор, тогда как в административно-юрисдикционного процесса такой признак существует;
7) юрисдикционный и позитивный процесс, то есть судебное решение административных споров и рассмотрение органами исполнительной власти индивидуальных административных дел, имеют разные цели, задачи, состав и статус участников, принципы и т.п. [4, с. 12-13].
Указанному подходу уделяется внимание известными учеными А.Т. Комзюком, В.П. Тимощуком [5, с. 12-24; 6, с. 47]. Так, под административной процедурой ними понимается установленный законом (официально) порядок рассмотрения и разрешения административными органами административных дел, направленный на принятие административного акта или заключения административного договора.
Нельзя не согласиться с мнением В. П. Тимощука, который отмечает, что в отечественной административно-правовой науке процедура принятия административных актов рассматривается в структуре «административного процесса» в его «управленческом» или «широком» смысле. Однако, по мнению ученого, наиболее корректным и рациональным использованием категории «административный процесс» является ее применение для обозначения отношений, складывающихся при осуществлении административного судопроизводства [7, с. 31].
Проанализировав периодику зарубежной литературы, стран Европейского союза, можно прийти к выводу, что широкое понимание категории административного процесса в этих странах не используется. Например, в Польской республике, отношения, которые у нас включаются в широкое понятие административного процесса, анализируются через отдельные правовые формы деятельности публичной администрации (прежде административное
производство) и судебный контроль за деятельностью публичной администрации [8, с. 247].
В отечественных законопроектных работах, употребляя два отдельные термины «административная процедура» и «административный процесс», украинский законодатель действует по образцу большинства государств Европейского Союза, где такое разграничение достаточно четким. Например, в Федеративной Республике Германии под административнымпроцессомпонимаетсятолько судебный порядок разрешения административно-правовых споров. В свою очередь, деятельность административных органов по подготовке и принятия административного акта, в том числе производствапредоставленияадминистративных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество или заключения административного договора осуществляется в рамках административной процедуры [9]. Поэтому деятельность административных органов,втомчисле производствапредоставления административных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, некорректно считать административным процессом из-за несоответствия принципиальным методологическим основам общей теории права, истории права в целом и административного частности, а также из-за отсутствия единства и целостности (общности признаков, статуса участников, принципов т.д.) публичного управления и административного судопроизводства.
Исходя из вышесказанного, и соглашаясь с ученым Легеза Е.А., место принятия административных актов, в том числе и производство предоставления административных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, нужно искать не в структуре административного процесса, а в структуре административной процедуры. При этом под «административной процедурой» понимается установленный законом (официально) порядок рассмотрения и разрешения административных дел, направленный на принятие административного акта или заключения административного договора [10, с. 121].
Административная процедура и административный процесс являются самостоятельными гарантиями защиты прав и законных интересов частных лиц [7, с. 58-59].
Поэтому из вышеизложенного можно сделать
№ 1 (33) 2014 ж. Цазацстан Республикасы Зац шыгару институтыныц жаршысы
вывод, что производство предоставления административных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, следует рассматривать также только в пределах административно-процедурной деятельности, а не в пределах административного процесса, ведь результатом деятельности является, как правило, принятия и / или выдача административного акта.
Попробуем выделить признаки производства предоставления административных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество: регламентация нормами административного права; процессуальный характер деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, органов исполнительной власти; инициативность (предоставляются по заявлению лиц) наличие ряда стадий, которые имеют временные, содержательные
и процедурные особенности; формальное закрепление результатов процедуры в письменной форме в виде индивидуального правового акта (разрешения, лицензии, сертификата и т.п.).
Итак, производство предоставления административных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество - это урегулированный административно-правовыми нормами порядок деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по рассмотрению заявления физического или юридического лица о выдаче административного акта (разрешения, лицензии, регистрации и т.п.), направленного на обеспечение его прав и законных интересов и/или на выполнение лицом определенных законом обязанностей.
Список литературы
1. Проект Адмшютративно-процедурного кодексу Украши вщ 18.07.2008 № 2789 / [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://rada.gov.ua/
2. Кодекс адмшютративного судочинства Украши вщ 6 липня 2005 р. (з наступними змшами) / Верховна Рада Украши // Офщшний вюник Украши. - 2005. - № 32. - С. 11. - Ст. 1918.
3. Кузьменко О. Щодо доцшьносп запровадження шституту адмшютративних послуг / О. Кузьменко // Право Украши. - 2007. - № 3. - С. 15-17.
4. Лагода О.С. Адмшютративна процедура: теорiя практика застосування: автореферат дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Адмшютративне право i процес; фшансове право; шформацшне право» / О.С. Лагода. - 1ртнь, 2007. - 20 с.
5. Адмшютративна процедура та адмшютративш послуги: зарубiжний досвщ i пропозици для Украши / авт.-упоряд. В.П. Тимощук. - К.: Факт, 2003. - 496 с.
6. Комзюк А.Т. Адмшютративний процес Украши: навч. пошбник / А.Т. Комзюк, В.М. Бевзенко, Р.С. Мельник. - К.: Прецедент, 2007. - 531 с.
7. Тимощук В.П. Процедура прийняття адмшютративних акпв : питання правового регулювання: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Тимощук Вштор Павлович. - К., 2009. - 214 с.
8. Ochendowski E. Prawo administracyjne, czesc ogolna / Ochendowski E. - Torun, 2001. - 480 s.
9. Закон про адмшютративну процедуру ФРН: [текст станом на 5 травня 2004 р.] // Адмшютративш процедури i адмшютративне судочинство : зб. матерiалiв Нiмецького фонду мiжнар. правового спiвробiтництва. - К., 2006. - С. 34-84.
10. Легеза С.О. Поняття процедури надання адмшютративних послуг мшщею громадсько! безпеки / С.О. Легеза // Науковий вюник Дшпроп. держ. ун-ту внутр. справ : зб. наук. праць. - 2011. - № 3 (55). - С. 116-122.
FbUbiMU мацала жылжымайтын мYлiкке цуцыцтарды мемлекеттж mipKey бойынша зтмшШк цызметтерд1 усыну iciH ЖYргiзу санатын ашып кврсетуге арналган. «Эюмшмк Ydepic», «эюмшшж рэым» жэне «зюмшШк вндiрiс» санаттары салыстырылган. Жылжымайтын мYлiкке цуцыцтарды мемлекеттiк тiркеу бойынша зюмшШк цызметтердi усынуды ЖYргiзу угымына цатысты негiзгi тэсшдемелер царастырылган жэне аталган угымныц белгiлерi белт керсеттген.
Туши свздер: экiмшiлiк Yдерiс, экiмшiлiк рэам, экiмшiлiк ендiрiс, экiмшiлiк цызмет керсету, жылжымайтын мYлiкке цуцыцтарды мемлекеттiк тiркеу бойынша экiмшiлiк цызметтердi усынуды ЖYргiзу.
Научная статья посвящена освещению категории производства предоставления административных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Сравниваются категории «административный процесс», «административная процедура» и «административное производство». Рассматриваются основные подходы относительно определения понятия производства предоставления административных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и выделение признаков вышеуказанного понятия.
Ключевые слова: административный процесс, административная процедура, административное производство, административная услуга, производство предоставления административных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
The scientific article is devoted illumination of category of realization from the grant of administrative services. A «administrative process», «administrative procedure» and «administrative realization, is compared a category». Basic approaches are examined in relation to the decision of concept of realization from the grant of administrative services by the organs of executive power and selection ofsign of the noted decision.
Keywords: administrative process, administrative procedure, administrative realization, administrative favour, realization, is from the grant of administrative services.
Максим Александрович Колесников,
Днепропетровск мемлекетпк шю ютер университетшщ эюмшшк ^^ыщ, ic жYргiзу жэне шю icrep органдарыньщ эюмшшк ^ызмет кафедрасыньщ iзденушici (Днепропетровск
Украинада жылжымайтын мYлiкке К¥Кык;тарды мемлекеттж TipKey бойынша эюмшшж Кызметтер керсету юн ЖYpгiзy аныктамасына катысты
Колесников Максим Александрович,
соискатель кафедры административного права, процесса и административной деятельности органов внутренних дел Днепропетровского государственного университета внутренних дел (г. Днепропетровск)
Относительно определения производства предоставления административных услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Украине
Maxim Kolesnikov,
Searcher of the Department Administrative law and process administrative activities bodies of internal affairs Dnepropetrovsk State University of Internal Affairs (Dnepropetrovsk)
Concerning the definition of administrative services production by state registration of real estate in Ukraine
