CC BY
234
№ 6 (153) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Отношения государственно-частного партнерства в Российской Федерации: основные признаки и необходимость правового регулирования
Д.А. Самоловов
главный специалист отдела подготовки законопроектов Главного правового управления Правительства Тюменской области, аспирант Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права (г. Тюмень)
Дмитрий Анатольевич Самоловов, samolovovd@mail.ru
Современные реалии требуют наличия адекватных и эффективных условий для осуществления хозяйственной деятельности в Российской Федерации. Участниками экономических отношений все чаще акцентируется внимание на необходимости привлечения частного капитала для осуществления задач и проектов, реализация которых ранее являлась исключительно прерогативой государства. Актуализируются вопросы обеспечения благоприятного инвестиционного климата. Общей и достаточно острой проблемой для публичных образований всех уровней является дефицит бюджетных средств, поэтому поднимаются вопросы бюджетной обеспеченности обязательств, взятых на себя государством, прежде всего в социальной сфере. В связи с этим в числе наиболее перспективных направлений для обеспечения социальноэкономического роста в России экспертами отмечается развитие отношений государственно-частного партнерства (далее - также ГЧП).
Как известно, правоотношения в значительной степени зависят как от уровня и особенностей развития производственных отношений (экономический базис), так и от степени сознательно волевых (политических, социальных, идеологических и иных)
отношений 1.
Сегодня можно с уверенностью констатировать, что существующая действительность сформировала запрос на правовое урегулирование в законодательстве Российской Федерации отношений ГЧП. Как отметил заместитель Министра экономического развития Российской Федерации
С. Беляков на заседании Правительства Российской Федерации, проходившего 7 марта 2013 года, «У нас сложилась уникальная ситуация в сфере государственночастного партнерства, когда, с одной стороны, есть компании, которые проявляют интерес к реализации такого рода проектов и участию в такого рода соглашениях. Практически все регионы заинтересованы в реализации такого рода проектов, потому что это очень хороший инструмент качественно и быстро создать объект и качественно эксплуатировать его, и за счёт этого оказывать качественные услуги населению. Бюджетного финансирования, федерального, регионального, муниципального, для реализации этих функций либо недостаточно, либо просто отсутствуют эти средства. Но в ситуации, когда два партнера, публичный и частный, готовы эти соглашения заключать, инструментария, законодательства, которое бы регу-
1 Марченко М. Н. Теория государства и права : учебник. М. : ТК «Велби» ; Издательство «Проспект», 2004. С. 587.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
лировало эти отношения, не существует, к сожалению» 2.
Публично-правовые образования наряду с участием в отношениях по выполнению государственных функций, регулируемых публичным правом, также участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -гражданами и юридическими лицами. Правовые основы такого участия закреплены главой 5 Гражданского кодекса Российской Федерации. Одним из видов таких отношений между публичными образованиями и частными субъектами (гражданами и юридическими лицами) как раз являются отношения государственно-частного партнерства.
В практическом руководстве Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций в самом общем виде под ГЧП понимается механизм сотрудничества государственного и частного секторов 3. При такой широкой трактовке к отношениям ГЧП причисляют практически любые отношения между государством и частным предпринимательством, например:
• арендные отношения;
• отношения, возникающие в связи с заключением договора лизинга;
• экспертную и консультационную деятельность при совместной разработке нормативных правовых актов;
• меры государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
• социальное партнерство и т. д.
Однако, на наш взгляд, само по себе,
скажем, предоставление государственного имущества в аренду субъекту частного предпринимательства является лишь отношениями, сторонами в которых выступают государство и частный сектор. Однако такие отношения еще не являются ГЧП.
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации понятие «государственно-частное партнерство» не определено, поэтому в различных нормативных правовых актах оно трактуется по-разному. Весной 2013 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (Далее - Госдума) был внесен проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», призванный снять существующие ограничения и расширить возможные формы реализации проектов ГЧП 4. Кроме того, в ходе работы над законопроектом Министерством экономического развития Российской Федерации были подготовлены альтернативные проекты закона, которые, однако, в итоге одобрены не были 5.
В результате принятия закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» предполагается, что на федеральном уровне реализация
2 Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://government.ru/meetings/712/brief
3 Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства : [официальный сайт Европейской экономической комиссии Организации Объединенных наций]. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/ppp_r.pdf
4 Проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» : [официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности]. URL: http://asozd.duma.gov.ru/main. nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=238827-6
5 Смотри:
проект федерального закона от 22 июня 2012 года «О государственно-частном партнерстве» : [официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации]. URL: http://www.economy.gov.ru/ minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_015;
проект Федерального закона от 2 ноября 2012 года «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» : [официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации]. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/ doc20121102_07
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 6 (153) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
проектов ГЧП станет возможна не только на основе концессионных соглашений, но и в иных формах, позволяющих предусмотреть различные варианты перехода права собственности на объект соглашения о ГЧП и распределения рисков от участия в проекте. Кроме того, проектом закона водится понятие ГЧП. Для соглашений о ГЧП, публичным партнером в которых выступает Российская Федерация или субъект Российской Федерации, или муниципальное образование, предполагается ввести особый правовой режим, аналогичный установленному для концессионных соглашений, для этого предусмотрены соответствующие изменения в налоговое, земельное, антимонопольное законодательство.
В действующих федеральных нормативных правовых актах в одних случаях ГЧП определяется только концессионными взаимоотношениями, в других - взаимоотношениями, возникающими при реализации федеральных целевых программ и целевых программ субъектов Российской Федерации, в третьих - при строительстве или создании объектов за счет средств инвестиционного фонда Российской Федерации и т. д.6. Кроме того, ГЧП часто смешивают с социальным партнерством, которое может возникать, если речь идет о необходимости защиты социальных и трудовых прав граждан, например, о ГЧП упоминается в постановлении Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 12 мая 2011 года № 258-П «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа при разработке, заключении и реализации соглашений о сотрудничестве между
Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа и предприятиями топливноэнергетического комплекса» 7. Однако
указанные соглашения направлены на решения социальных задач, и в этой ситуации более уместно говорить о социальном партнерстве.
Сегодня более чем в 60 субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о ГЧП, однако в этих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации также отсутствует единообразное понимание ГЧП. Одними из первых такие законы приняли в Томской области 8 и Санкт-Петербурге 9, что экспертным сообществом было воспринято как весьма значительное событие 10.
Так, Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственночастных партнерствах» закрепляет, что ГЧП - это взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.
6 Хатаева М. А., Цирин А. М. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 158.
7 Красный Север. 2011. Специальный выпуск № 27.
8 Закон Томской области от 16 октября 2006 года № 244-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области».
9 Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственночастных партнерствах».
10 Зверев А. А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы. М., 2009. С. 45.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
Иное понятие изложено в Законе Кировской области от 4 июня 2010 года № 529-ЗО «Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства»: ГЧП - привлечение на основании конкурса или аукциона Кировской областью, муниципальным образованием в случае принятия им решения об участии в проектах государственно-частного партнерства российского или иностранного юридического лица, объединения юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, ремонту, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях разделения рисков, компетенции и ответственности путем заключения и исполнения соглашения о ГЧП.
Таким образом, понимание ГЧП, встречающееся в нормативных правовых актах, также отличается очень широким объемом явлений, охватываемых этим термином. Рассмотрим, что отличает ГЧП от иных отношений, складывающихся в результате взаимодействия публично-правовых образований и иных субъектов частного права.
Один из крупнейших ученых, занимающихся проблематикой ГЧП в России, В.Г. Варнавский отмечает, что ГЧП - это всегда общественно-значимые проекты. Он определяет ГЧП как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности, научно исследовательских и опытно-конструкторских работ до обеспечения общественных услуг 11.
На ключевом значении общественнозначимой цели таких отношений акцентируют внимание и другие исследователи. Так, Ю.А. Халимовский указывает, что «основной смысл ГЧП состоит не просто во взаимодействии публичных и частных образований, а в качественно ином распределении рисков и в опосредованном участии частных партнеров в реализации некоторых функций публичной власти и решении государственных и общественных задач, что нехарактерно для частного бизнеса» 12. Он справедливо уточняет, что «любая деятельность государства в сфере гражданских отношений задана его функциями. Существенная разница между участием в ГЧП и предоставлением земельного участка или объекта недвижимости инвестору состоит в том, что публичный субъект предоставляет частному инвестору государственное имущество для достижения, прежде всего, целей инвестирования, которые ведут, по определению, к извлечению прибыли инвестором и лишь опосредованно имеют социальную значимость. Частный субъект получает возможность получить прибыль, но при этом сам несет все связанные с этим риски и обязан выплатить публичному субъекту деньги за приобретение или использование объекта и выполнить иные инвестиционные условия. Иной цели у публичного субъекта, кроме выполнения функции по предоставлению имущества (например, п. 4 ст.28 Земельного кодекса Российской Федерации), может и не быть. Да и объект, возведенный инвестором, может быть не связан с транспортом, инфраструктурой и социальной сферой (например, торговый комплекс или завод). При ГЧП цели извлечь прибыль сопутствует не менее важная цель - добиться общественно значимого полезного результата в соответствующей сфере» 13.
11 Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство. М. : ИМЭО РАН, 2009. Т. 1. С. 11.
12 Халимовский Ю. А. Государственно-частное партнерство в субъектах Российской Федерации: блуждание в темноте // Налоги. 2011. № 14. С. 21.
13 Там же. С. 22.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 6 (153) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
По мнению А.В. Белицкой, «государственно-частное партнерство имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение публичного интереса)... Интерес публичных образований заключается в создании или реконструкции общественно значимых объектов недвижимости, в получении дохода за использование этих объектов частным партнером, а также в обеспечении населения соответствующими товарами, работами и услугами»14.
Опыт реализации ГЧП в зарубежных странах также свидетельствует об обязательном наличии признака общественной значимости проекта ГЧП 15.
Таким образом, общественно-значимая цель таких отношений выражается в том, что в результате взаимодействия сторон в рамках ГЧП тем или иным образом обеспечивается потребность населения в предоставлении товаров, работ или услуг, осуществление которых обычно входит в законодательно установленные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. То есть, по существу, отношения ГЧП позволяют публичному партнеру деятельность субъекта частного права использовать в целях реализации государственных функций и предоставления государственных услуг или же обеспечить выполнение отдельных таких функций (услуг) за счет сил частного партнера. Иначе говоря, отношения ГЧП позволяют привлечь субъекта частного права к реализации государственных функций.
Как правило, в рамках отношений ГЧП частный партнер обеспечивает создание, реконструкцию или эксплуатацию объектов
недвижимости, за счет которых обеспечивается потребность населения в товарах, работах, услугах (детские сады, школы, медицинские учреждения, объекты транспортной инфраструктуры и т. д.). Кроме того, частный партнер может непосредственно осуществлять предоставление таких работ или услуг населению (образовательные, медицинские и другие услуги). В свою очередь, частный партнер, действуя в целях удовлетворения публичного интереса, имеет возможность получать стабильный гарантированный доход, к примеру, в виде арендной платы за созданный и переданный в пользование государству объект социальной инфраструктуры или платы за предоставление услуг населению на базе такого объекта, что обеспечивает удовлетворение его предпринимательского интереса от участия в таких отношениях.
Таким образом, как уже упоминалось, само по себе предоставление государственного имущества в аренду частному субъекту не является отношениями ГЧП, однако если стороны установили, что на базе такого переданного имущества частный партнер будет осуществлять предоставление услуг населению или произведет его реконструкцию (в случае если в дальнейшем такое имущество может быть использовано для удовлетворения общественных интересов), то мы можем говорить об отношениях ГЧП.
Вместе с тем сегодня отсутствуют четкие критерии, позволяющие однозначно установить, характерна ли для каких-либо отношений между государством и частным сектором общественно-значимая цель. Например, в ряде публикаций 16 отношения,
14 Белицкая А. В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 55-56.
15 Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства : [официальный сайт Европейской экономической комиссии Организации Объединенных наций]. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/ppp_r.pdf
16 Смотри, например:
Денисов П. А. Соглашение о разделе продукции как форма государственно-частного партнерства // Налоги. 2012. № 3. С. 40;
Саак А. Э., Жертовская Е. В. Государственно-частное партнерство как инновационный механизм реализации туристской политики в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2011. № 2. С. 26.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
возникающие в связи с заключением соглашений о разделе продукции, считают отношениями ГЧП. Указанная позиция не бесспорна.
Итак, наличие общественно-значимой цели, удовлетворение публичного, общественного интереса - это ключевой признак, позволяющий отличить отношения ГЧП от иных схожих отношений, участниками которых на равных началах выступают государство и субъекты частного предпринимательства.
Также в публикациях [см. 6 и 8] выделяют множество иных признаков, присущих ГЧП. Рассмотрим некоторые из них подробно.
Отношения ГЧП - это отношения с особым субъектным составом. В рамках таких отношений осуществляется взаимодействие публичного и частного партнеров. Публичный партнер выступает в отношениях, как правило, в лице государственных органов или органов местного самоуправления. Кроме того, представлять публичного партнера могут также отдельные организации, например государственные (муниципальные) учреждения, акционерные общества с доминирующим государственным участием, государственные корпорации и т. д. В качестве частного партнера в отношениях могут участвовать коммерческие и некоммерческие юридические лица, а также индивидуальные предприниматели.
Отметим, что вопрос, касающийся субъектов ГЧП, сегодня уже достаточно глубоко проработан в юридической науке. Исследованию возможных участников отношений ГЧП, в том числе вопросу о том, какие государственные органы, юридические лица могут выступать от лица публичного или частного партнера, вопросу множественности лиц в ГЧП уделено немало внимания в публикациях. Наиболее подробно
исследование субъектов ГЧП проведено в работе А.В. Белицкой, которая указывает, что «к субъектам государственно-частного партнерства относятся субъекты инвестиционной деятельности, а именно: основные (непосредственные) его участники - публичный и частный партнеры, а также субъекты, оказывающие содействие в организации и осуществлении государственно-частного партнерства. Публичный партнер - субъект, обладающий публичной властью, обеспечивающий реализацию публичного интереса в государственно-частном партнерстве (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), который может быть представлен государственным и муниципальным органом, а также делегировать свое право быть непосредственным участником государственночастного партнерства унитарным предприятиям, хозяйственным обществам со стопроцентным государственным участием и государственным и муниципальным некоммерческим организациям. Частный партнер - субъект частного предпринимательства в любой организационно-правовой форме»17.
Отмечается, что для ГЧП свойственен длительный характер отношений сторон. В зарубежных странах отдельные проекты на основе ГЧП предполагают реализацию в течение 10-20 или даже 50 лет. Например, в 2011 году правительство Канады анонсировало проект ГЧП по строительству в городе Монреале нового моста через реку Св. Лаврентия с предполагаемым сроком реализации с 2012 по 2024 год 18.
Действительно, проекты ГЧП, как правило, предполагают долгосрочное сотрудничество сторон. Вместе с тем нельзя исключать и возможность существования проектов с относительно небольшим сроком реализации, не превышающим трех лет. Длительный срок взаимоотношений
17 Белицкая А. В. Указ. соч. С. 101-102.
18 Federal P3 Projects. Transport Canada: New Bridge for the St. Lawrence : [Официальный сайт государственной корпорации Канады по вопросам ГЧП] // (PPP Canada). URL: http://p3canada.ca/federal-p3-projects.php
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 6 (153) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
сторон должен предполагать и наличие соответствующих гарантий выполнения обязательств сторон. Если публичный партнер имеет возможность применить достаточно широкий арсенал средств для обеспечения своих интересов в рамках партнерства, то частному партнеру отечественное законодательство сегодня не может предоставить соответствующих гарантий.
С.В. Савина справедливо указывает, что «особые сложности связаны с теми проектами государственно-частного партнерства, которые предполагают расходование бюджетных средств. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде). Поэтому государство крайне ограничено в возможности принятия долгосрочных финансовых обязательств, учитывая, что проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период...»19.
Действительно, бюджетное законодательство Российской Федерации устанавливает трехлетний горизонт бюджетного планирования расходных обязательств за исключением некоторых случаев, не распространяющихся на проекты ГЧП. Например, в соответствии со статьей 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации возможно заключение долгосрочных государственных контрактов, но это не отношения ГЧП, а отношения, возникающие в связи с размещением государственного заказа на поставку для государственных и муниципальных нужд.
В результате частный партнер не может быть уверен, что в случае изменения каких-либо внешних факторов долгосрочный проект ГЧП сохранит финансирование со стороны публичного партнера что, как мы полагаем, сегодня является одной из основных причин, препятствующих развитию ГЧП в России. Представляется, что в бюджетное законодательство следует внести изменения, согласно которым станет возможным осуществлять бюджетные ассигнования в рамках соглашений о ГЧП в течение длительного периода времени. О необходимости таких изменений указывало Министерство экономического развития Российской Федерации в ходе работы по подготовке проекта закона о ГЧП 20, однако в итоге проектом закона, внесенным в Госдуму, соответствующие изменения предусмотрены не были.
Еще одним важным признаком ГЧП является распределение рисков сторон от участия в проекте ГЧП. Вопросы распределения рисков в рамках проектов ГЧП в большей степени представляют интерес для исследования ученых-экономистов. В частности, изучению системы распределения финансовых рисков в проектах ГЧП посвящено исследование П.Е. Климова, по результатам которого он делает следующий вывод: «распределение рисков необходимо в силу того, что полное их переложение на одну из сторон создает существенные угрозы в отношении проекта. Если, например, все риски ложатся на частную компанию, то вероятно появление таких рисков, которые компания будет не в состоянии принять и не сможет эффективно управлять ими, в силу чего проект окажется финансово неустойчивым и может завершиться дефолтом. Если же все риски будет нести государственный партнер, это снизит стимулы компании-оператора
19 Савина С. В. Проблемы реализации проектов государственно-частного партнерства в России // Право и управление XXI век. 2010. № 2. С. 13-14.
20 Проект федерального закона от 22 июня 2012 года «О государственно-частном партнерстве» : [официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации]. URL: http://www.economy.gov.ru/ minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_015
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
эффективно управлять объектом соглашения и приведет к росту бюджетных расходов» 21.
М.Ю. Соколов и С.В. Маслова выделяют четыре группы рисков, возникающих при осуществлении ГЧП:
1) коммерческие (изменение объема потоков пользователей объектов или услугой и, соответственно, платежей пользователей);
2) финансовые (возможное изменение курсов валют, уровня инфляции, а также возможное неполучение (недополучение) финансирования проекта, в том числе за счет привлекаемых средств);
3) технические и эксплуатационные (возможное нарушение сроков строительства объекта или условий его эксплуатации);
4) юридические (возможное изменение в законодательстве, в том числе налоговом) 22.
Для исследования ГЧП с позиций права интерес представляет изучение не собственно системы распределения рисков, а возможных правовых средств, позволяющих их купировать.
Распределение рисков для обеспечения эффективности проекта ГЧП должно быть формализовано в соответствующем соглашении сторон. Рассмотрим такое распределение на условном примере.
В рамках проекта ГЧП частный партнер возводит платную автомобильную дорогу. Соглашением, к примеру, может быть установлено, что по окончании строительства автомобильная дорога передается в собственность публичного партнера, но при этом частный партнер сохраняет за собой права на ее эксплуатацию в течение установленного срока. В свою очередь, публичный партнер устанавливает тарифы на использование дороги конечными потребителями (населением). При этом част-
ный партнер в течение срока эксплуатации дороги (например 10-20 лет) получает в установленном в соглашении размере выкупные платежи за автомобильную дорогу от публичного партнера.
В результате установления таких условий публичный партнер обеспечивает реализацию публичного интереса в виде строительства автомобильной дороги преимущественно или полностью за счет средств частного партнера. В свою очередь, частный партнер может получать гарантированные выкупные платежи от публичного партнера в течение продолжительного периода времени, чем обеспечивает свой предпринимательский интерес при участии в проекте (однако на практике в силу несовершенства бюджетного законодательства такие платежи на срок, превышающий три года, вовсе не гарантированы частному партнеру).
При этом источником таких выкупных платежей должны стать средства конечных пользователей автомобильной дороги (то есть населения), для чего за публичным партнером должны быть закреплены права на установление тарифов на пользование дорогой. Кроме того, дополнительным источником выкупных платежей будет являться инфраструктурный фактор, так как строительство новой автомобильной дороги должно стимулировать поступление дополнительных налоговых платежей, обусловленное развитием придорожной инфраструктуры и сервиса вновь возведенной автомобильной дороги.
Таким образом, приведенный пример иллюстрирует, как публичный партнер несет возможный риск недостаточной окупаемости проекта, который может выразиться в недостаточной востребованности автомобильной дороги конечными пользователями и, следовательно, в недостаточном
21 Климов П. Е. Система распределения финансовых рисков в проектах государственно-частного партнерства : автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2012. С. 3.
22 Соколов М. Ю., Маслова С. В. Регулирование отношений в сфере государственно-частного партнерства в региональном законодательстве и управленческие решения // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 8: Менеджмент. 2010. № 4. С. 101.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 6 (153) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
размере поступлений в бюджет. Частный же партнер принимает на себя эксплуатационные риски, связанные с обеспечением текущего и капитального ремонтов автомобильной дороги.
Кроме того, обеспечивать распределение возможных рисков (например риска недостаточной окупаемости проекта) возможно и при помощи иных правовых средств. Например, в ряде законов субъектов Российской Федерации о ГЧП закреплена возможность выплаты публичным партнером в адрес частного партнера компенсаций, связанных с обеспечением минимального дохода в результате осуществления частным партнером деятельности, предусмотренной соглашением. В этом случае компенсация со стороны публичного партнера будет иметь место только в случае недостижения частным партнером установленного соглашением сторон минимального дохода от эксплуатации объекта соглашения, что фактически частично перекладывает финансовый риск на публичного партнера.
В публикациях также выделяют и иные признаки, присущие ГЧП. Например, М. Дерябина в качестве таковых указывает на специфические формы финансирования проектов:
• за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное инвестирование нескольких участников;
• обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит борьба между несколькими потенциальными участниками 23.
Ю.А. Игнатьева в числе признаков выделяет партнерские отношения и консолидацию активов и ресурсов сторон 24.
Таким образом, отношения ГЧП следует рассматривать в качестве одного из видов отношений между публичными образованиями и субъектами частного предпринимательства, однако ГЧП присущ ряд признаков, которые позволяют отграничить их от других общественных отношений с теми же участниками. В первую очередь это наличие общественно-значимой цели, удовлетворение общественного интереса. Кроме того, отношения ГЧП - это отношения с особым субъектным составом, которым, как правило, свойственен длительный характер и в рамках которых осуществлено распределение рисков участия сторон в таких отношениях.
Как известно, попадая в сферу действия правовых норм, общественные отношения приобретают юридическую форму, становятся правоотношениями. Сегодня в Российской Федерации правоотношения ГЧП находятся в стадии оформления. В отечественном праве урегулирована лишь часть отношений ГЧП, а именно правоотношения, возникающие в связи с заключением концессионных соглашений. Кроме того, отдельные отношения ГЧП регулируются нормами регионального законодательства, однако нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие такие нормы, зачастую противоречат федеральному законодательству. В связи с этим представляется необходимым для окончательного оформления правоотношений ГЧП принять проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». При этом в законопроекте представляется целесообразным закрепить признаки, при наличии которых отношения между сторонами могут быть квалифицированы как ГЧП и, следовательно, может быть заключено соответствующее соглашение.
23 Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8. С. 64.
24 Игнатьева Ю. А. Правовые признаки государственно-частного партнерства // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2011. Вып. 23 (33). С. 15.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
Сегодня в проекте федерального закона предусмотрено, что под ГЧП понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о ГЧП, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций. Кроме того, уточняется, что частный партнер принимает на себя обязательства по полному или частичному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения о ГЧП, а также одно или более из следующих обязательств:
• разработка и согласование проектной документации;
• создание объекта соглашения о ГЧП;
• реконструкция объекта соглашения о ГЧП.
Однако критерии для четкого разграничения отношений ГЧП от иных схожих общественных отношений, прежде всего от отношений, возникающих в связи с размещением государственного заказа, отсутствуют.
В отсутствие Федерального закона о ГЧП сегодня одним из основных факторов риска при реализации соглашений о ГЧП является признание таких соглашений противоречащими законодательству о размещении государственного заказа. Например, решением Арбитражного суда Кировской области по делу № А28-10757/2012 было признано законным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области о нарушении антимонопольного законодательства, которое выразилось в неприменении процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», при проведении конкурса по заключению соглашения о ГЧП.
Проектом федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» предусмотрено изъятие из предмета регулирования законодательства о размещении государственного заказа отношений, связанных с заключением, исполнением и прекращением соглашений о ГЧП, что должно снять указанный риск. Вместе с тем отсутствие ясного представления, в каких случаях мы можем говорить о ГЧП, а в каких о государственном заказе, в дальнейшем может создать дополнительные трудности для реализации проектов ГЧП.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Белицкая А. В. Государствен но-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2011.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (по состоянию на 23 июля 2013 года) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3823.
3. Варнавский В. Г. Государственночастное партнерство. М. : ИМЭО РАН, 2009.
Т. 1.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (по состоянию на 23 июля 2013 года // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.
5. Денисов П. А. Соглашение о разделе продукции как форма государственночастного партнерства // Налоги. 2012. № 3.
6. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8.
7. Зверев А. А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / под общей редакцией А. А. Зверева. М., 2009.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 6 (153) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
8. Игнатьева Ю. А. Правовые признаки государственно-частного партнерства // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2011. Вып. 23 (33).
9. Заседание Правительства Российской Федерации, проходившего 7 марта 2013 года : [официальный сайт Правительства Российской Федерации]. URL: http:// govemment.ru/meetings/712/brief
10. Климов П. Е. Система распределения финансовых рисков в проектах государственно-частного партнерства : ав-тореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.10. М.,
2012.
11. Марченко М. Н. Теория государства и права : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М. : ТК «Велби» ; Издательство «Проспект», 2004.
12. О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа при разработке, заключении и реализации соглашений о сотрудничестве между Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа и предприятиями топливноэнергетического комплекса : постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 12 мая 2011 года № 258-П // Красный Север. 2011. Специальный выпуск № 27.
13. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 30 (ч. 1), ст. 3105.
14. Об основах государственно-частного партнерства в Томской области : Закон Томской области от 16 октября 2006 года № 244-ОЗ (утратил силу) // Собрание законодательства Томской области, 2006, № 10
(15).
15. Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства : Закон Кировской области от 4 июня
2010 года № 529-ЗО // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области, 2010, № 4 (часть 1).
16. Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах : Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года № 627-100 (по состоянию на 6 декабря 2010 года) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2007. № 2.
17. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства : [официальный сайт Европейской экономической комиссии Организации Объединенных наций]. URL: http://www.unece.org/filead min/DAM/ceci/publications/ppp_r.pdf
18. Проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» : [официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности]. URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN=238827-6
19. Проект федерального закона от 22 июня 2012 года «О государственно-частном партнерстве» : [официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации]. URL: http://www.economy. gov.ru/minec/about/structure/depregulatingin fluence/doc20120622_015
20. Проект Федерального закона от 2 ноября 2012 года «Об основах государственночастного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» : [официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации]. URL: http://www. economy.gov.ru/minec/about/structure/dep regulatinginfluence/doc20121102_07
21. Решение Арбитражного суда Кировской области по делу № А28-10757/2012. URL: www.arbitr.ru
22. Саак А. Э., Жертовская Е. В. Государ-
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
ственно-частное партнерство как инновационный механизм реализации туристской политики в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2011. № 2.
23. Савина С. В. Проблемы реализации проектов государственно-частного партнерства в России // Право и управление XXI век. 2010. № 2.
24. Соколов М. Ю., Маслова С. В. Регулирование отношений в сфере государственночастного партнерства в региональном законодательстве и управленческие решения // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 8: Менеджмент. 2010. № 4.
*
уу Повышение юридических знаний
ТУ ООО «АКТУАЛЬНЫЙ
см(штпщмсшт»
+7 (916) 656 42 07
shestakova.ekaterina@gmail.com
www.lawedication.ru
25. Халимовский Ю. А. Государственночастное партнерство в субъектах Российской Федерации: блуждание в темноте // Налоги. 2011. № 14.
26. Хатаева М. А., Цирин А. М. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы // Журнал российского права. 2008. № 10.
27. Federal P3 Projects. Transport Canada: New Bridge for the St. Lawrence : [Официальный сайт государственной корпорации Канады по вопросам ГЧП] // (PPP Canada). URL: http://p3canada.ca/federal-p3-projects.php
*
ПРАВОВЫЕ НОВОСТИ
Е.В. Шестакова - генеральный директор ООО «Актуальный менеджмент», кандидат юридических наук
ИНВЕСТИЦИОННЫЕ ПРОГРАММЫ ПО ГОРЯЧЕМУ И ХОЛОДНОМУ ВОДОСНАБЖЕНИЮ
Документ может представлять интерес для компаний, участвующих в подобных инвестиционных
программах
В рамках реализации инвестиционных программ организаций, осуществляющих горячее и холодное водоснабжение и водоотведение, скорректирован порядок правил разработки, утверждения и корректировки инвестиционных программ. Изменения приняты постановлением Правительства Российской Федерации от 31мая 2014 года № 503 (далее - Постановление), которым вносятся изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 года № 641.
Так, в Постановлении прописаны требования к техническому заданию на разработку инвестиционной программы. Такое задание должно содержать:
• перечень объектов капитального строительства абонентов, которые необходимо подключить к централизованным системам водоснабжения и водоотведения, или перечень территорий, на которых расположены такие объекты, с указанием мест расположения подключаемых объектов, нагрузок и сроков подключения;
• плановые значения показателей надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и водоотведения;
• перечень мероприятий по строительству, модернизации и реконструкции объектов централизованных систем водоснабжения и водоотведения, с указанием плановых значений показателей надежности, качества и энергетической эффективности объектов, которые должны быть достигнуты в результате реализации таких мероприятий.
Также дополнены требования к содержанию инвестиционной программы, в которую должны включаться:
• перечень мероприятий по подготовке проектной документации, строительству, модернизации и реконструкции существующих объектов централизованных систем водоснабжения и водоотведения, их краткое описание;
• плановый процент износа объектов централизованных систем водоснабжения и водоотведения и фактический процент износа объектов централизованных систем водоснабжения и водоотведения;
• предварительный расчет тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения на период реализации инвестиционной программы;
• план мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленны-
ми требованиями, план снижения сбросов и программу по энергосбережению и повышению энергетической эффективности (если такие программы утверждены). ^ ^g
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
