CC BY
116
УДК 323
ОТНОШЕНИЯ НКО И ГОСУДАРСТВА - КОНЦЕПТ «ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО» НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
© Светлана Анатольевна АЛЯБЬЕВА
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант; Аппарат Общественной палаты Тамбовской области, г. Тамбов, Российская Федерация, зам. руководителя, e-mail: [email protected]
Статья посвящена особенностям самоорганизации институтов гражданского общества на примере Красноярского края, Республики Татарстан, Воронежской, Липецкой и Тамбовской областей. Для понимания содержательной стороны присутствия некоммерческих организаций в региональном измерении были проанализированы модели взаимодействия общественных организаций с органами власти.
Ключевые слова: гражданское общество; общественная палата; некоммерческие организации.
В Российской Федерации в ходе интенсивных процессов конструирования и развития гражданского общества большое значение имеет деятельность некоммерческих организаций (НКО), которым уделяется повышенное внимание как со стороны государственной власти, так и общественности. Это связано с тем, что государство в новых условиях несколько ограничено в своих возможностях и вынуждено отказываться от некоторых своих прежних функций в пользу гражданского общества. Поэтому оно уступает часть политической инициативы экономическим субъектам и НКО, которые, как правило, открыты для общения с государственной властью и заинтересованы в конструктивном сотрудничестве. Но для этого необходимо, чтобы сложилась гибкая система взаимодействия государства и институтов гражданского общества [1].
Обсуждение взаимодействия негосударственных организаций и государственной власти сегодня ведется в контексте возможностей самоорганизации общества или, как часто обозначают данную проблему, путей становления гражданского общества, независимого от всепроникающего влияния государства. Говоря о более узкой проблеме -отношениях НКО и государства, следует рассмотреть концепт «гражданское общество» на региональном уровне.
По мнению И.В. Мерсияновой, российское гражданское общество дифференцировано в региональном измерении. Признаками этого являются не только численный состав негосударственных некоммерческих организаций в отдельных субъектах РФ, качествен-
ные показатели их работы, но и развитость названных установок у местных жителей, уровень их вовлеченности в практики гражданского общества [2, с. 26]. Для нашего анализа интересным будет сравнить особенности формирования гражданского общества в нескольких регионах России.
Для наиболее точной характеристики были определены территории, находящиеся не только в разных федеральных округах, но и имеющие различные религиозные и политические особенности. Таким образом, выбор пал на Красноярский край, Республику Татарстан и на три территории Центрального федерального округа - Воронежскую, Липецкую и Тамбовскую области. Предпочтение такой географии не случаен. Он позволит оценить динамику развития отношений институтов гражданского общества и властных структур в полиэтнических регионах страны и в областях, где преобладает исконно русское население.
Содействие общественному участию со стороны властных структур имеет свои особенности и специфику. Так, лабораторией исследования гражданского общества Государственного университета - Высшей школы экономики - на основе результатов массовых опросов населения фондом «Общественное мнение», были сформированы семь индикаторов: уровень социального доверия; уровень предрасположенности к общественной солидарности и коллективным действиям; уровень ответственности; уровень ощущения личной безопасности; уровень добровольчества и частной филантропии; уровень информированности; уровень участия [3, с. 185-
191]. Регионы распределились по следующим группам:
- очень неблагоприятные (3 субъекта
РФ);
- неблагоприятные (18 субъектов РФ);
- скорее неблагоприятные, чем благоприятные (19 субъектов РФ);
- скорее благоприятные, чем неблагоприятные (19 субъектов РФ);
- благоприятные (6 субъектов);
- очень благоприятные (3 субъекта РФ).
Интересно, что определенные нами выше регионы находились, согласно исследованию, на уровне с неблагоприятным уровнем общественного участия. (Тамбовская область вошла в число очень неблагоприятных регионов; Липецкая, Воронежская область и Краснодарский край - скорее неблагоприятные регионы, чем благоприятные.) И только в Татарстане предпосылки развития гражданского общества оцениваются как скорее благоприятные, чем неблагоприятные.
Поскольку при обработке данных регионы сравнивались не с идеальной моделью, а друг с другом, исходя из этого, можем сделать вывод, что даже самые благоприятные из них очень далеки от высокого уровня общественного участия в публичной политике. Как нам кажется, такая ситуация способствует возникновению социально-политических конфликтов в обществе.
С развитием демократических процессов в России изменились не только традиционные политические институты, но и появились новые процедуры, методы и структуры регулирования социально-политических
конфликтов между государством и обществом [4, с. 662].
Одним из таких способов урегулирования конфликтов можно считать возникающие на местах в последнее десятилетие объединения общественных организаций, создаваемые по аналогу Общественной палаты Российской Федерации.
Сейчас действуют созданные в соответствии с принятыми в регионах законами 60 региональных общественных палат, ассамблей и т. п. Лидерами среди федеральных округов по наличию Общественных палат являются Центральный федеральный округ (16 палат) и Приволжский федеральный округ (13 палат). Нашего внимания достойны определенные выше регионы.
Все региональные структуры имеют законодательное закрепление, согласно которому они являются собранием граждан и обеспечивают взаимодействие граждан Российской Федерации с органами государственной власти региона и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации при формировании и реализации региональной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Стоит отметить, что все пять законов имеют типовую структуру, и определяют для палат / ассамблеи схожие друг с другом функции:
а) проводить общественные слушания по общественно важным проблемам;
б) проводить общественную экспертизу проектов законов и проектов нормативных правовых актов органов государственной власти, проектов правовых актов органов местного самоуправления;
в) приглашать руководителей (представителей) органов государственной власти и органов местного самоуправления на пленарные заседания;
г) направлять членов общественных палат для участия в заседаниях органов исполнительной и законодательной власти;
д) направлять запросы общественных палат в органы власти и местного самоуправления.
Ни одна из определенных нами общественных палат / ассамблей не обладает закрепленным правом законодательной инициативы, что значительно, по нашему мнению, ограничивает возможности реально влиять на общественную жизнь региона. При этом из 60-ти существующих в стране палат подобной инициативой обладают всего 7. Данное право закреплено за ними согласно Уставам области. В их число вошли общественные палаты Самарской, Ульяновской, Тверской, Брянской, Калининградской, Оренбургской и Саратовской областей [5].
Считаем необходимым отметить, что наделение общественных палат правом законодательной инициативы, тем не менее, не будет превращать палату в орган, подменяющий собой законодательный орган власти
региона и посягающий на права этого органа, поскольку исключительное право принятия региональных законов по-прежнему останется у регионального парламента.
Отдельного внимания заслуживает структура данных объединений. Если Общественные палаты Воронежской (ОПВО), Липецкой (ОПЛО), Тамбовской (ОПТО) областей и Республики Татарстан (ОПРТ) состоят из совета (президиума) и различного числа комиссий (от 4-х в ОПРТ до 13-ти в ОПВО), то структура Гражданской ассамблеи Красноярского края гораздо более сложная. Она состоит из двух уровней, на первом из которых находятся 13 общественных палат (аналогичных комиссиям), сформированных общественными объединениями края. На втором уровне - формируемый общественными палатами и Губернатором края (по согласованию с Законодательным Собранием края) Совет ассамблеи. Такая структура, как нам кажется, в первую очередь обосновывается большой протяженностью региона и позволяет более полно привлекать к работе некоммерческий сектор края. Все палаты финансируются из областного / краевого бюджета.
Одним из важнейших событий последнего пятилетия в области развития гражданского общества в России стало выделение значительных средств из федерального бюджета на реализацию проектов общественных объединений и на укрепление их материальнотехнической базы. Все рассматриваемые нами регионы принимают активное участие в конкурсе на получение федеральных грантов для НКО. При этом, исходя из большего числа общественных организаций на своей территории, в 2008 г. НКО Красноярского края и Республики Татарстан получили средства на реализацию 18 и 15 проектов соответственно. К 2010 г. число победителей сравнялось с победителями трех регионов ЦФО, что говорит о том, что приоритет при выборе победителей все-таки остается за организациями Москвы и Санкт-Петербурга, считающимися регионами с наиболее активным уровнем развития гражданского общества.
Анализ региональных нормативных актов, которые могут использоваться для регулирования институтов гражданского общества в выбранных регионах позволяет охарактеризовать имеющуюся правовую базу как
фрагментарную. В большинстве регионов нормативная база для деятельности НКО развивается: появляются новые регулирующие акты, расширяется практика использования имеющихся документов. Последние два года характеризуются расширением числа регионов и региональных центров, принявших региональные программы развития гражданского общества (Красноярский край, Липецкая область, Республика Татарстан), значительно увеличилось число нормативных актов, регламентирующих проведение грантовых процедур (Красноярский край, Республика Татарстан).
Важным показателем уровня развития гражданских институтов является количество НКО на 1000 граждан, относительно которого все 5 регионов имеют схожий уровень, что, как нам кажется, определяет необходимость в равной степени принятия дополнительных мер по поддержке НКО и иных форм общественной самодеятельности.
Для понимания содержательной стороны присутствия НКО в региональном информационном пространстве, которое осуществляется и в рамках содействия со стороны структур региональной власти и управления, важно проанализировать модели взаимодействия сторон. На наш взгляд, имеет смысл остановиться на двух основных моделях взаимодействия органов власти с общественными объединениями: мобилизационная и согласительная модели.
По уровню социально-экономического развития Республика Татарстан и Красноярский край входят в десятку лидеров [6]. Немаловажным фактором развития обоих регионов является соблюдение прав этносов.
Традиционно активными представителями гражданского сектора Республики Татарстан являются организации, чья деятельность направлена на реализацию запросов людей в рамках этнической или религиозной самоидентификации (религиозные объединения, национально-культурные автономии, общества изучения традиционных культур народов, различные творческие и фольклорные коллективы и т. д.). Это обусловлено особенностями Татарстана как полиэтнического и поликонфессионального региона, развитие которого характеризуется тесным этнокультурным взаимовлиянием и взаимо-
проникновением традиций представителей народов, проживающих на его территории.
Как нам кажется, Республика Татарстан пытается найти свой, во многом не схожий с другими путь к цивилизованному, правовому обществу, в котором не будет места ассимиляции языка, нивелированию национальных особенностей, народно-гуманистических
концепций личности; наибольшее развитие получит экономический, интеллектуальный, духовно-нравственный потенциал народа и республики. Нам видится, что характер и активность взаимодействия НКО и религиозных объединений зависит от личных качеств лидеров НКО и религиозных деятелей. Характерно, что для представителей мусульманских республик, в частности для экспертов из Казани, это воспринимается не как проблема, а как взаимовыручка.
В связи с этим модель взаимодействия в Республике Татарстан можно охарактеризовать как мобилизационную.
При этом нам представляются интересными результаты исследований, проведенных в период с 1 по 25 октября 2008 г. Центром аналитических исследований и разработок (Казань) по заказу Общественной палаты Республики Татарстан, целью которых было определить основные проблемы, препятствующих развитию гражданского общества в регионе.
Как показывают результаты исследования, чуть менее половины опрошенных общественников полагают, что гражданское общество в республике находится на стадии формирования, а более трети опрошенных уверены в том, что гражданское общество в республике отсутствует. Представители
третьего сектора в РТ оценивают сложившийся в республике механизм взаимоотношений между властью и третьим сектором термином сотрудничество, при котором общественные организации обычно занимаются теми вопросами, на решение которых не доходят руки у государства [7, с. 144]. Соглашаясь с В.В. Рябевым, считаем, что модель, в которой государство и гражданское общество сотрудничают друг с другом, считается оптимальной, однако условием ее действенности является относительная однородность интересов и ценностных установок индивидов и социальных групп [8].
Примером сотрудничества НКО и органов власти являются общественные структуры Красноярского края. Взаимодействие органов государственной власти с национальными институтами гражданского общества осуществляется через общественные палаты национальностей и палаты Гражданской ассамблеи края, Советы председателей молодежных национальных объединений и другие переговорные площадки [9, с. 33-36].
По количеству зарегистрированных некоммерческих организаций Красноярский край является одним из лидеров по Сибирскому федеральному округу. Особенностью гражданского общества Красноярского края, как нам кажется, является то, что по данным Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Красноярскому краю, основная часть общественных организаций находится не в Красноярске, как это принято думать, а в городах и районах края. По этой причине представляется правильной стратегия Гражданской ассамблеи Красноярского края по созданию общественных палат в городах и районах края и поддержка гражданской активности на всей территории края. При этом считаем необходимым отметить характерный для исследуемых нами регионов факт: согласно социологическим исследованиям, в среднем мнение о том, что на территории края гражданского общества нет, имеют около 26 % его населения [10, с. 12].
Исследования «гражданского климата» регионов России в 2007-2010 гг. установили, что Красноярский край вместе с 13 другими регионами, включая Новосибирскую и Омскую области, относится к т. н. обыватель-ско-депривированному типу «гражданского климата» [11], что также дает нам возможность характеризовать модель взаимодействия институтов гражданского общества с органами власти как мобилизационную.
Оценки различных экспертов по поводу развития гражданского общества в Центральном федеральном округе зачастую диаметрально противоположны. Одни говорят о том, что уровень гражданской активности колоссально высок и гражданское общество развито в достаточной степени, другие - что такое общество только зарождается и делает свои первые осознанные шаги.
Модель взаимодействия региональной власти Воронежской области и избирательно-
го круга общественных лидеров 2001-2008 гг. можно определить как мобилизационную, в ее рентной вариации, а Общественную палату Воронежской области, созданную в период избирательной кампании кандидата В. Кулакова, - как «политическую бутафорию». Вместе с тем Воронежская общественная палата стала одной из первых, созданных в России. По сути дела, эта одна из немногих региональных инициатив, которая была воплощена и на федеральном уровне.
В организационном отношении, нам кажется, прежняя Общественная палата являлась аморфным и неэффективным образованием, поэтому политическому руководству области необходимо было на новой основе сформировать иную Общественную палату, начало чему было положено указом действующего губернатора А. Гордеева от 5 апреля 2010 г. В начале июля 2010 г. юридически была завершена процедура формирования Общественной палаты Воронежской области, с которой связаны значительные ожидания регионального гражданского общества.
На сегодня 30 членов Общественной палаты Липецкой области представляют ее в различных координационных, совещательных и консультативных органах, созданных администрацией области, территориальными структурами федеральных органов власти, управлением Федеральной службы исполнения наказания, прокуратурой и судом Липецкой области, и тем самым участвуют в принятии управленческих и иных решений.
Основным форматом взаимодействия между исполнительной властью Липецкой области и лидерами общественных объединений является конструктивный диалог. В настоящий момент в Липецкой области действует более 40 общественных Советов при федеральных органах государственной власти, администрации Липецкой области, Липецком областном Совете депутатов и исполнительных органах государственной власти региона. В Липецкой области, начиная с 2003 г., ежегодно проводится Липецкий региональный Гражданский Форум, в работе которого принимают участие руководители области, члены Общественной палаты области, руководители и представители общественных объединений и некоммерческих организаций.
В Тамбовской области в рамках реализации проекта по развитию форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти за 5 лет существования Общественной палатой совместно с администрацией области обеспечено проведение общественных слушаний, конференций, форумов и семинаров по вопросам социально-экономического развития области, в т. ч. демографического развития региона, решения проблемы бедности средствами социальной политики, этноконфес-сиональной толерантности, поддержки добровольческих инициатив, развития социального партнерства и др. При содействии администрации области Общественная палата области осуществляет экспертизу проектов, а также хода реализации нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.
Рассмотренные примеры позволяют нам сделать вывод о том, что практика становления и развития сектора гражданских инициатив независимо от региона свидетельствует о необходимости поддержки неправительственных организаций со стороны региональной власти, особенно на начальном этапе. Формами такой поддержки могут стать действенное законодательство в сфере функционирования НКО, финансирование посредством выделения грантов и распределения госзаказов, информационная поддержка, налоговые льготы и мн. др.
Однако в качестве серьезного добавления к общей картине становления и развития отношений между институтами гражданского общества и органами власти, необходимо отметить, что во всех определенных нами регионах существует опасность возникновения протестных движений. Государство показало, что в случае либо массовости, либо хорошей организованности протестующих, оно готово идти на частичные уступки. Однако частичные успехи гражданских движений пока являются скорее исключениями.
Интересную позицию заняла Общественная палата в период реализации закона о монетизации льгот. В Воронеже, как и в целом по стране, прошли мощные выступления против этого закона, с организацией митингов, пикетов и т. д. Региональные общественники же обнародовали свое «Обращение к жителям Воронежской области», в котором
обвинили организаторов митингов в популизме и «имитации масштабов народного недовольства» [12]. При этом, демонстрируя конструктивный подход к решению актуальных проблем, Общественная палата провела в здании Администрации области в сентябре 2005 г. «круглый стол» на тему: «Социальная защита населения в новых условиях». В этом случае, как нам кажется, сама Палата выполняла функцию некого «громоотвода» протестных настроений, а не являлась полноценным участником в диалоге с властью.
В январе 2005 г. Татарстан сал одним из регионов, где стихийные митинги против монетизации льгот приняли наибольший размах. Примечательно, что ни одна оппозиционная политическая партия в РТ не попыталась стать во главе митингов пенсионеров. Социальное возмущение в РТ было неожиданным, стихийным, интенсивным и кратким - и в этом его специфика.
В рамках таких примеров интересно, что для Красноярского края возникшие в связи с монетизацией льгот проблемы оказались неактуальными.
Отметим, что, развивая систему «власть -гражданское общество», органы государственной власти повышают эффективность осуществления своих властных функций и, вместе с тем, способствуют реализации потенциала свободной личности, ее потребностей в социальном действии. Расширяются условия для удовлетворения разнообразных экономических, профессиональных, этнических, региональных, демографических, религиозных и иных интересов граждан [13, с. 24]. Складывается атмосфера доверия и сотрудничества между ними и системой государственной власти. В совокупности это обеспечивает высокую жизнестойкость государства и общества, усиливает стимулы саморазвития страны.
На наш взгляд, абсолютное большинство российских общественных объединений конструктивно настроены на решение конкретных практических вопросов в сфере своей деятельности, владеют дополнительной профессионально значимой информацией, не имеющейся у государственных организаций, объединяют квалифицированных специалистов в своей сфере, бескорыстно мотивированы на достижение общественного блага.
Однако государство не всегда готово к такому диалогу.
Причины указанной неготовности гораздо глубже, чем просто опасение возможной конкуренции за право доступа к властным ресурсам. Государство, в свою очередь, будет процветающим, когда граждане будут общественно активными.
Путем введения таких новых демократических форм взаимодействия, как общественные палаты / ассамблеи, появились реальные условия для возникновения конструктивного диалога между государством и группами интересов по широкому кругу вопросов, заключения долгосрочных соглашений, что значительно повышало ответственность сторон за взятые по отношению друг к другу обязательства. Усилилась роль т. н. общественных структур (советы, комитеты, комиссии при главе государства, правительстве, министерствах), которые стали привлекаться для работы над законопроектами.
Проведенный нами анализ региональных структур гражданского общества, несмотря на их кажущиеся территориальное, этнографическое различия, позволяет сделать вывод о том, что в целом проблемы, с которыми они сталкиваются, свойственны каждому из них. Все они испытывают недостаток финансирования, не имеют достаточное количество полномочий для реального влияния на социально-политическую ситуацию в регионе и, к сожалению, порою играют роль «громоотвода» при возникновении острых конфликтных ситуаций. В связи с этим для совершенствования механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти возможно разработать ряд общих универсальных рекомендаций.
Во-первых, необходимо разработать
концепцию формирования гражданского общества не только в России, но и в регионах в частности, опирающуюся, с одной стороны, на общемировые тенденции, а с другой -учитывающую существующие специфические особенности территории и исторический опыт.
Во-вторых, важным условием становления гражданского общества является создание эффективной системы экономических отношений, обеспечивающих экономическую свободу личности, формирование социального слоя коллективных и индивидуаль-
ных владельцев средств производства, развитие института частной собственности, экономической конкуренции, активности, самостоятельности хозяйствующих субъектов.
Третье условие формирования гражданского общества - опора в государственном и общественном строительстве на общепризнанные демократические принципы (разделение властей, независимость судебной власти и др.) и институты (свободные выборы и др.). В связи с этим целесообразно расширить возможности участия граждан в управлении региональной ситуацией, усилить их контроль за деятельностью всех ветвей власти, включить граждан в процесс принятия важных государственных решений. Реализация этих задач потребует немало усилий и, прежде всего, повышения прозрачности и публичности государственной власти.
1. Галкина Е.В. Тенденции взаимодействия НКО и государственной власти на современном этапе // V Всероссийский конгресс политологов: доклады. 2009.
2. Мерсиянова И.В. Российское гражданское общество в региональном измерении // Мониторинг общественного мнения. 2009. № 4 (92).
3. Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством / под ред. Л.И. Якобсона. М., 2008.
4. Глазунова Н.И. Гражданское общество и государственная власть: соотношение и взаимодействие // Россия. Политические вызовы XXI века. Второй всероссийский конгресс политологов. 21-23 апр. 2000 г. М., 2002.
5. Законодательная инициатива на уровне субъ-
ектов РФ // Информационный портал «Независимая антикоррупционная экспертиза». URL: http://www.lawexpertise.ru/zakonodatel
naya-iniciativa-na-urovne-subektov-rf (дата обращения: 20.05.2011).
6. Позиция региона по уровню социальноэкономического развития в 2011 году. URL.: http://ria.ru/research_multimedia/20110628/394 485583.html (дата обращения: 20.05.2011).
7. Салагаев А.Л., Макаров А.С. Роль общественных организаций в становлении гражданского общества в Республике Татарстан // Эмпирические исследования гражданского общества: сборник материалов общественных слушаний (25.09.09) / сост. А.М. Лопухин. М., 2009.
8. Рябев В.В. К вопросу о взаимодействии государства и гражданского общества в современной России // Журнал социологии и социальной антропологии. 2005. Т. 8. № 2.
9. Лункин Р.Н. Красноярский край: сибирский образ социального партнерства власти и религии // Религия и право. 2010. № 3.
10. Доклад о состоянии гражданского общества в Красноярском крае. От накопления сил - к их реализации. 2010 год. Красноярск, 2010.
11. Петренко Е., Галицкая Е., Галицкий Е. Диагностика «гражданского климата». URL: http:// www.opec.ru/1248966.html. Загл. с экрана.
12. Григоренко О. Иногда лучше молчать, чем говорить // Воронежский курьер. 2005.
13. Россия 2020. Главные задачи развития страны / под ред. Г. Павловского. М., 2008.
Поступила в редакцию 7.10.2011 г.
UDC 323
RELATIONS OF NON-COMMERCIAL ORGANIZATIONS AND GOVERNMENT -CONCEPT OF “CIVIL SOCIETY” AT REGIONAL LEVEL
Svetlana Anatolyevna ALYABYEVA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student; Staff of Public Chamber of Tambov region, Tambov, Russian Federation, Deputy Head, e-mail: [email protected]
The article is devoted to the features of self-organization of institutes of a civil society on example of Krasnoyarsk region, Republic of Tatarstan, Voronezh, Lipetsk and Tambov regions. For understanding of the substantial party of presence of non-commercial organizations in regional measurement models of interaction of public organizations with authorities have been analyzed.
Key words: civil society; public chamber; non-commercial organizations.
