CC BY
52
в
L-—^ i,
'МШН1Ш Бондаренко 3. Н.
УНИВЕРСИТЕТА Отношения трудового права с участием 7 1
имени o.e. кутафина(мгюА) органа местного самоуправления
ОТНОШЕНИЯ ТРУДОВОГО ПРАВА С УЧАСТИЕМ ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. Статья посвящена органу местного самоуправления как субъекту трудового права, который недостаточно изучен в науке. Предпринята попытка выяснить, какой орган на муниципальном уровне является работодателем в отношениях трудового права, так как в законе используются термины и «работодатель», и «наниматель». Кроме того, в науке высказаны мнения о том, что работодателем может быть как орган местного самоуправления, так и муниципальное образование. Сделан вывод об участии органа местного самоуправления в большинстве отношений, регулируемых трудовым правом: как в индивидуальных трудовых, так и в непосредственно связанных с трудовыми.
Ключевые слова: трудовые отношения; отношения трудового права, непосредственно связанные с трудовыми; муниципальное образование; орган местного самоуправления; работодатель; наниматель.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.63.11.071-076
E. N. BONDARENKO, Professor of the Labour Law and Social Security Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Doctor of Law, Professor bondarenko03@rambler.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 LABOUR LAW RELATIONS WITH THE PARTICIPATION OF LOCAL GOVERNMENT Abstract. The article is devoted to the local government as a subject of labor law, which is insufficiently studied in science. An attempt has been made to find out which body at the municipal level is the employer in relation to labour law, since the law uses the terms "employer" and "employer". In addition, the science expressed the opinion that the employer can be both a local government and a municipal entity. The conclusion is made about the participation of the local government in the majority of relations regulated by labor law: both in individual labor and in relations directly related to labor. Keywords: labor relations, relations of labor law directly related to labor, municipality, local government, employer, employer, labor relations, relations of labor law directly related to labor, municipality, local government, employer, employer.
Эльвира Николаевна БОНДАРЕНКО,
профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор
bondarenko03@rambler.ru
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
© Э. Н. Бондаренко, 2019
) УНИВЕРСИТЕТА
а-—^ имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Муниципальное образование — значимый субъект правовых отношений. В трудовом законодательстве муниципальное образование фигурирует в основном как орган местного самоуправления. Разве что косвенно можно указать на то, что, хотя в ст. 5 ТК РФ1 к источникам трудового права причислены нормативные правовые акты только органов местного самоуправления, в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ муниципальные акты определяются как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления2. Разумеется, такие правовые акты могут регулировать и отношения трудового права.
Обращает на себя внимание ограниченный характер перечня, не включающего непосредственные полномочия муниципального образования в сфере трудовых отношений. И действительно, согласно ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Работодателем de jure не может быть любое лицо, нанявшее другое для выполнения какой-либо работы, а только то, которое признается таковым законом. Муниципальное образование, конечно, если можно так выразиться, не вполне «стандартный» работодатель, но согласно ст. 124 Гражданского кодекса РФ приравнивается к юридическому лицу с позиций владения имуществом и участия в гражданском обороте. Интересы публичного образования представляют органы местного самоуправления (п. 2 ч. 1 ст. 125 ГК РФ).
Органы местного самоуправления, согласно той же ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Правда, иногда, как представляется, компетенция органов местного самоуправления выходит за пределы вопросов только местного значения. Предварительно укажем, например, сферы социального партнерства, установления систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (абз. 3 ч. 1 ст. 144 Трудового кодекса РФ); оплаты труда руководителей организаций, их заместителей и главных бухгалтеров (ст. 145 ТК РФ).
Представляется существенным подтвердить нашу мысль о возможности установления прав и обязанностей органов местного самоуправления различными нормативными правовыми актами и помимо основного закона о местном самоуправлении. Так, согласно п. 16 Положения о государственных наградах Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 07.09.2010 № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы
1 СЗ РФ. 2002 № 1 (ч. I). Ст. 3.
2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
73
L-—^ Ii
'1»Ж Бондаренко 3. Н.
УНИВЕРСИТЕТА Отношения трудового права с участием имени o.e. кугафина(мгюд) органа местного самоуправления
Российской Федерации», ходатайство о награждении государственной наградой возбуждается по месту работы лица, представленного к государственной награде, в частности органами местного самоуправления4.
В соответствии с ч. 9 ст. 16 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»5 (далее — Федеральный закон № 25-ФЗ) сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий. Представителем нанимателя (работодателем) согласно данному Закону может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Трудовому законодательству исторически известен термин «наниматель» (ст. 27 КЗоТ РСФСР 1922 г.6), но под ним, согласно прежней терминологии, подразумевались предприятия, учреждения, организации, т.е. собственно работодатели.
Трудовой кодекс РФ термином «наниматель» не оперирует. С учетом приоритета Трудового кодекса перед иными федеральными законами (думается, и в сфере терминологии, тем более в части таких кардинальных понятий) возникает вопрос: с кем должен заключать трудовой договор муниципальный служащий?
Авторы, комментирующие положение п. 9 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ, либо ограничиваются его воспроизведением7, либо приходят к иным выводам. Так, некоторые авторы правомерно полагают, что конечной целью осуществления муниципальным служащим своих обязанностей также является обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования. Они пишут, что поэтому в ст. 2 Федерального закона № 25-ФЗ указывается, что нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование. Согласно ч. 3 ст. 2 Федерального закона № 25-ФЗ в отношениях с гражданами, поступающими на муниципальную службу, а также с муниципальными служащими вступает не сам наниматель, которым является публично-правовое образование, а его представитель, что является, как считают эти авторы, совершенно логичным. То есть указанное лицо осуществляет те же действия, которые совершает работодатель.
Изложенные доводы, по мнению этих авторов, позволяют рассматривать термин «представитель нанимателя (работодатель)», используемый Федеральным законом № 25-ФЗ, как аналогичный термину «работодатель», используемому в ТК РФ. Таким образом, для муниципальных служащих, замещающих должности в аппарате представительного органа муниципального образования, нанимателем является не указанный орган местного самоуправления, а муниципальное обра-
СЗ РФ. 2010. № 37. Ст. 4643 СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152. СУ РСФСР 1922. № 70. Ст. 903
СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152. У
Е
□
См.: Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) / Е. Ю. Киреева, Д. И. Голуш- щ ков, Е. А. Чершинцева, Т. А. Бирюкова, М. Ю. Зенков // СПС «КонсультантПлюс». ПРАВО
>
4
5
6
7
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
зование; представителем нанимателя (работодателем) — лицо, уполномоченное муниципальными правовыми актами на заключение с ними трудового договора8.
Думается, это не совсем так. Во-первых, из редакции п. 2 ст. 2 Федерального закона № 25-ФЗ следует, что законодатель не идентифицирует термины «наниматель» и «работодатель». В этом пункте установлено: «Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель)». Надо понимать это единственно так, что наниматель — муниципальное образование, а работодатель — его представитель.
Во-вторых, как выше отмечалось, муниципальное образование не может быть работодателем. К тому же, поскольку оно не юридическое лицо и правом заключать трудовые договоры обладает не оно, а его представители, то оно не соответствует определению работодателя по ст. 20 ТК РФ. В-третьих, и это тоже указывалось, Трудовой кодекс не воспринял эту по-новому выраженную старую терминологию, и правильно сделал — во избежание путаницы категорий из разных отраслей права.
К тому же есть еще одно соображение: неясно, кто является нанимателем-работодателем для работников муниципального образования, не являющихся муниципальными служащими. Такую неопределенность (чтобы не сказать, «неаккуратность») в законе необходимо устранить. К тому же нельзя игнорировать тот факт, что Трудовой кодекс в соответствующих отношениях имеет дело не с муниципальным образованием как с таковым, а с органом местного самоуправления. Это явствует из многих статей ТК РФ, в том числе приведенных ниже.
Так, согласно ст. 274 ТК РФ «Правовые основы регулирования труда руководителя организации» права и обязанности руководителя организации в области трудовых отношений определяются, в частности, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Работодатель — физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем, также обязан в уведомительном порядке зарегистрировать трудовой договор с работником в органе местного самоуправления по месту своего жительства (в соответствии с регистрацией) (ст. 303 ТК РФ).
В числе отношений, непосредственно связанных с трудовыми, с участием органов местного самоуправления, следует выделить отношения по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений. Согласно ст. 23 ТК РФ социальное партнерство в сфере труда — система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления. То есть орган местного самоуправления — полноправный участник этих отношений, может быть одной из сторон. В случаях, определенных законом, он представляет интересы работодателя (ст. 33, 34 ТК РФ). Участие органов социального партнерства, в том числе органов местного самоуправления, в формировании и реализации государственной политики в сфере труда также предусмотрено законом (ст. 35.1 ТК РФ). Законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность наделения ор-
8 Вопрос-ответ // Глава местной администрации. 2011. № 6. С. 80.
73
L-—^ ь
f»* Бондаренко 3 Н.
УНИВЕРСИТЕТА Отношения трудового права с участием 7^5
имени o.e. кугафина(мгюд) органа местного самоуправления
ганов местного самоуправления полномочиями по регистрации коллективных договоров и территориальных соглашений (ст. 50 ТК РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ9 органы местного самоуправления, как известно, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. С учетом этого общего правила ч. 4 ст. 216 ТК РФ содержит положение о том, что отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов РФ. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями определен в ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ10. Органы местного самоуправления, участвующие в управлении охраной труда в пределах имеющейся у них компетенции (меньшей, чем у органов исполнительной власти), могут, например, создавать за счет собственных средств дополнительные гарантии для защиты жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.
Органы местного самоуправления наделены и некоторыми контрольными полномочиями. Так, они могут осуществлять ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (ст. 353.1 ТК РФ), участвуют в проверках работодателей (ст. 360 ТК РФ).
Органы местного самоуправления участвуют и в отношениях по рассмотрению трудовых споров. В частности, согласно ст. 412 ТК РФ минимум необходимых работ (услуг), выполняемых в период проведения забастовки работниками организации (филиала, представительства или иного обособленного структурного подразделения), индивидуального предпринимателя, определяется соглашением работодателя (представителя работодателя) и представительного органа работников совместно с органом местного самоуправления на основе перечней минимума необходимых работ (услуг) в трехдневный срок со дня принятия решения об объявлении забастовки.
В заключение можно сделать некоторые выводы.
Прежде всего приходится констатировать, что пока ни в науке, ни в законодательстве не сложилось достаточной ясности в понимании такого субъекта отношений трудового права на муниципальном уровне, как работодатель. Хотя оно может и должно быть. Очевидно, что Трудовой кодекс «признает» в качестве субъекта отношений трудового права на данном уровне орган местного самоуправления. И именно в этом качестве орган местного самоуправления участвует в большинстве общественных отношений, регламентируемых нормами трудового права: как собственно трудовых, так и непосредственно с ними связанных.
"0 У
Е
□
9 СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. □
10 См.: Бондаренко Э. Н. Муниципальное образование как субъект трудовых правоотно- щ шений // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 93—97. ПРАВО
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кутафи на (МПОА)
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Актуальные проблемы трудового права : учебник для магистров / отв. ред. Н. Л. Лютов. — М., 2017.
2. Бондаренко Э. Н. Муниципальное образование как субъект трудовых правоотношений // Журнал российского права. — 2013. — № 11. — С. 93—97.
3. Вопрос — ответ // Глава местной администрации. — 2011. — № 6.
4. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) / Е. Ю. Киреева, Д. И. Голушков, Е. А. Чершинцева, Т. А. Бирюкова, М. Ю. Зенков // СПС «Кон-сультантПлюс».
