CC BY
30
УДК 342.9 ББК 67.401
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩАЯ ПОВСЕДНЕВНУЮ ПРОФЕССИОНАЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ МВД РОССИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН И ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
АЛЕКСАНДР ЛЕОНИДОВИЧ ВОСТРОКНУТОВ,
профессор кафедры деятельности ОВД в особых условиях учебно-научного комплекса специальной подготовки Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
старший научный сотрудник, кандидат технических наук E-mail: al_vostroknutov@mail.ru; ВАЛЕРИЙ ГРИГОРЬЕВИЧ АКИМОВ, доцент кафедры деятельности ОВД в особых условиях учебно-научного комплекса специальной подготовки Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
доцент, кандидат военных наук; E-mail: gorovoi69@mail.ru; ВЯЧЕСЛАВ ЛЕОНИДОВИЧ САМУТКИН, старший преподаватель кафедры деятельности ОВД в особых условиях учебно-научного комплекса специальной подготовки Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: samutkin.ss@mail.ru
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается существующая отечественная законодательная база, регламентирующая повседневную профессиональную деятельность органов внутренних дел МВД России по обеспечению безопасности граждан и общественного порядка. Приведены принципы, правила и процедуры, закрепленные в ряде международно-правовых документов, которыми руководствуются органы внутренних дел в своей деятельности по обеспечению прав граждан на свободу мирных собраний и поддержанию правопорядка при их проведении.
Ключевые слова: охрана, порядок, законодательство, беспорядки, безопасность, подготовка.
Abstract. In the article are considered the existing national legislation, regulating the daily professional activity of the internal affairs bodies of the MIA of Russia in the sphere of maintaining of the citizens' security and public order. There are presented the principles and procedures, enshrined in the international law documents, that the internal affairs bodies are guided during their activity on providing the citizen's rights on the freedom of peaceful assembly and maintaining of the legal order during their conducting.
Keywords: security, order, legislation, riots, security, training.
Развитие российской государственности в основе своей предопределяется всесторонним обеспечением общественной безопасности. Проблемы, с которыми столкнулись органы внутренних дел МВД России за два последних десятилетия двад-
цать первого века возникли в результате обострения криминогенной обстановки во многих субъектах государства. Правоохранительная деятельность является составной частью обеспечения общественной безопасности. Обеспечение общественной
безопасности — это осуществление комплексной системы мер государственными и иными органами, организациями, предприятиями и учреждениями, а также гражданами для обеспечения жизненно важных интересов личности, всего общества и страны в любых условиях обстановки1. Основной закон (Конституция) Российской Федерации возлагает функцию обеспечения общественной безопасности на Кабинет министров России. Министерство внутренних дел Российской Федерации, поскольку является основным отраслевым органом государственного управления по обеспечению общественной безопасности, осуществляет руководство на всей территории страны. Поэтому, занимаясь этой деятельностью МВД России и другие правоохранительные органы должны понимать, что способы, формы и приемы действий при чрезвычайных обстоятельствах в корне отличаются от таковых, используемых сотрудниками органов внутренних дел в их повседневной профессиональной деятельности.
Для обеспечения общественной безопасности органы внутренних дел, как в повседневной профессиональной деятельности, так и при чрезвычайных обстоятельствах должны иметь законодательную базу, отвечающей требованиям сегодняшнего дня. В ней должны быть четко определены цели, задачи и принципы обеспечения безопасности граждан и общественного порядка. При этом законодатель, занимаясь законотворческой деятельностью, должен обладать знаниями юриста, исследователя, эксперта в данной предметной области.
Задачу обеспечения общественной безопасности особенно сложно решать в городах-мегаполисах страны, таких как Москва, Санкт-Петербург. Москва занимает первые места среди субъектов Федерации по количеству жителей, по развитости инфраструктуры, телекоммуникаций, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства. Она является центром финансовой, политической активности, научной и культурной жизни страны. Город имеет тесные межрегиональные и международные связи и испытывает колоссальные миграционные нагрузки. Все это усложняет работу правоохранительным органам. Поэтому хорошая законодательная база и ее постоянное обновление дает возможность органам внутренних дел МВД России выполнять оперативно-служебные задачи на должном уровне [1].
Организация деятельности органов внутренних дел связана с вопросами защиты прав и законных интересов граждан, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. В новейшей истории развития нашего общества и реформирования правоохранительной системы реализация новых форм и методов подготовки специалистов правоохранительной системы имеет первостепенное значение. В нашей стране и за рубежом накоплен большой опыт подготовки сотрудников полиции для выполнения ими поставленных задач в оперативно-служебной деятельности.
Правовой основой участия органов внутренних дел в обеспечении правопорядка и общественной безопасности в период проведения массовых спортивных, зрелищных и иных мероприятий является комплекс международных и внутригосударственных законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, в том числе региональные, муниципальные, ведомственные и межведомственные акты. Эти нормативные акты определяют общие и частные задачи органов внутренних дел в ходе подготовки и проведения массовых спортивных, зрелищных и иных мероприятий, устанавливают их функции и полномочия при решении стоящих перед ними задач, закрепляют порядок использования ими сил и средств, порядок подотчетности и подчиненности, взаимодействие с другими государственными органами, механизм контроля. Правоохранительные органы РФ строго придерживаются норм, закрепленных в международных и внутригосударственных законодательных правовых документах.
В действующем российском законодательстве отсутствует специально сформулированное понятие «правоохранительные органы», хотя этот термин употребляется в пункте «л» части 1 статьи 72 Конституции РФ, а также входит в название Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. Данное понятие неоднократно упоминается в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»
Органы внутренних дел МВД России в своей деятельности по обеспечению прав на свободу мирных собраний и поддержанию правопорядка при их проведении должны руководствоваться принци-
пами, правилами и процедурами, закрепленными в ряде международно-правовых документов — это, прежде всего:
• Руководство по демократическим основам полицейской деятельности (ОБСЕ, 2008);
• Руководящие принципы ОБСЕ по свободе мирных собраний (издание 2-е, ОБСЕ, 2011);
• Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (ООН, 1979);
• Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (ООН. 1990);
• Европейский кодекс полицейской этики (Совет Европы, 2001).
Из всей системы правоохранительных органов основные задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности возложены по полицию (ч. 1 ст. 1 Закона № З-ФЗ «О полиции»). Законом о полиции установлено, что одним из основных направлений деятельности полиции является обеспечение правопорядка в общественных местах (п. 6 ч. 1 ст. 2). К обязанностям полиции отнесены (ч. 1 ст. 12) обеспечение безопасности граждан и общественного порядка:
• на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах (п. 5);
• во время спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в местах проведения этих мероприятий (п. 6).
В этих целях полиция, в случаях наступления чрезвычайных ситуаций, обязана принимать неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб (п. 7).
Для обеспечения возможности исполнения полицией своих обязанностей ч. 1 ст. 1З Федерального Закона о полиции наделяет полицейских соответствующими правами:
• требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий (п. 1);
• обращаться к группам граждан, нахождение которых в общественных местах не связано с проводимыми на законных основаниях публичными и массовыми мероприятиями, с требовани-
ем разойтись или перейти в другое место, если возникшее скопление граждан создает угрозу их жизни и здоровью, жизни и здоровью других граждан, объектам собственности, нарушает работу организаций, препятствует движению транспорта и пешеходов (п. 7);
• проводить оперативно-разыскные мероприятия (п. 10);
• доставлять граждан, то есть осуществлять их принудительное препровождение, в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение в целях решения вопроса о задержании гражданина (п. 1З);
• осуществлять личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств при наличии данных о том, что эти граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры либо ядовитые или радиоактивные вещества, изымать указанные предметы при отсутствии законных оснований для их ношения или хранения (п. 16);
• осуществлять в целях обеспечения безопасности граждан и общественного порядка совместно с организаторами публичных и массовых мероприятий личный осмотр граждан, находящихся при них вещей при проходе на территории сооружений, на участках местности либо в общественных местах, где проводятся такие мероприятия, с применением в случае необходимости технических средств, а при отказе гражданина подвергнуться личному осмотру не допускать его на такие территории, участки местности и в такие общественные места (п. 18);
• временно ограничивать или запрещать дорожное движение, изменять организацию движения на отдельных участках дорог при проведении публичных и массовых мероприятий (п. 20). Функция по обеспечению безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки возложена на полицию Указом Президента Российской Федерации от
1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции» (подп. «г» п. 1)2.
Статья 16 Федерального Закона о полиции наделяет ее правом проводить оцепление (блокирование) участков местности при проведении мероприятий по предупреждению и пресечению массовых беспорядков и иных действий, нарушающих права и свободы граждан, движение транспорта, работу средств связи и организаций (п. 2 ч. 2). Однако имея обязанности охранять общественный порядок и обеспечивать общественную безопасность при массовых беспорядках, полиция не наделена действующим законодательством правом пресекать массовые беспорядки. Большее, что она может сделать, оцепить место проведения массовых беспорядков. Таким образом, законодателем упущена функция полиции по предупреждению и пресечению массовых беспорядков. В этой связи требуются разъяснения позиции некоторых статей Закона о полиции, наделяющие ее правом:
• проникать в жилые помещения, в иные помещения и на земельные участки, принадлежащие гражданам, в помещения, на земельные участки и территории, занимаемые организациями... для спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях (п. 1 ч. 3 ст. 15);
• применять специальные средства лично или в составе подразделения (группы) для пресечения массовых беспорядков и иных противоправных действий, нарушающих движение транспорта, работу средств связи и организаций (п. 8 ч. 1 ст. 21).
Согласно статье 1 Федерального закона № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии российской Федерации» от 3 июля 2016 года войска национальной гвардии Российской Федерации являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина.
На войска национальной гвардии Российской Федерации (ст. 2) возлагается участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности; участие в борьбе с терроризмом и экстремизмом; участие в обеспечении режимов чрезвы-
чайного положения, правового режима контртеррористической операции и много других задач.
Правовую основу деятельности войск национальной гвардии (ст. 3) составляют: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, в частности Федеральный Закон № 226-ФЗ и другие нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности и в сфере вневедомственной охраны, и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие деятельность Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации. Высший законодательный орган России наделил подразделения Федеральной службы войск национальной гвардии следующими полномочиями: требовать от граждан соблюдения общественного порядка; требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий; пресекать преступления, административные правонарушения и противоправные действия; проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления; доставлять граждан в служебное помещение органа внутренних дел в целях решения вопроса о задержании гражданина; при несении службы по охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности на акваториях водных объектов производить досмотр судов; вести разведку в районах выполнения служебно-боевых задач; пресекать массовые беспорядки в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях. Кроме перечисленных полномочий в федеральном законе приведены еще два десятка общих полномочий. Законодатель также наделил их специальными полномочиями (меры принуждения), такими как: вскрытие транспортного средства; задержание; оцепление участка местности и др., а также
полномочиями по обеспечению режимов военного положения, чрезвычайного положения и правового режима контртеррористической операции [2]. Законодатель определил границы применения боевой и специальной техники, оружия, специальных средств, физической силы. Все это подчеркивает важность и актуальность создания такого подразделений Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации. Государственная Дума Российской Федерации своевременно приняла данный закон, который, по мнению многих экспертов страны, позволит в корне изменить криминогенную ситуацию в большинстве регионов России.
Таким образом, сегодня основные функции по пресечению массовых беспорядков возлагаются не на полицию, а Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерации.
Для поддержании правопорядка в ходе проведения митингов, собраний и других массовых мероприятий, из всей системы правоохранительных органов в основном привлекаются специализированные подразделения полиции, призванные обеспечивать, охранять и восстанавливать общественный порядок и общественную безопасность. Важнейшими чертами специализированных подразделений полиции являются:
а) специальное оснащение;
б) специальная подготовка (обучение);
в) высокий уровень физической подготовки;
г) действия по приказу руководителя ОВД.
В настоящее время, на территории многих субъектов РФ, существует объективная потребность в обеспечении постоянной готовности органов внутренних дел к действиям при чрезвычайных обстоятельствах. Анализ практики действия органов внутренних дел по пресечению массовых беспорядков позволил выявить следующие типичные ошибки и основные недостатки в их деятельности:
1) низкий уровень осведомленности полиции из-за недостаточной организации сбора и прохождения информации о возникновении групповых правонарушений;
2) неукомлектованность личного состава в органах внутренних дел, влияющая на расстановку сил и средств в криминогенных местах;
3) утрата инициативы на начальном этапе развития массовых беспорядков по причине неподго-
товленности сотрудников, в связи с чем служебные наряды и оперативные дежурные не всегда объективно оценивают и адекватно реагируют на опасность возникшей ситуации, связанной с групповым правонарушением;
4) растерянность, инертность, пассивность, нерешительность руководящего состава органов внутренних дел при переходе личного состава на усиленный вариант несения службы и организации специальной операции по пресечению массовых беспорядков;
5) отсутствие надлежащей разъяснительной работы среди личного состава, потеря времени по своевременному выявлению и устранению субъективных причин конфликта;
6) отсутствие надлежащего взаимодействия между различными подразделениями органов внутренних дел, недостаточная слаженность функциональных групп, участвующих в проведении силовой части специальной операции, плохая организация обмена информацией с местными властями и подразделениями службы безопасности;
7) недостаточная профессиональная служебная подготовка личного состава, влекущая за собой случаи непрофессионального применения оружия и специальной техники, в связи с отсутствием целенаправленного обучения на местах в соответствующих подразделениях [3].
Для пресечения и предупреждения массовых беспорядков необходимо учитывать:
1) связь массовых беспорядков с другими преступлениями;
2) факторы, способствующие возникновению массовых беспорядков;
4) признаки, свидетельствующие о назревании беспорядков;
5) схему начала и дальнейшего развития массовых беспорядков;
6) механизм совершения преступлений в период массовых беспорядков;
7) личности отдельных субъектов преступлений;
8) характеристику толпы при совершении массовых беспорядков;
9) объекты нападения толпы;
10) вооружение толпы;
11) способы сокрытия совершенных преступлений и др.
Для достижения готовности органов внутренних дел к выполнению задач при возникновении чрезвычайных обстоятельств осуществляется заблаговременная подготовка личного состава. В территориальных органах МВД России подготовка к действиям при чрезвычайных обстоятельствах складывается из следующих составляющих:
• подготовка органов управления к выполнению задач при чрезвычайных обстоятельствах;
• личная подготовка сотрудников к действиям при чрезвычайных обстоятельствах;
• подготовка структурных подразделений к выполнению задач, возникающих при чрезвычайных обстоятельствах;
• морально-психологическая подготовка сотрудников к действиям при чрезвычайных обстоятельствах;
• подготовка материально-технического обеспечения действий при чрезвычайных обстоятельствах.
Необходимость готовности органов внутренних дел к действиям при возникновении чрезвычайных обстоятельств вызвана объективной реальностью. Она определяется как опасностью чрезвычайных обстоятельств и тяжестью последствий, так и изменением режима функционирования органов внутренних дел, увеличением числа выполняемых задач и нагрузки на личный состав (в том числе и морально-психологической).
Таким образом, мы можем сделать вывод, что органы внутренних дел, являясь элементом системы органов государственного управления, обладают некоторыми особенностями. Что обусловлено спецификой выполняемых ими задач, включая их деятельность по обеспечению общественной безопасности как в повседневной профессиональной деятельности, так и при чрезвычайных обстоятельствах. Поэтому отечественная законодательная база определяет, а ведомственные акты закрепляют порядок несения службы сотрудниками органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности. И от того насколько своевременными и востребованными будут федеральные законы, ведомственные и межведомственные нормативные акты, сотрудники правоохранительных органов смогут более уверенней действовать в той, или иной оперативной обстановке, правомерно применяя
приемы рукопашного боя, специальные средства, табельное оружие. И самое главное, меньше будет потерь среди мирного гражданского населения и среди личного состава подразделений МВД Российской Федерации, при этом, те задачи, которые будут ставиться перед правоохранительными органами страны, будут решаться с большей прагматической эффективностью.
Литература
1. Вострокнутов А.Л., Супрун В.Н., Шевченко Г.В. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях. Основы топографии; под ред. А.Л. Вострокнутова. М.: Издательство Юрайт, 2016 г. Серия: Бакалавр. Прикладной курс.
2. Казинский Н.Е., Вострокнутов А.Л., Прохоров К.А. Основные понятия и термины по тактико-специальной подготовке в органах внутренних дел: учебное пособие (словарь) / под ред. Н Е. Казинского. М.: МосУ МВД России, 2014.
3. Трошин О.Б. Научная статья: Особенности применения специальных средств при охране общественного порядка во время проведения массовых мероприятий М.: Вестник Московского университета МВД России, № 12. 2013.
References
1. Vostroknutov A.L., Suprun V.N., Shevchenko G.V. Zashchita naseleniya i territoriy v chrezvychaynykh situatsiyakh. Osnovy topografii; pod red. A.L. Vostroknutova. M.: Izdatel'stvo Yurayt, 2016g. Seriya: Bakalavr. Prikladnoy kurs.
2. Kazinskiy N.E., Vostroknutov A.L., Prokhorov K.A. Osnovnye ponyatiya i terminy po taktiko-spetsial'noy podgotovke v organakh vnutrennikh del: uchebnoe posobie (slovar') / pod red. N.E. Kazinskogo. M.: MosU MVD Rossii, 2014.
3. Troshin O.B. Nauchnaya stat'ya: Osobennosti primeneniya spetsial'nykh sredstv pri okhrane obshchestvennogo poryadka vo vremya provedeniya massovykh meropriyatiy M.: Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii, № 12. 2013.
1 Осокин Р.Б. Правоохранительные органы в системе безопасности: лекция. Тамбов: Тамбовский филиал МосУ МВД России, 2006. С. 9.
2 Российская газета. Федеральный выпуск № 5419. См.: http:// www.rg.ru/2011/03/01/policia-site-dok.html
