CC BY
25
С. И. ГИРЬКО,
главный научный сотрудник, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации
(НИИ ФСИН России)
S. I. GIRKO,
Doctor of Law, Professor, Merited Researcher of the Russian Federation,
Chief Researcher
(Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia)
УДК 343
Отнесение уголовно-исполнительной системы России к категории федеральных органов исполнительной власти, наделенных в уголовно-процессуальном законодательстве России полномочиями органов дознания, и исключение из нее: идеология проблемы
Assignment of the Criminal Executive System of Russia to Category of the Federal Executive Bodies Endowed in the Criminal Procedural Legislation of Russia with Powers of Inquiry Bodies and an Exception from it: Problem's Ideology
В статье анализируются наиболее вероятные причины, идеологические соображения наделения пенитенциарной системы России уголовно-процессуальными полномочиями органа дознания, приводятся суждения о причинах и обстоятельствах ограничения таких полномочий после принятия нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, формулируются предложения о преодолении создавшегося положения и восстановлении процессуальной компетенции органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.
Идеологические подходы к изменениям в законодательстве, международные пенитенциарные стандарты, уголовно-процессуальные полномочия уголовно-исполнительной системы, ее органов и должностных лиц, пенитенциарная преступность, ее уровень и структура.
The article analyzes the most probable causes, the ideological considerations of provision of the penitentiary system of Russia by the criminal procedural powers of a body of inquiry, expresses opinions about the reasons and restrictions' circumstances of such powers after adoption the new Criminal and Procedural Codex of the Russian Federation, formulates the proposals about overcoming of created position and procedural competence' restoration of the bodies and institutions of the criminal executive system.
Ideological approaches to the changes in legislation, international penitentiary standards, criminal procedural powers of the criminal executive system, its bodies and officials, penitentiary crime, its level and structure.
Стремление разобраться в причинах, по которым в течение достаточно короткого времени уголовно-исполнительная система России (далее — УИС), в международной юридической практике именуемая пенитенциарной, была наделена полномочиями органа дознания, привело нас к определенным размышлениям и выводам.
Прежде всего, анализируя дореформенное законодательство Российской Федерации конца 1990-х — начала 2000-х гг., которое дошло до нас из времен СССР и РСФСР, невольно приходим к выводу, что несмотря на очевидное отсутствие в тот период достаточного количества нормативных правовых актов, призванных регулировать различные, в частности самые малозначительные, сферы общественных отношений, законодатель тем не менее уделил внимание тем актам, которые устанавливали общие условия ответственности за наиболее серьезные отступления от правил поведения в обществе, содержали процедуры привлечения граждан к ответственности в случаях криминального поведения и назначения им наказания, а затем и порядок отбывания наказания за совершенные преступления. Уголовное, уголовно-процессуальное и исправительно-трудовое законодательство достаточно четко расставляло акценты в сфере правового регулирования, обеспечивало значительную степень сбалансированности и свободы нормативных правовых актов от дублирования друг друга, наличия в них противоречивых правовых дефиниций.
Например, законодатель, закрепив в базовом законе пенитенциарной системы об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы1, право учреждений, исполняющих уголовные наказания, производить в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях и порядке уголовно-процессуальные действия, регламентировал и детализировал такие полномочия в Уголовно-процессуальном кодексе (далее — УПК) РСФСР. Поскольку данные вопросы относились к сфере правового регулирования указанного закона, то законодатель не счел возможным еще раз упомянуть их, тем самым продублировав, в Исправительно-трудовом кодексе (далее — ИТК) РСФСР, поскольку последний имел совершенно иной предмет правового регулирования: обеспечение исполнения уголовного наказания, порядок и условия отбывания наказания и применение мер исправительно-трудового воздействия к осужденным.
Аналогичным образом ситуация выглядит и с другими полномочиями пенитенциарной
системы: оперативно-разыскными. Регламентировав право их производства в базовом законе уголовно-исполнительной системы, законодатель детализировал их в ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»2, к сфере правового регулирования которого относятся указанные правоотношения.
Впоследствии подходы: законодателя к формированию законодательных актов, да и сама юридическая техника их подготовки претерпели существенные изменения, что, к сожалению, не повлекло качественных позитивных изменений самих разрабатываемых законодательных актов.
Что же послужило законодателю основанием для наделения руководителей исправительных учреждений полномочиями начальников органов дознания?
В соответствии с п. 4 ст. 117 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР начальники исправительных учреждений и следственных изоляторов, т. е. руководители тех учреждений, в которых содержались осужденные лица, являлись органами дознания по делам о преступлениях, совершенных сотрудниками этих учреждений в связи с исполнением служебных обязанностей, а равно по делам о преступлениях, совершенных в расположении этих учреждений.
При этом в описываемый период времени: до 1 сентября 1998 г. (Указ Президента РФ «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации»3), УИС, возглавляемая Главным управлением исполнения наказаний, относилась к органам внутренних дел и входила в структуру МВД России.
Данные современной статистики пенитенциарной преступности достаточно наглядно демонстрируют ее многоаспектность, а также ее уровень и структуру.
Согласно статистической форме отчетности о состоянии преступности среди лиц, содержащихся в учреждениях УИС, за период с 2012 по 2016 г. общее число всех преступлений варьируется в пределах 1 280—1 144 и выглядит достаточно нестабильным. Так, за этот период уменьшилось абсолютное количество убийств — ст. 105 УК РФ (с 26 до 16), побегов из мест лишения свободы - ст. 313 УК РФ (с 322 до 190), приобретения и сбыта наркотических средств — ст. 228 УК РФ (с 348 до 183). Некоторый рост произошел по числу совершенных преступлений,
1 Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы: [Электронный ресурс]: закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Об оперативно-розыскной деятельности [Электронный ресурс]: федер. закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 28 июля 1998 г. № 904. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
связанных с дезорганизацией деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества, — ст. 321 УК РФ (с 217 до 248), покушений на убийство — ст. 30, 105 УК РФ (с 3 до 8).
Характерно, что также неоднозначно уровень пенитенциарной преступности выглядел и десятилетие назад. Сведения о состоянии преступности в учреждениях УИС в период с 2002 по 2007 г. свидетельствуют о следующем количестве зарегистрированных преступлений:
- убийств (ст. 105 УК РФ): в 2002 г. - 23,
2003 г. - 11, 2004 г. - 19, 2005 г. - 21, 2006 г. - 32, 2007 г. - 31;
- преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков (ст. 228 УК РФ): в 2002 г. - 166, 2003 г. - 212, 2004 г. - 125, 2005 г. - 101, 2006 г. - 184, 2007 г. - 249;
- причинения тяжкого вреда здоровью (ст. 111 УК РФ): в 2002 г. - 43, 2003 г. - 33,
2004 г. - 36, 2005 г. - 51, 2006 г. - 60, 2007 г. - 40;
- побегов (ст. 313 УК РФ): в 2002 г. - 222, 2003 г. - 158, 2004 г. - 229, 2005 г. - 277, 2006 г. -341, 2007 г. - 298.
Разнообразной выглядит и структура преступлений, совершенных в исправительных учреждениях.
Согласно только одной выборке - электронной базе данных «Учет преступлений среди осужденных» - в течение 2016 г. в исправительных учреждениях и следственных изоляторах ФСИН России совершено 103 преступления с использованием средств мобильной связи, в том числе:
- ст. 159 УК РФ (мошенничество) - 55;
- ст. 205.1 УК РФ (содействие террористической деятельности) - 1;
- ст. 205.2 УК РФ (публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма) - 1;
- ст. 207 УК РФ (заведомо ложное сообщение об акте терроризма) - 3;
- ст. 210 УК РФ (организация преступного сообщества (преступной организации) или участие в нем (ней)) - 1;
- преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, - 23;
- ст. 280 УК РФ (публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности) - 2;
- ст. 282 УК РФ (возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства) - 9 и ряд др.
Опрошенные 2 600 сотрудников пенитенциарных учреждений о наиболее часто совершаемых в местах изоляции преступлениях указали на следующие преступления:
- преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков (64 %);
- действия, дезорганизующие работу исправительных учреждений (47 %);
- тяжкие преступления против личности среди осужденных (30 %);
- побеги (28 %);
- преступления небольшой тяжести среди осужденных и побои (23 %).
Вышеприведенные данные, как представляется, вряд ли отражают реальное состояние такой преступности, поскольку степень латент-ности этих преступлений достаточно высока. К подобным выводам пришли многие исследователи проблем пенитенциарной преступности. Данные выводы напрашиваются еще и потому, что кратным по отношению к зарегистрированным является количество преступлений, предотвращенных по результатам профилактической деятельности в учреждениях и органах УИС.
Так, по итогам 2016 г. их общее количество - с 101,4 тыс. в 2012 г. снизилось до 95,8 тыс., оставаясь все же существенным. В числе таких криминальных проявлений 1 730 случаев дезорганизации деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества, и 4 046 побегов из мест лишения свободы.
Подводя итог краткой характеристике пенитенциарной преступности, мы утвердительно отвечаем на вопрос об основных причинах наделения начальников исправительных учреждений и следственных изоляторов полномочиями органов дознания, так как они кроются именно в количестве преступлений и специфике самих пенитенциарных учреждений. Действительно, с такими преступлениями, особенно на первоначальном этапе их расследования, должны были справляться специалисты, обладающие знаниями особенностей пенитенциарных учреждений, психологии, социальных связей и взаимоотношений контингента, отбывающего наказания в таких учреждениях, навыками по расследованию преступлений в местах изоляции, а также способные оперативно и квалифицированно работать по горячим следам преступлений разной степени сложности, совершаемых лицами, отбывающими наказания, документировать их следы и вербальную информацию о происшествии. Только после этого ими принималось решение: либо проводить дознание самостоятельно, либо, после производства неотложных следственных действий, передавать материалы уголовного дела по подследственности в профильный орган расследования.
Все вышеизложенные полномочия начальников исправительных учреждений в полном объеме и охватывались статусом органа дознания, закрепленным в ч. 4 ст. 117 УПК РСФСР.
По нашему мнению, в данной ситуации и с учетом сформулированного выше утверждения скептики могут заявить, что всю процессуальную работу по производству дознания в уч-
реждениях уголовно-исполнительной системы с надлежащим качеством могли бы полноценно выполнять и сотрудники специализированных подразделений дознания милиции (полиции).
Вероятно, могли бы, но именно в этом случае мы сталкиваемся с идеологическими подходами законодательных органов того времени к вопросу о наделении тех или иных федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц уголовно-процессуальными полномочиями и компетенцией органов дознания.
Так произошло и с пенитенциарной системой. Сотрудники дознания милиции (полиции) в последние десятилетия практически всегда работали в условиях избыточной нагрузки по дознанию. Так же и по итогам 2016 г.: дознаватели полиции имели в своем производстве около 1,5 млн уголовных дел, а нагрузка на одного дознавателя при норме в 45 составила 66,6 дел. Такое же соотношение существовало и ранее. Как представляется, именно по этой причине, несмотря на то что и милиция, и уголовно-исполнительная система входили в состав органов внутренних дел, законодатель индивидуализировал их уголовно-процессуальную компетенцию, выделив дознание в исправительных учреждениях, ориентируясь при этом на качество и специфику процессуальной деятельности в пенитенциарных учреждениях, а также на соразмерное перераспределение процессуальной нагрузки, высвобождая от ее избыточности дознавателей милиции (полиции) и возлагая, адекватно специфике, на иные федеральные органы исполнительной власти, включая УИС в целом и начальников исправительных учреждений в частности.
Так, по данным официальной статистики, количество принятых решений об отказе в возбуждении уголовного дела в пенитенциарной системе составило в 2004 г. — 9 494, 2005 г. — 10 053, 2006 г. — 19 596, 2012 г. — 13 400, 2013 г. — 12 268. Иные показатели работы по расследованию в настоящее время статистически не учитываются. Как видим, в начале 2000-х гг. нагрузка по дознанию ежегодно возрастала.
Позднее указанием Генпрокуратуры России, изданным в 2013 г., начальникам пенитенциарных учреждений было запрещено принимать решения о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела. Но даже и в этих условиях начальниками учреждений и органов УИС осуществлялась процессуальная деятельность. Так, в 2014 г. во всей системе было вынесено 4 039 решений об отказе в возбуждении уголовного дела и, соответственно, в 2015 г. — 3 330, 2016 г. — 2 313.
В конце 1990-х — начале 2000-х гг. проводилась активная работа по совершенствованию законодательства Российской Федерации. В частности, были приняты и введены в действие с 1
июля 1997 г. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (далее — УИК РФ), пришедший на смену ИТК РСФСР, а с 1 июля 2002 г. — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — УПК РФ), заменивший УПК РСФСР. В этот же период времени велась активная работа по имплементации норм международного и европейского законодательства в российское. Пенитенциарная система, как уже говорилось выше, переместилась из Министерства внутренних дел Российской Федерации в состав Министерства юстиции Российской Федерации.
Однако этот перевод уголовно-исполнительной системы произошел не сам по себе, а был обусловлен требованиями Европейского союза.
Как отмечали авторы коллективной монографии, «в связи со вступлением России в Совет Европы важное значение приобретает работа по реализации европейских стандартов исполнения уголовных наказаний. Европейские стандарты, составляющие систему правил обращения с осужденными, закреплены в целом ряде документов, включая Европейские тюремные правила» (далее — ЕТП) [1], которые отражают основополагающие принципы и ценности, провозглашенные Советом Европы, политику европейских государств в сфере исполнения наказаний в виде лишения свободы и обращения с правонарушителями. Именно в этом документе сконцентрированы основные международные положения и стандарты, которые оказывали и оказывают свое влияние на формирование правовых конструкций, отраженных в законодательных документах Российской Федерации.
ЕТП или Рекомендация № Яее (2006) 2 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о европейских пенитенциарных правилах, принятая 11 января 2006 г. на 952-м заседании постоянных представителей министров, например, в ст. 71 содержала конкретное указание на то, что «за пенитенциарные учреждения должны отвечать органы государственного управления, не подчиненные военному ведомству, полиции или ведомству уголовного расследования (осуществляющему уголовное преследование)» [1]. Как мы полагаем, именно это положение, перенесенное в ЕТП из других международных актов, и стало в Российской Федерации основой для требования о передаче пенитенциарной системы из МВД в Минюст России.
Так какие же изменения произошли с уголовно-процессуальной компетенцией начальников органов и учреждений уголовно-исполнительной системы с принятием новых кодексов?
Радикальные, если существо перемен определить коротко.
В новом УПК РФ за начальниками учреждений и органов УИС сохранилось только право на производство неотложных следственных действий по уголовным делам о преступлениях, совершенных сотрудниками соответствующих учреждений и органов, а также в расположении таких учреждений и органов иными лицами. Одновременно учреждения и органы УИС были исключены из перечня органов дознания.
УИК РФ, пришедший на смену ИТК РСФСР, по существу, расширив предмет своего правового регулирования, наряду с ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», регламентировал оперативно-разыскную деятельность в исправительных учреждениях, посвятив этому целый ряд специальных норм. В то же время в УИК РФ уголовно-процессуальная деятельность начальников учреждений и органов УИС не нашла отражение ни в одной правовой норме, как будто таких полномочий и не существовало. Так что же произошло?
По нашему мнению, обоснованием изменения правовой регламентации деятельности органов и учреждений УИС является то, что такой подход опирается на требования международных стандартов пенитенциарной системы.
Анализ ЕТП показывает, что данному направлению деятельности пенитенциарных учреждений значительного внимания в них не уделено, но в то же время эти правила и не свободны от него.
В частности, в ст. 55 раздела «Преступные деяния» ЕТП говорится, что «предполагаемое преступное деяние, совершенное в пенитенциарном заведении, расследуется таким же образом, что и национальным законодательством».
Очевидно, что положение, закрепленное в УПК РСФСР и наделяющее начальников исправительных учреждений полномочиями органов дознания, не вступало в противоречие с международными пенитенциарными стандартами и не требовало радикальной корректировки.
Более того, правовая норма, содержащаяся в ст. 67 раздела «Применение силы» ЕТП, а также имеющая отношение к проблематике нашего исследования, гласит, что «сотрудники других правоохранительных ведомств могут непосредственно работать с заключенными в пределах пенитенциарных учреждений только в исключительных обстоятельствах».
Возникает вопрос: а кто может работать с заключенными в пределах исправительных учреждений в обычной ситуации. Ответ на него очевиден: сами сотрудники уголовно-исполнительной системы.
Накладывая эти правовые положения ЕТП на уголовно-процессуальные полномочия по производству дознания в исправительном учреждении, несложно прийти к выводу о том, что расследование преступлений, совершенных в условиях
учреждений УИС осужденными или иными лицами, должно осуществляться самими сотрудниками пенитенциарной системы по правилам, определяемым законодательством Российской Федерации: Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Соответственно, такие процессуальные полномочия по производству дознания должны быть делегированы уголовно-исполнительной системе, в частности ее соответствующим органам и должностным лицам.
Иными словами, лишение начальников исправительных учреждений статуса органа дознания является ошибкой, допущенной законодателем, а точнее разработчиками УПК РФ, при формулировании его правовых положений, определяющих процессуальную компетенцию и перечень органов дознания, и явно противоречит стандартам ЕТП.
Более того, с учетом сегодняшнего уровня пенитенциарной преступности и необходимости противодействия ей, в том числе и процессуальными средствами, УИС остро нуждается в конкретном правовом закреплении в УПК РФ положений, касающихся подследственности органов и учреждений УИС, полномочий руководителей пенитенциарных учреждений, полноценной регламентации их статуса в качестве начальников органов дознания и приведения уголовно-исполнительной системы в целом и ее органов в частности в состояние, адекватное современным требованиям к уголовно-процессуальной деятельность исправительных учреждений, которая должна быть регламентирована также в УИК РФ. Что же касается Концепции развития уголовно-исполнительной системы на период до 2030 года, к разработке которой приступили ученые и практические работники ФСИН России, то в ней уголовно-процессуальным проблемам и путям их решения должен быть посвящен отдельный специальный раздел.
В беседе с одним из участников рабочей группы, осуществившей подготовку УПК РФ, мы поинтересовались причинами, по которым в кодексе изменено и сужено правовое положение учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, на что он ответил, что на этом особенно настаивали представители правозащитных организаций. При этом ФСИН России в рабочей группе представлена не была и, соответственно, некому было аргументировать сохранение процессуального положения УИС и ее органов.
Так в чем же состоит идеологическая основа произошедших изменений в уголовно-процессуальном законодательстве? Полагаем, что положенная в основу изменения законодательства идея, вытекающая, к примеру, из международных стандартов, рекомендаций экспертов Европейского союза, также работавших с законо-
дательными актами, принимаемыми в России, как таковая отсутствует. В данном случае допущена ошибка, которая привела к ослаблению пенитенциарной системы, лишению ее возможности осуществления дознания в полном объеме. Вполне возможно, именно к этому и стремились защитники идеи освобождения УИС от избыточных функций. Подобные подходы сложно воспринимать в качестве идеологиче-
ской основы законодательных решений. Это не более чем популистская новелла. Важно оперативно вернуться к настоящей идеологической основе решения данной проблемы. К сожалению, УПК РФ на сегодня претерпел уже не одну корректировку. Ошибка в данном случае должна быть исправлена, процессуальный статус УИС необходимо восстановить хотя бы в пределах УПК РСФСР.
Список литературы:
1. Антипов А. Н. и др. Влияние международных правовых актов на уголовно-исполнительное законодательство России: монография. Тверь, 2015.
References:
1. Antipov A. N. i dr. Vliyanie mezhdunarodnyh pravovyh aktov na ugolovno-ispolnitel'noe zakonodatel'stvo Rossii: monografiya. Tver', 2015.
E-mail: syvorina959134@mail.ru
ы f-
2 x
л
Ü f-
iC
<
< x
34
